O meio ambiente e sua sistematização constitucional: Breves considerações

1. Introdução

O presente texto tem como finalidade a análise do meio ambiente e sua sistematização constitucional. As relações entre ambiente e sociedade considerando o texto constitucional para estabelecer sua sistemática e importância para os atores que necessitam de considerações sobre a norma fundamental protetiva e conservadora do ambiente.

a) A importância da Constituição Federal para o ordenamento jurídico

Devemos considerar que a CF é a regra matriz do sistema positivista do ordenamento jurídico nacional. Por isso todo o sistema legal deverá desenvolver-se de sua estrutura normativa, lógica e funcional.

b) Norma fundamental (Kelsen)

Segundo o entendimento jusfilosófico constitucional, baseado em Kelsen, a norma fundamental não poderá ser alterada. Entendimento moderno na doutrina jurídica admite as mudanças na Constituição, tornando-a mais flexível ao invés da sua formal rigidez visualizada pelo filósofo.

A Constituição Federal brasileira poderá sofrer alterações através de Emendas (art. 60, CF/88).

Além desta possibilidade, devemos considerar que a Constituição pode sofre interpretação concentrada (art. 102, I, CF/88) e difusa através dos julgamentos que interpretam os textos constitucionais indiretamente desde os julgados de primeira instância.

c) Estrutura normativa e lógica da Constituição Federal diante das normas infraconstitucionais

Quando analisamos a Constituição Federal percebemos que há uma engrenagem em desenvolvimento. A partir da fundamentação do Estado (amparado essencialmente pelas clausulas pétreas[1]) notamos que as garantias fundamentais, sociais, a organização do Estado e dos poderes, a defesa do Estado e suas instituições democráticas, tributação e ordem econômica e a ordem social caminham no sentido determinante do desenho da justiça social que se concretizará, pelo menos em tese, com a complementação da legislação infraconstitucional.

d) Há uma estrutura sistêmica sobre ambiente na Constituição Federal de 1988?

Por isso é afirmativo dizer que existe uma estrutura sistêmica do ambiente na Constituição Federal, haja vista que não se encontra apenas no art. 225 (Capítulo VI, do Meio Ambiente) todo o seu conteúdo. Devemos considerar que em função da sistemática constitucional, outras normas se entrelaçam para a finalidade do art. 225, qual seja, o equilíbrio do ambiente para a sadia qualidade de vida para a presente e futuras gerações.

2. A Constituição e o Meio Ambiente – art. 225, CF/88

Quando estudamos o meio ambiente pelo ângulo constitucional, inicialmente visualizamos o art. 225. Nele estão contidas as regras, diretivas e finalidade da proteção ambiental pretendida pelo Brasil a partir dos princípios ambientais de Estocolmo[2] e Rio de Janeiro[3].

Vale considerar que a PNMA estabelecida pela L. 6.938/81 foi recepcionada pela CF que é de 05 de outubro de 1988. Desta forma, como norma geral suas regras e princípios a base para a proteção e conservação por meio de mecanismos de aplicação e defesa para o meio ambiente.

No Capítulo VI da CF/88, observamos:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

§ 2º – Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º – As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4º – A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

§ 5º – São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§ 6º – As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.”

Pelo teor do caput do art. 225, extraímos que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Assim, é direito de todos os cidadãos brasileiros natos ou naturalizado a qualidade de vida amparada em um ambiente ecologicamente equilibrado. O equilíbrio do ambiente é o objeto imaterial a ser preservado pelo Direito Ambiental, representado pelos recursos ambientais bióticos e abióticos. Trata-se de um bem comum (res communi).

Há uma imposição de responsabilidade pela preservação deste ambiente ao Estado enquanto Poder Público, assim como a toda coletividade com a finalidade de sua defesa para as presentes e futuras gerações. Desta forma, os sujeitos de direito presente deverão atuar para que os bens ambientais não pereçam para as futuras gerações que deles dependam. Neste sentido a responsabilização pela degradação se estende a todos os poluidores, considerados aqueles que atuam por ação ou por omissão, desde que se relacionem com o evento danoso ao meio ambiente. As tutelas civil, administrativa e penal buscam coibir as ilicitudes baseando-se muitas vezes nos princípios ambientais da precaução, prevenção, poluidor-pagador e da responsabilidade.

No § 1º do art. 225, observamos quais são as ações esperadas para que o equilíbrio ambiental no exercício das atividades do Estado através de planejamentos, projetos de manejos, especialização de áreas protegidas, equilíbrio das relações entre produção e consumo com a utilização de bens ambientais e educação ambiental seja possível a proteção dos bens materiais ambientais da flora e fauna. Nota-se que a prioridade da CF/88 foi dada aos recursos ambientais bióticos.

Porém, externaliza sua preocupação com a poluição através dos §§ 2º e 3º, onde estabelece as formas de responsabilização e recuperação do ambiente  a serem aplicadas àqueles.

Estabelece uma macro-área de proteção ambiental, com caráter de força constitucional  e de proteção privilegiada sobre outras áreas (§ 4º). Vale ressaltar que temos o SNUC como complemento das áreas necessariamente protegidas (seja para preservação ou conservação).

Nos §§ 5º e 6º, protegeu as terras devolutas e demonstrou em conformidade com o art. 21, que a autonomia sobre as questões nucleares serão exclusivamente da União.

3. Fundamento constitucional

Como já mencionado, a interpretação e concretização da Constituição sobre o meio ambiente  não se verificam apenas pelo teor do art. 225. Realmente há necessidade de se olhar todo o bojo constitucional.

a) A dignidade da pessoa humana

O que é dignidade da pessoa humana?

Pode-se dizer que dignidade é um conceito moral sobre honraria. Pelo Novo dicionário da Língua Portuguesa, temos que se trata de; “s.f. 1 Qualidade de quem ou daquilo que é digno. 2 Cargo honorífico. 3 Nobreza; decoro. 4 Autoridade moral; respeitabilidade; honraria.”

Considerando a finalidade constitucional –  pós-regime de exceção – em proteger a moralidade e a honra da pessoa através da sua dignidade de se expressar, de se proteger e ser objeto de proteção por parte do Estado contra todas as suas possíveis arbitrariedades, estabelecendo assim um respeito e amor próprio às pessoas, o art. 1º, III,  fundamenta a República Federativa do Brasil como uma sociedade preocupada com a ordem material desta dignidade, principalmente econômica, como nos ensina BASTOS (1992: 148). Todavia ressalto o autor que “… Este foi, sem dúvida, um acerto do constituinte, pois coloca a pessoa humana como fim último de nossa sociedade e não como simples meio para alcançar certos objetivos como , por exemplo, o econômico.”

No que diz respeito às relações desta finalidade com o meio ambiente, tem-se que para a tal proteção da dignidade da pessoa humana será necessário o equilíbrio com o seu meio, através da conservação e proteção dos bens ambientais sob sua responsabilidade (art. 225, caput).

Assim, conforme se verifica no art. 1º, III da CF/88, entre os fundamentos da República Federativa do Brasil, a dignidade da pessoa humana não poderá ser excluída de qualquer análise constitucional. Ainda mais se for esta análise sistemática e lógica.

Temos com isso, que a pessoa humana é essencial para a sociedade e existência brasileira. Trata-se do piso vital mínimo ao qual se refere FIORILLO. Prevalece a proteção antropocêntrica.

b) Garantias Individuais

Entende-se pelos direitos de garantias individuais o “rol de direitos que consagra a limitação da atuação estatal em face de todos aqueles que entrem em contato com esta mesma ordem jurídica” (BASTOS, 1992: 164). Por esta razão são direitos imutáveis e estão consagrados em todo o teor do art. 5º da CF/88.

No tocante ao meio ambiente, temos o artº 5º, inciso XXIII, que trata da finalidade de função social da propriedade (função social é aquela que estabelece a devida utilização racional e adequada da propriedade para atendimento ao cumprimento de equilíbrio ambiental em concomitância com o art. 225).

O inciso LXXI diz respeito à garantia do Mandado de Injunção[4] para a regularização da norma quanto esta, faltante, torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionalmente garantidas. Em termos ambientais o Mandado de Injunção Coletivo é instrumento para a regularização de finalidade de garantia ao equilíbrio do meio ambiente.

Ainda no sentido processual o inciso LXXIII do art. 5º garante o direito a todos os cidadãos legitimidade para propositura de Ação Popular para anular ato lesivo ao patrimônio público, inclusive o meio ambiente.

c) Dos bens da União e das competências

No tocante às competências a CF estabeleceu a funcionalidade de atuação dos poderes para que os entes da Federação pudessem se organizar e legislar. Com isso se formou o Federalismo Cooperativista entre todos os integrantes da união constitutiva da República Federativa do Brasil.

O art. 20 estabeleceu os bens da união: I , II, II, IV, V, VI, VII, IX, X, XI e § § 1º e 2º. Vale considerar que as áreas devolutas, ou seja,  aquela que não detém titularidade devem ser determinadas por ações discriminatórias.

Nos demais artigos: 21, XIX, XX, XXIII, alíneas a, b e c, XXV; 22, IV, XII, XXVI; 23, I, III, IV, VII, IX, XI; 24, VI, VII, VIII e 30, I,  temos a divisão da competência estabelecida pela CF para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

d) Articulações Regionais

Pelo artigo 43, § 2º, IV E § 3º da CF/88 fica possibilitado aos Estados criarem regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões constituídas por municípios limítrofes para se integrarem e desenvolverem planejamentos de interesse ambiental e incentivo comum.

e) Competência do Congresso Nacional

Segundo o art. 49, através dos incisos XIV e XVI, fica estabelecida a competência para o Congresso Nacional realizar procedimentos administrativos de autorização referentes às atividades nucleares (art. 22, XVII) e  exploração em terra indígena (art. 231, § 3º). Esta é uma atribuição meramente deliberativa que envolve atos de aprovações, sustações de atos através de decretos legislativos ou resoluções, sem participação do Presidente da República, nos seus termos regimentais.

f) Atuação do MP

Segundo o art. 129 da CF/88 temos a atuação do Ministério Público que é uma instituição responsável pela defesa dos cidadãos, na perspectiva dos direitos coletivos, e da fiscalização do cumprimento da lei, em causas em que haja interesse público.

Entre suas funções, especialmente no tocante ao meio ambiente temos a presidência do Inquérito Civil e a Ação Civil Pública (inciso III). Deve-se observar que através dos inquéritos civis temos os termos de ajustamento de conduta que possibilitam maior proteção e agilidade nas questões ambientais, essencialmente no tocante à poluição e seus poluidores.

g) Ordem Econômica

No tocante à ordem econômica prevista pela CF, que deverá ser fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim assegurar a todos uma existência digna, nos ditames da justiça social, onde devemos considerar que esta somente poderá se desenvolver em concomitância com o equilíbrio ambiental, diferenciando o tratamento quanto aos impactos ambientais possíveis através de seus processos de produção (art. 170, VI), como um de seus princípios.

Pelo art. 174, § § 3º e 4º, verifica-se a função associativa para o garimpo estabelecida em função da competência exclusiva da União (art. 21, XXV) para normatizar e regular esta atividade, inclusive por cooperativas desde que atentem para a proteção ambiental. Há, portanto, uma condicionante para o exercício desta atividade.

Pelo artigo 176 tem-se a garantia ao garimpeiro do produto de sua lavra, sem confundir que a propriedade do potencial e recursos naturais é da União. Os seus §§ estabelecem o desenvolvimento e limites desta atividade nos termos do Código de Minas (Dec.-lei 227/1967).

h) Política Urbana

Pelo que estabelece o artigo 182 da CF a regularização e ordenação da função social da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes deverá ser realizada através de Política de desenvolvimento urbano. Esta política pública do desenvolvimento urbano será realizada pelo Município, mediante legislação própria (o Plano Diretor) que estabelecerá como se dá a função social da propriedade urbana, compreendendo a possibilidade de intervenção estatal sobre a propriedade privada por desapropriação (§ 2º). Regulamenta este dispositivo constitucional a L. 10.257/2001, o chamado Estatuto da Cidade.

Já o art. 186 estabelece a função social da propriedade rural definindo-a como aquela que atende ao aproveitamento racional e adequado de sua área e recursos naturais disponíveis, bem-estar dos sujeitos envolvidos com a propriedade e a proteção do meio ambiente. Regulamenta este dispositivo constitucional a L. 8.629/1993 e o Estatuto da Terra (Lei 4.504/1964).

i) Ambiente do Trabalho

Pelo art. 200, incisos VII e VIII temos a proteção constitucional do Ambiente do Trabalho. Tema que merece ainda muitos questionamentos e pesquisas ambientais.  Vinculado ao sistema único de saúde previsto pela Lei Maior, o ambiente do trabalho ficou esmagado como aquele atinente aos produtos perigosos.

Todavia, pode-se notar um viés de ampliação do ambiente, incluído o meio que se desenvolve trabalho, diferentemente das relações de trabalho, estas protegidas pela CLT (Consolidação das Leis do Trabalho).

j) Ambiente Cultural

O patrimônio cultural foi protegido pelo art. 216 da CF/88. Ele é constituído pelos bens naturais, materiais ou imateriais, individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira.

Pelo teor da norma temos que são: as formas de expressão; os modos de viver e  criar; as  criações científicas, artísticas e tecnológicas; as manifestações artístico-culturais; os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.

A memória do povo brasileiro é a essência da proteção do ambiente cultural previsto pela CF através do art. 216 e seus parágrafos.

k) Comunidades Tradicionais Indígenas

A proteção do povo indígena é resguardada pelos arts. 231 e 232 da CF/88,  protegendo todos os seus costumes, organizações, línguas, crenças e tradições, assim como, o direito sobre as terras por eles habitadas e o produto de suas lavras. O Estatuto do Índio (Lei 6.001/1973) regulamenta estes artigos, haja vista sua recepção. Ademais, há órgão da Administração Pública para atender às proteções prevista pela norma denominada FUNAI (Dec. 4.645/2003).

Por terras tradicionalmente ocupadas entendem-se aquelas habitadas pelos índios em caráter permanente e atividades produtivas e as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao seu bem-estar.

l) Transição constitucional

Os Atos das Disposições Constitucionais Transitórias são as normas determinante para a transição constitucional prevista entre a CF anterior e a nova (considerando sua inovação e originalidade no sistema legal). Desta forma, estes atos tinham como finalidade adequar a introdução da nova Constituição no tempo e no espaço jurídico.

No tocante ao meio ambiente, os artigos 43 e  44 dos ADCT estabeleceram uma adequação às lavras de recursos e jazidas minerais, estabelecendo prazos para sua adequação.

4. Conclusões

1. A CF deve ser interpretada, para a análise ambiental, a partir da sua fundamentação de dignidade da pessoa humana com o equilíbrio ambiental da qualidade de vida para as presentes e futuras gerações;

2. Não há apenas uma regra ambiental contida na CF, mas um sistema que protege o ambiente e enseja uma dinâmica legislação infraconstitucional para atender os fins holísticos do ambiente;

3. A finalidade da Constituição é prioritariamente da prevenção do meio ambiente, contudo, não exclui a recuperação e a repressão para atender a finalidade de equilíbrio do meio ambiente para as presentes e futuras gerações.

Informações Sobre o Autor

Paulo Santos de Almeida

Professor Doutor da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo (EACH-USP). Curso de Gestão Ambiental (Direito Ambiental). Membro da Comissão do Meio Ambiente da OAB/SP. Palestrante da ESA-OAB/SP.