O prazo de vigência dos convênios firmados entre a administração pública e entidades privadas sem fins lucrativos e a aplicabilidade do art. 57 da Lei Nº 8.666/93

O convênio é um dos institutos jurídicos mais utilizados no âmbito da Administração Pública e, ao mesmo tempo, um dos menos compreendidos. Para os menos habituados, este instituto não passa de um contrato administrativo, disciplinado em toda sua extensão pela Lei nº 8.666/93.

Entretanto, além de não ser um contrato administrativo, o convênio também não é compatível com a Lei de Licitações em muitas das disposições ali firmadas, logo que o art. 116 do referido diploma legal dispõe que sua aplicabilidade aos Convênios se dará apenas no que couber.

Entre um destes descabimentos, encontra-se a hipótese disciplinada no caput do art. 57, isto é, a vigência dos contratos ficará adstrita ao período da disponibilidade orçamentária, demonstrada através de reserva prévia de recursos.

O Convênio é definindo, conforme Portaria Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008, como sendo um “acordo ou ajuste que discipline a transferência de recursos financeiros (…) e tenha como participe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando à execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.” (grifo nosso).

Para a Profª. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, convênio administrativo é uma forma de ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração.

De acordo com o Dr. Hely Lopes Meirelles, os convênios administrativos, também chamados de atos coletivos, são acordos celebrados para realização de objetivos de interesse comum entre entidades e órgãos estatais de espécies diferentes (ex: União x Estados; União x Municípios; Estados x Municípios), e entre entidades ou órgãos públicos e entidades privadas.  

Para o Profº. Celso Antônio Bandeira de Mello os convênios administrativos são contratos em que as partes se compõem pela comunidade de interesses, pela finalidade comum que as impulsiona. 

Portanto, o convênio é um dos instrumentos de que o Estado se utiliza para associar- se quer com outras entidades públicas quer com entidades privadas, para a execução conjunta de uma ou várias operações, com objetivos de interesses recíprocos entre as participes.

Os convênios não são dotados de personalidade jurídica, pois dependem da vontade de cada um. Trata-se de uma cooperação associativa, sem vínculos contratuais, entre órgãos e entidades da Administração ou entre estes e o particular.

A liberdade de ingresso e retirada dos partícipes do convênio é traço característico dessa cooperação associativa, logo não admite cláusula obrigatória da permanência ou sancionadora do denunciante. 

Como condição indispensável para que seja firmado um Convênio, conforme Portaria Interministerial, se faz necessário a apresentação de um Plano de Trabalho, que contenha a identificação do objeto a ser executado, metas a serem atingidas, etapas ou fases de execução, plano de aplicação de recursos, cronograma de desembolso, previsão de inicio e fim da execução do objeto.

Diante destas exigências para se elaborar um Plano de Trabalho, poder-se-ia concluir que a vigência do Convênio seria, no mínimo, aquela prevista para a execução do objeto. Mas a Administração Pública se embasa, indevidamente, no período da disponibilidade orçamentária, conforme previsto no art. 57 da Lei de Licitações.

A igualdade jurídica de todos os signatários do convênio e a ausência de vinculação contratual entre eles, possibilita qualquer partícipe denunciá-lo e retirar sua cooperação quando desejar, só ficando responsável pelas obrigações e auferindo as vantagens do tempo em que participou voluntariamente do acordo.

Com base nestas características, pode-se excluir a necessidade de aplicação do art. 57, pois caso a administração não possua recursos para a continuidade do Convênio, esta poderá denunciá-lo.

Portanto, na formalização de convênios, a Administração não está obrigada a atender ao disposto no art. 57, caput e incisos da Lei nº 8.666/93, o que sem dúvida traz maior eficiência aos convênios, evitando que estes sejam engessados em proposições apenas inicialmente acertadas.

Ademais, a Administração Publica, na pratica de seus atos, sempre deverá procurar executá-los com moderação, através de procedimentos simples, suficientes para propiciar um grau de certeza e segurança, utilizando-se de uma interpretação flexível e razoável da legislação, observando a verdadeira intenção do legislador quando da criação de lei específica, qual seja, o maior benefício para a “res pública“, através do princípio da razoabilidade.