O imposto extraordinário

Resumo: O imposto extraordinário foi criado em razão da premente urgência dos Estados em conseguir importante fonte de renda para fazer frente aos gastos decorrentes de conflito armado declarado, cessando a sua cobrança quando posta à termo a conflagração armada. O desenvolvimento do instituto remonta à Inglaterra quando enfrentava as forças napoleônicas e durante as duas Guerras Mundiais. No Brasil, há exemplo da Europa, prevê, em seu art. 76 do Código Tributário Nacional, bem como na Carta Magna de 1988, a previsão da instituição do imposto extraordinário está contida no art. 154, inciso II.

Palavras-chave: Guerra, Tributação, Imposto Extraordinário.

Résumé: Le impôt de guerre a été créée à la suite de l'urgence pressante des Etats pour obtenir source importante de revenus pour répondre à la charge résultant d'un conflit armé déclaré, cesser leur collection lorsqu'il est mis fin à conflagration armée. Le développement de l'Institut remonte à l'Angleterre quand il a fait face aux forces napoléoniennes et pendant les deux guerres mondiales. Au Brésil, il y a l'exemple de l'Europe, prévoit dans son article. 76 du Code des impôts national, ainsi que dans la Constitution de 1988, la fourniture d'une institution fiscale spéciale est contenue dans l'art. 154, II.

Key-Words: Guerre, Impôts, impôt extraordinaire.

Sumário:  Introdução. 1 – O Imposto Extraordinário e sua evolução histórica no mundo. 2 – O Imposto Extraordinário e sua evolução no Brasil. 3 –  A Constituição de 1988 e o artigo 76 do Código Tributário Nacional. Considerações finais. Referências. 

Introdução.

O imposto extraordinário de guerra se trata de antiga exação instituída para ampliar os recursos do Estado no caso de guerra declarada ou na iminência de sua ocorrência. No mundo o imposto foi criado quando a Inglaterra se viu ameaçada pelas tropas de Napoleão Bonaparte. O imposto sempre foi importante para os países em guerra, como foi o caso da Europa durante as duas Grandes Guerras Mundiais. No Brasil há a previsão, tanto no Código Tributário Nacional, quanto na Constituição Federal de 1988, da instituição do imposto extraordinário. Entretanto, importantes considerações se fazem necessárias quanto à sua periodicidade e à sua instituição por medida provisória. 

1. O Imposto Extraordinário e sua evolução histórica no mundo

A Inglaterra, quando se viu cercada pelos exércitos de Napoleão Bonaparte, instituiu o imposto de renda para financiar suas forças armadas e repelir os franceses. O imposto deixou de ser cobrado ao final do conflito.

O Parlamento Inglês, quando da apresentação de novo projeto de lei sobre a taxação da renda, em 1918, de autoria de Lord Finllay[1] (Lord Chancellor), expôs a necessidade da retomada desse tipo de imposto para a reconstrução de seu país após o término da Primeira Grande Guerra: “The Income Tax is a great weapon for war as well as for peace. It won the Napoleonic War for us, and it will win the still greater struggle in which we are now engaged; and I think that all of us must recognise that, whatever aspirations have been entertained in the past with regard to the Income Tax being only of a temporary nature, it must now be regarded as a permanent part of our fiscal system. The tax was introduced as a war tax in 1799 by Mr. Pitt”.

Em 1º de julho de 1916, a França instituiu a contribuição extraordinária de guerra[2], que teria como motivação “os benefícios excepcionais e suplementares realizados durante a guerra”. Trata-se de imposto criado para tributar as empresas, que durante o curso da guerra, tiveram ganhos expressivos com a venda de armamentos e suprimentos ao exército francês.

A Confederação Suíça, igualmente aos demais citados países, chegou a discutir a criação de um imposto extraordinário para cobrir as despesas militares durante as duas guerras mundiais. Foi instituído o “impôt de guerre" (1916-1917), "nouvel impôt de guerre extraordinaire" (1921-1932), "taxe de crise" (1934-1940) e o "impôt de défense nationale” a partir de 1941[3].

O imposto extraordinário, portanto, é exação sempre presente em períodos de conflito bélico, sendo importante fonte de recursos para o Estado em momentos de grande urgência.

2. O Imposto Extraordinário e sua evolução no Brasil

O Legislador repetiu no Código Tributário Nacional tradição iniciada pela Constituição Federal de 1946.

O Constituinte de 1946[4], claramente impressionado com as consequências trágicas – sejam elas humanas ou materiais – ocorridas durante e depois da Segunda Guerra Mundial, instituiu tributação, de competência da União, com a finalidade de obter recursos para fazer frente aos gastos despendidos no curso do conflito bélico.

De acordo com o artigo 15º, §6º, da Constituição Federal de 1946[5][6], a União somente teria autorização para instituir o imposto extraordinário em duas situações bem delineadas pelo conteúdo da norma: na iminência de guerra ou na situação de declarada beligerância entre o Brasil e outro país qualquer.

Já no que tange ao aspecto temporal, também previsto na norma constitucional, o Legislador Originário determinou, passados cinco anos contados da data da assinatura da paz, a cessação da cobrança do imposto extraordinário.

O Código Tributário Nacional, reproduzindo em parte o artigo da Constituição de 1946, em seu artigo 76, também faculta à União a instituição da exação em comento:

“Art. 76. Na iminência ou no caso de guerra externa, a União pode instituir, temporariamente, impostos extraordinários compreendidos ou não entre os referidos nesta Lei, suprimidos, gradativamente, no prazo máximo de cinco anos, contados da celebração da paz.”

A Constituição Federal de 1967, em seu artigo 23, de igual maneira que a Carta de 1946, previu a possibilidade de instituição do imposto extraordinário. Contudo, deixou de lado a necessidade de se aguardar cinco anos após a assinatura da paz para cessar a cobrança da exação, bastando, somente, que as causas de sua criação deixassem de existir.

Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 1/69[7], que alterou sensivelmente a Constituição Federal de 1967, os impostos extraordinários foram mantidos no ordenamento constitucional.

O imposto extraordinário, conforme alguns doutrinadores, como Ricardo Lobo Torres[8], nem chegaria a fazer parte do sistema constitucional tributário, tendo em vista sua temporalidade e sua situação especialíssima.

Contrapondo a ideia acima, Antônio Roque Carrazza afirma que os impostos extraordinários não são tributos sui generis, pois inexistentes no mundo jurídico, sendo, apenas, impostos[9].  

Outros, como Paulo Lucena de Menezes[10], classificam os impostos como sendo ordinários e extraordinários. Os ordinários seriam aqueles onde se verifica o ingresso de receitas de forma periódica ao Estado, já os impostos que não detêm características de habitualidade, somente admitidos de forma emergencial, seriam os impostos extraordinários.

3. A Constituição de 1988 e o artigo 76 do Código Tributário Nacional

A Constituição Federal de 1988, no artigo 154, inciso II[11], mantendo a tradição inaugurada na Constituição Federal de 1967, deixou de lado a necessidade de se observar o interregno de cinco anos após a assinatura de paz para deixar de cobrar o imposto extraordinário. Assim, o artigo 76 do Código Tributário Nacional foi derrogado pela Constituição quanto a esse requisito.

Contudo, por mais que não seja mais necessário esperar a assinatura de paz, a Carta Suprema, como se vê no artigo 154, inciso II, determina a supressão do imposto de forma gradativa, ou seja, não foi estipulado um prazo para a extinção da cobrança ficando, assim, ao talante do Presidente da República e do Congresso Nacional estipular o momento que isso virá a ocorrer.  

Conforme ensinamentos de Aliomar Baleeiro:

“Não há qualquer sanção para compelir o Congresso a suprimir esse tributo temporário por definição. O texto, quase pleonástico, deixou o assunto ao discricionarismo do Presidente da República e do Congresso. O legislador provavelmente acreditou que a própria necessidade de reconversão das indústrias absorvidas pelo esforço bélico forçara a extinção dos impostos extraordinários, para liberação de recursos utilizáveis pelo setor privado, evitando, assim, a depressão econômica. Todavia, a experiência secular mostra que os governos raramente abandonam um imposto decretado como exceção numa emergência”[12].

Importante destacar que tanto a Constituição Federal de 1988, quanto o Código Tributário Nacional, não estipularam qual seria o fato gerador dos impostos extraordinários, sendo necessário, como único requisito para a sua instituição, por lei ordinária, a existência de guerra externa ou a sua iminência[13].

Como alerta Antônio Roque Carrazza[14], o imposto extraordinário não poderá ser instituído em caso de guerra intestina ou para rearmamento das Forças Armadas, com exceção se essa última se fizer necessária por motivo de conflito armado externo ou sua iminência.

Amílcar Falcão assevera:

“A exceção considera um interesse superior do Estado, ou da sua própria sobrevivência, e representa uma das referências especiais do direito público ao estado de necessidade”[15].

Aqui, tendo em vista acontecimentos recentes, em especial o terrorismo, cabe a ressalva quanto ao novo tipo de conflito inaugurado pela “Guerra ao Terror”[16], onde os Estados não são mais os contendores. O terrorismo não encontra paralelo com as guerras convencionais, assim, não haveria como interpretar extensivamente[17] a autorização constante do artigo 154, inciso II, da Constituição Federal, para a instituição do imposto extraordinário em casos semelhantes aos ataques desferidos às diferentes nações por grupos como a Al-Qaeda e o Estado Islâmico.  

Com relação à declaração formal de guerra, cabe ao Presidente da República, conforme a redação do artigo 84, inciso XIX, da Constituição Federal, declarar guerra desde que com autorização do Congresso Nacional ou referendado por ele, mesmo esse estando em recesso[18], conforme os artigos 49, inciso II, e 21, inciso II, da Constituição Federal. Já com relação à iminência de guerra, conforme Paulo de Lucena de Menezes, “(…) identifica o período que antecede uma guerra previsível, aguardada, mas ainda não declarada formalmente ou iniciada no plano concreto” [19].

A medida de urgência enfrentada pelo Estado resulta no alargamento da competência tributária da União[20], ficando autorizado, pela regra ínsita no artigo 154, inciso II, da Carta Magna, a última, a instituir quaisquer impostos, mesmo aqueles originalmente reservados aos demais entes políticos. Contudo, nada impede que tais tributos sejam cobrados cumulativamente, ocorrendo a bitributação[21].

Paulo de Barros Carvalho aduz que:

“Satisfeito o pressuposto, o legislador federal poderá editar normas jurídicas que venham a instituir impostos, fora ou dentro de seu âmbito de competência, isto é, poderá servir-se daquelas exações que foram concedidas, inicialmente, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, o que caracterizaria hipótese de bitributação constitucionalmente autorizada, como também de sua própria competência, resultando na constitucionalidade de especificas situações de bis in idem”[22].   

Os princípios constitucionais tributários, com exceção do princípio da anterioridade e do princípio das competências originárias, devem ser observados pela União quando da criação dos impostos extraordinários[23].

Considerações Finais

Em caso de conflito armado, a Constituição Federal, em seu artigo 148, inciso I[24], e o Código Tributário Nacional, artigo 15, inciso I[25], autorizam, além dos impostos extraordinários, a instituição, por lei complementar, de empréstimo compulsório com o fim de fazer frente aos gastos decorrentes de guerra externa.

Conclui-se, assim, que os impostos extraordinários são de suma importância ao Estado em caso de beligerância externa, sendo fonte de receita para o rearmamento de suas Forças Armadas e reconstrução do país após o fim das hostilidades.