OMC e matéria tributária: Análise da valoração aduaneira, jurisprudência e controvérsias

Resumo: Valor aduaneiro é um conceito jurídico adotado desde a Constituição Federal até simples instruções normativas. Sua definição, conteúdo e alcance, portanto, não podem oferecer – ou não deveriam oferecer – espaço para digressões (art. 110 da Lei nº 5.172/66 – Código Tributário Nacional). É comumente aceito como o valor da transação, ou seja, o preço efetivamente pago ou a pagar pelas mercadorias importadas, acrescido do custo da carga, manuseio, descarga, transporte e seguro até o porto de destino. É um conceito estabelecido internacionalmente, para padronizar a base de cálculo do Imposto de Importação, refletindo na base de cálculo de todos os demais tributos incidentes sobre as operações de importação. Daí a significativa relevância da matéria. Com o objetivo de determinar, para fins de tributação, o valor no mercado internacional para uma mercadoria importada, os países-membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) assinaram o Acordo para Valoração Aduaneira (AVA), válido e obrigatório para todos.

Palavras-chave: Valor Aduaneiro. OMC. AVA

Abstract: Customs valuation is a judicial concept stretching from the Constitution as far as bare directives norms. Its definition, content and purview can’t or shouldn’t offer room for diggressions. Is often accepted as transation value – in other words, the price payed or payable for foreign goods, added all costs, from handling to shipping. That’s a concept established internationally, to standardize the basis for calculating the Import Tax, reflecting in the base of all other taxes on import operations. Hence the significant importance of the matter. In order to determine, for tax purposes, the value in the market for imported goods, the WTO members signed the Customs Valuation Agreement, valid and binding for all.

Keywords: Customs Value. WTO. Customs Valuation Agreement

Sumário: 1 Considerações iniciais 2 A história da valoração aduaneira no GATT/OMC 2.1 O valor aduaneiro no comércio internacional 2.2 Valoração aduaneira no Brasil 2.3 Concessões tarifárias do Brasil na OMC 3 O Conselho de cooperação Aduaneira (CCA) 3.1 A Organização Mundial de Aduanas (OMA) 3.2 Recomendações da OMA 3.3 Decisões da Organização Mundial do Comércio 3.4 Controvérsias na OMC 3.5 Acordo sobre regras de origem da OMC 3.6 Jurisprudência internacional 4 Conclusão 5 Referências

1 Considerações iniciais

Esta pesquisa circunscreve-se no âmbito do Direito Tributário Internacional e tem como escopo estudar a Organização Mundial do Comércio (OMC) no referente à matéria tributária, especificamente analisando a valoração aduaneira, a jurisprudência e as controvérsias.

A escolha do referido estudo deu-se, em primeiro plano, por uma afinidade pessoal às pesquisas realizadas em Direito Tributário Internacional relacionadas à matéria tributária na OMC. O esteio deste trabalho não se prende a realizar uma abordagem “manualística”, tampouco apresentar uma “confusão epistemológica” entre os temas a serem debatidos.

Busca-se com esta pesquisa iniciar o debate acadêmico sobre alguns pontos que, de certa forma, são novos para a cultura jurídica brasileira, mas que têm o caráter convidativo para a sua apreciação.

2. A história da valoração aduaneira no GATT/OMC

O Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT), estabelecido em 1947, tinha por objetivo harmonizar as políticas aduaneiras dos Estados signatários. Está na base da criação da OMC. É um conjunto de normas e concessões tarifárias, criado com o intuito de impulsionar a liberalização comercial e combater práticas protecionistas, além de regular, provisoriamente, as relações comerciais internacionais.[1]

Após a 2ª Guerra Mundial, vários países decidiram regular as relações econômicas internacionais, não apenas com o objetivo de melhorar a qualidade de vida de seus cidadãos, mas também por entenderem que os problemas econômicos influíam seriamente nas relações entre os governos. Para regular aspectos financeiros e monetários, foram criados o BIRD e o FMI; e no âmbito comercial foi discutida a criação da Organização Internacional do Comércio (OIC), que funcionaria como uma agência especializada das Nações Unidas (ROCHA, 2003, p. 23).

Em 1946, visando a impulsionar a liberalização comercial, combater práticas protecionistas adotadas desde a década de 30, 23 países, posteriormente denominados fundadores, iniciaram negociações tarifárias. Essa primeira rodada resultou em 45 mil concessões e o conjunto de normas e concessões tarifárias estabelecido passou a ser denominado Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio – GATT (THORSTENSEN, 2001, p. 45).

Os membros fundadores, juntamente com outros países, formaram um grupo que elaborou o projeto de criação da OIC, sendo os Estados Unidos um dos países mais atuantes no sentido de convencer os demais sobre o liberalismo comercial, regulamentado em bases multilaterais. O fórum de discussões – que se estendeu de novembro de 1947 a março de 1948 – culminou com a assinatura da Carta de Havana, na qual constava a criação da OIC. O projeto de criação da OIC era ambicioso, pois além de estabelecer disciplinas para o comércio de bens, continha normas sobre emprego, práticas comerciais restritivas, investimentos estrangeiros e serviços (ROCHA, 2003, p. 24).

Apesar do papel preponderante desempenhado pelos Estados Unidos nessas negociações, questões políticas internas levaram o país a anunciar, em 1950, o não encaminhamento do projeto ao Congresso para ratificação. Sem a participação dos EUA, a criação da OIC fracassou. Assim, o GATT, um acordo criado para regular provisoriamente as relações comerciais internacionais, foi o instrumento que, de fato, regrou por mais de quatro décadas as relações comerciais entre os países (THORSTENSEN, op. cit., p. 49).

Durante a Rodada do Uruguai (1994) de negociações, voltou-se a discutir a criação de um organismo internacional destinado a regulamentar o comércio internacional, não apenas de bens, mas também serviços, além de investimentos e propriedade intelectual, entre outros (WORLD TRADE ORGANIZATION, 1999).

Como resultado, a Ata da Rodada do Uruguai inclui um novo Acordo de Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT 94), o qual mantêm a vigência do GATT 47; o Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS); o Acordo sobre Investimentos (TRIMS); o Acordo sobre direitos de Propriedade Intelectual (TRIPS); além de acordos destinados a regulamentar procedimentos de solução de controvérsias, medidas antidumping, medidas de salvaguarda, medidas compensatórias, valoração aduaneira, licenciamento, procedimentos, etc. Por fim, a Ata da Rodada do Uruguai também contém o acordo constitutivo da Organização Mundial de Comércio (OMC), encarregada de efetivar e garantir a aplicação dos acordos citados (UNCTAD, 2007).

Ou seja, o GATT, foi um órgão criado a fim de harmonizar a política aduaneira entre países, pois no início não tinha o poder de punir, julgar e fiscalizar países infratores, mais em 2003 em uma reunião da OMC, com a liderança do Brasil, África do Sul e Índia foi criado o G20, como o grupo de países em desenvolvimento, então a partir daí o GATT teve o poder de julgar, fiscalizar e punir países infratores (ROCHA, 2003, p. 24).

2.1 O valor aduaneiro no comercio internacional

O aumento das relações comerciais internacionais e a ampliação das exportações pelas empresas trazem a necessidade de conhecer e utilizar corretamente o Acordo de Valoração Aduaneira (AVA), identificar os métodos de valoração com demonstração de cálculos e reconhecer as implicações do acordo no despacho aduaneiro de importação. A valoração aduaneira é um sistema prévio de finalização de preços declarados em documentos fiscais de comércio internacional largamente utilizado (ROCHA, 2003, p. 41).

A valoração aduaneira tem como objetivo determinar o valor de certa mercadoria importada, fixando um montante que servirá de base para o cálculo dos tributos e eventuais direitos aduaneiros, segundo certos princípios e critérios técnicos e legais aprovados e praticados internacionalmente. Com isso, busca-se reduzir a competição desleal entre produtos nacionais e estrangeiros (GUEDES & PINHEIRO).

Utilizada segundo os critérios do Acordo de Valoração Aduaneira da Organização Mundial de Comércio (OMC), resulta na justa fixação da base de cálculo dos tributos aduaneiros. Este sistema contribui para regular mercados e constitui uma forma de controlar os preços internacionais, impedindo o sub ou o superfaturamento nas operações internacionais (ROCHA, 2003, p. 42).

Essencialmente, a correta valoração aduaneira evita que as partes sejam prejudicadas em determinada operação pela imposição de eventuais “penalidades”, – ou seja, de direitos aduaneiros para correção de preços e proteção de mercado, como os direitos antidumping –, e também por garantir maior celeridade na importação e exportação nas repartições alfandegárias (ASAKURA, 2002, p. 25).

Valor aduaneiro é um conceito jurídico adotado desde a Constituição Federal até simples instruções normativas. Portanto, sua definição, conteúdo e alcance não podem oferecer – ou não deveriam oferecer – espaço para digressões (art. 110 da Lei nº 5.172/66 – Código Tributário Nacional). É comumente aceito como o valor da transação, ou seja, o preço efetivamente pago ou a pagar pelas mercadorias importadas – acrescido do custo da carga, manuseio, descarga, transporte e seguro até o porto de destino. Trata-se de conceito estabelecido internacionalmente, a fim de padronizar a base de cálculo do Imposto de Importação. Reflete, também, na base de cálculo dos demais tributos incidentes sobre as operações de importação (FOLLONI, 2005, p. 88).

Se há relativo consenso quanto à definição, ao conteúdo e ao alcance jurídicos da expressão valor aduaneiro – consenso, todavia, corrompido pela Lei nº 10.865/04, que instituiu a contribuição para o PIS e a COFINS incidentes sobre operações de importação e tentou estender o seu alcance –, o mesmo não se pode dizer quando se vai da teoria à prática.

A controvérsia ganha corpo quando a Autoridade Aduaneira levanta dúvida a respeito do valor declarado pelo contribuinte. Nasce um conflito de interesses entre a Administração Aduaneira (Estado) e o administrado (contribuinte importador), cuja solução depende de um verdadeiro processo administrativo de valoração aduaneira, que consiste na sucessão de atos da administração aduaneira, do administrado e da administração julgadora, que convergem para uma composição, revelam e declaram o valor aduaneiro, respeitados o contraditório e a ampla defesa (FOLLONI, op. cit., p. 90).

Percebem-se, portanto, duas formas de valoração aduaneira: a) valoração consensual, realizada pela simples declaração do contribuinte; b) valoração contenciosa, provocada pela Administração Aduaneira, e operacionalizada mediante devido processo legal administrativo. Todavia, o procedimento e os critérios a serem adotados na hipótese de valoração contenciosa não encontram uniformização. Identifica-se, na prática, ao menos três procedimentos diferentes utilizados aleatoriamente pela Receita Federal brasileira: métodos substitutivos ou sequenciais; custo de produção; arbitramento puro.[2]

O primeiro procedimento, pelos métodos substitutivos, é determinado pelo Acordo de Valoração Aduaneira (AVA), fruto da Rodada do Uruguai de Negociações Comerciais Multilaterais do GATT, quando foi aprovado o acordo sobre a implementação do artigo VII do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio de 1994. A ata final, assinada pelo Brasil, foi aprovada pelo Decreto Legislativo nº 30/1994 e promulgada pelo Decreto nº 1.355/1994, incorporando-se ao ordenamento jurídico nacional com natureza e efeito de lei ordinária.[3]

O procedimento dos métodos substitutivos foi ratificado pelo art. 76 do Decreto nº 4.543/02 (Regulamento Aduaneiro) e pela IN-SRF nº 327/03. Consiste, basicamente, na adoção de um primeiro critério de identificação do real valor aduaneiro e de outros cinco subsidiários e sequenciais: quatro deles de presunção, um de arbitramento.[4]

O primeiro critério – valor real –, chamado de método 1º, é o mesmo que o contribuinte deve adotar quando realiza a valoração consensual, e assenta-se no valor da transação – que, como visto anteriormente, deve corresponder ao preço efetivamente pago ou a pagar pelas mercadorias acrescido do custo da carga, manuseio, descarga, transporte e seguro até o porto de destino. Esse é o valor aduaneiro por excelência, pelo que só pode ser rechaçado se a documentação apresentada pelo importador for omissa ou carente de credibilidade.
Para comprovar a fé do valor aduaneiro apurado pelo referido método, primeiro devem ser necessários, mas também suficientes, os documentos exigidos do importador pela legislação aduaneira : a) conhecimento de carga; b) fatura comercial; c) romaneio de carga (packing list), desde que regularmente consularizados; d) contrato de câmbio, autenticado.[5]

Podem corroborar a valoração pelo método 1º: a) contrato de compra e venda internacional; b) correspondências trocadas entre importador e exportador; c) listas de preço do exportador, com divulgação pública. Todavia, esses documentos não são obrigatórios.
Se o importador não conseguir comprovar a legitimidade do método 1º (valor real da transação), aplicam-se, sequencialmente, os outros cinco métodos substitutivos, que nada mais são do que critérios de presunção e/ou de arbitramento.

Toma-se, então, como referência para a valoração, na seguinte ordem: o valor de outras transações com mercadorias idênticas, realizadas entre comerciantes dos mesmos países e na mesma época (método 2º); o valor de outras transações com mercadorias similares, realizadas entre comerciantes dos mesmos países e na mesma época (método 3º); o valor de revenda, no mercado interno do país importador, de mercadorias idênticas ou similares (método 4º); o custo aproximado de produção da mercadoria, somado às despesas comerciais e suposto lucro (método 5º); e, finalmente, o arbitramento puro, sem qualquer critério específico (método 6º).[6]

A progressão de um método para o outro só será legítima se impossível a aplicação do antecedente. Trata-se de condição de procedibilidade inafastável, ainda que o valor real da transação, devidamente comprovado pelo importador, seja inferior à média de outras operações de importação com mercadorias idênticas ou similares, realizadas entre os mesmos países ou no mercado interno, no mesmo período.

A única exceção quanto à ordem sequencial está na uso dos métodos 5º e 6º, que podem ser adotados alternativamente, desde que seja impossível a adoção sequencial. Contudo, algumas vezes a Autoridade Aduaneira simplesmente ignora os documentos apresentados pelo importador, ainda que consularizados e autenticados; desconhece a existência de outras operações – de importação ou no mercado interno – com mercadorias idênticas e/ou similares; e aplica diretamente o método de custo de produção – ou, o que é pior, promove arbitramento sem qualquer critério ou referência.

Logo, os outros dois procedimentos de valoração contenciosa referidos no início, adotados pela Receita Federal como procedimentos autônomos, correspondem, na verdade, à adoção direta – portanto, ilegítima e ilegal – dos métodos 5º e 6º acima (RÉGNIER, 2008).

Diferente da postura verificada na prática, a legislação aduaneira não estabelece e não autoriza três procedimentos de valoração aduaneira autônomos, mas apenas um: o procedimento dos métodos substitutivos disciplinado pelo AVA, cuja observação representa direito líquido e certo dos contribuintes. No Brasil, a Comissão de Desenvolvimento Econômico aprovou o Projeto de Lei nº 2.433/03, do deputado Érico Ribeiro (PP-RS), com o objetivo de regulamentar a assistência internacional prestada pelo país no concernente à valoração aduaneira, para prevenir fraudes no comércio internacional. Pretende-se a adequação da legislação brasileira à decisão da Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC), de 2001. Denota-se que o texto autoriza o Poder Executivo a assistir as administrações aduaneiras estrangeiras em investigações relativas às exportações do Brasil para o país assistido, mediante a prestação de informações sobre essas operações comerciais (BIZELLI, 2003, p. 51).

O relator da matéria na comissão destacou o fato de a proposição reafirmar a posição brasileira favorável ao estabelecimento multilateral de práticas justas no comércio internacional, ao internalizar pioneira e voluntariamente uma das recomendações da própria OMC. Valoriza, ainda, a estratégia de vincular o fornecimento de informações referentes às exportações à obrigatória reciprocidade por parte do país importador. Tal determinação, segundo o relator, representaria um grande incentivo na celebração de mecanismos de cooperação bilateral nesse sentido. A proposição, que tramita em caráter conclusivo, será votada na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania.

2.2 A valoração aduaneira no Brasil

Valoração aduaneira é um dos elementos essenciais dos sistemas tributário e tarifário do comércio exterior. Além de servir ao recolhimento de tributos, à proteção da indústria, aplica-se a todos os outros controles ou formas de aperfeiçoamento das relações comerciais dos países, como contingenciamento e apuração de estatísticas (ROCHA, 2003, p. 71).

No Brasil, entraram em vigor as regras da valoração aduaneira pelos atos legais: Decreto nº 2.498/98; Instrução Normativa (SRF) nº 16/98; Instrução Normativa (SRF) nº 17/98; e Portaria (MF) nº 28/98.

A adoção da valoração aduaneira no Brasil terá de dispor de vários especialistas em valor aduaneiro para ser eficiente e eficaz. É preciso que o governo forme especialistas e conhecedores dos mecanismos da composição de preços e dessa estrutura tão complexa para que a sua aplicação não incorra em “erros” por falta de conhecimento.

Durante muito tempo, a regulamentação do controle do comércio entre os países era efetuada através de sistemas particulares de valoração. Dessa forma, criavam-se sistemas controversos – na maioria das vezes, excessivamente protecionistas.

Era necessária uma fórmula que beneficiasse os negócios mundialmente. Isso ocorreu na rodada do GATT. Naquela rodada, considerou-se que não se poderia continuar com sistemas de valoração que prejudicavam e deturpavam o comércio; que deveria se ter um sistema de valoração equitativo, uniforme, neutro e que beneficiasse as negociações. Dentro desse princípio, surgiu o acordo que hoje regula essas trocas: a implementação do artigo VII do GATT e da Rodada do Uruguai (MACEDO, 2005, p. 65).

O princípio do acordo baseia-se na livre concorrência. Se existe um preço derivado de uma situação não concorrencial, esse preço contém, em sua formação, outros instrumentos que não só o preço da troca. Se existe a relação de dependência entre um comprador/vendedor, outros fatores influirão na formação desse preço. Às vezes, há fatores que não o distorcem porque se pode acomodar ou recompor esse preço, como no caso de uma operação de compra e venda entre um representante exclusivo e um exportador, em que o primeiro assume custos que seriam, normalmente, custos do exportador (ibid., p. 66).

Numa situação dessa, recompõe-se o preço que seria o preço real em situação de livre concorrência; e a tributação se faz em cima desse preço. Entretanto, se a relação de dependência não é em relação ao preço nem ao fato de se estar assumindo uma atividade normalmente devida ao exportador – e sim ao fato de se obter descontos especiais por consequência da representação exclusiva –, esse preço não é derivado de uma situação de livre concorrência: não é esse o valor de transação. Por isso, criou-se o valor de transação, pois as mercadorias devem ser tributadas pelo seu valor real, ou seja, o custo incorrido na transação. Esse é o principal e mais adotado método de valoração aduaneira, representando mais de 95% do comércio mundial no âmbito do GATT/OMC.

Há fatores que inviabilizam a utilização desse primeiro método. Foram criados outros métodos que devem ser seguidos na ordem sequencial de apresentação, os quais procuram se aproximar o máximo possível do valor de transação. O caminho para chegar o mais próximo possível desse valor real é aplicar os métodos sequencialmente (DANET).

Temos de ter em mente que o AVA traz a base de cálculo para imposição de tarifa ao valor real de uma operação, em situação de livre concorrência. Esse ponto é importantíssimo porque implicará muitas mudanças na atividade industrial e comercial. Em decorrência do valor real da mercadoria, em geral o valor aduaneiro tende a uma certa uniformidade, seja decorrente dos preços praticados por um exportador seja do nível geral de preços praticados nos mercados. O preço de determinada mercadoria, em determinado nível de desenvolvimento tecnológico, não pode ter disparidades entre fornecedores, mais ou menos com as mesmas especificações, destinada ao mesmo uso e com semelhante tecnologia.

A grande dificuldade desse acordo é a sua complexidade, ao exigir um profundo conhecimento de cada palavra e do que ela causa numa relação entre todos os artigos existentes nele. Acredita-se que a aplicação da valoração deveria ser por seletividade: uma mercadoria escolhida para verificação deveria ser posta à disposição do importador imediatamente, e a verificação do valor aduaneiro ficaria postergado. Nesse caso, o importador deveria apresentar uma declaração do valor da mercadoria e outros documentos, e o órgão competente teria um prazo para realizar a verificação, podendo até ser prorrogado. Dessa forma, haveria tempo suficiente para formar as equipes técnicas em valoração aduaneira e adotar as normas, sem que com isso criem-se as barreiras para as importações que hoje vêm acontecendo (MACEDO, 2005, p. 68).

2.3 Concessões tarifárias do Brasil na OMC

As concessões tarifárias do Brasil no âmbito da OMC constam da Lista III. De início, essa lista foi apresentada ao GATT na Nomenclatura Brasileira de Mercadorias (NBM); e as alíquotas utilizadas foram as vigentes em 1986, de acordo com a Tarifa Aduaneira do Brasil (TAB) – ainda baseada na Nomenclatura do Conselho de Cooperação Aduaneira (NCCA) –, ou aquelas consolidadas junto ao GATT em época anterior. Foi adotada como base a menor alíquota entre as duas mencionadas.[7]

Na Ata Final que incorpora os resultados da Rodada do Uruguai, cuja vigência no Brasil deu-se pelo Decreto nº 1.355/1994, consta a lista de consolidações do Brasil, baseada na NBM adaptada ao sistema harmonizado de 1992 (SH-1992). O Brasil efetuou consolidações para todo o universo tarifário.

A partir de 1º/1/1995, em função dos compromissos assumidos no Tratado de Assunção, o Brasil passou a adotar a Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) e a Tarifa Externa Comum (TEC), as quais estavam baseadas no SH-1992. Em 1º/1/1996, a TEC incorporou as alterações do sistema harmonizado de 1996 (SH-1996), efetuadas pelo Conselho de Cooperação Aduaneira da Organização Mundial de Alfândegas (OMA).

Atendendo aos compromissos junto à OMC, o Brasil notificou a transposição da sua Lista III do SH-1992 para o SH-1996, para apreciação dos demais membros da OMC. A aprovação encontra-se nos documentos WT/Let/468 e G/MA/TAR/2/Rev.32. Das três línguas oficiais da OMC, optou-se pela língua espanhola, para acompanhar o Mercosul. Dessa forma está sendo oferecida a versão da Lista III aprovada na OMC, baseada no SH-96.

A partir de 1º/1/2002, com base na Resolução CAMEX nº 42/2001, o Brasil deu vigência à nova versão da TEC, adaptada à III Emenda do Sistema Harmonizado, do Sistema Harmonizado de 2002 (SH-2002), aprovada pelo Conselho de Cooperação Aduaneira da OMA.

A transposição das concessões brasileiras para o SH-2002 já foi notificada à OMC, mas ainda está em processo de avaliação pelos países-membros, destaca a OMC ainda não aprovou a transposição para o SH-2002 de qualquer membro. Para facilitar a consulta dos agentes econômicos, e com o objetivo de atualizar o arquivo a que se refere à Circular SECEX nº 54/2004 (DOU de 1º/9/2004), para incorporar as modificações da NCM efetuadas após essa data, oferece-se, em caráter preliminar, a Lista III transposta para o SH-2002, em português, na posição da NCM de outubro de 2006, que não sofreu alterações até 31/12/2006.

Além disso, a partir de 1º/1/2007, com base na Resolução CAMEX nº 43/2006, o Brasil deu vigência a uma nova versão da TEC, adaptada à IV Emenda do Sistema Harmonizado de 2007 (SH-2007). A transposição das concessões brasileiras para o SH-2007 já foi notificada à OMC, em espanhol, mas também está sujeita a avaliação pelos demais membros. Uma atualização desta notificação está disponível neste site, em português, na posição da NCM de 1º/1/2008.

Na forma que dispõe o art. 5º da Resolução CAMEX nº 43/2006, as consolidações tarifárias decorrentes dos compromissos assumidos pelo Brasil no âmbito de negociações internacionais e da OMC continuam em vigor nos termos anteriormente estipulados, inclusive no que tange às alíquotas de importações definidas na tarifa externa comum do Mercosul.

Com base nesses compromissos, está disponível também a lista códigos da NCM com indicação das mercadorias para as quais as alíquotas consolidadas pelo Brasil na OMC estão inferiores às da TEC, sendo que, em alguns códigos, as perfurações são somente de alguns “Ex”. Nestes casos, o Brasil respeita os compromissos, aplicando como tarifa NMF o nível dos consolidados na OMC.

3 O Conselho de Cooperação Aduaneira (CCA)

3.1 A Organização Mundial de Aduanas (OMA)

O controle aduaneiro é reconhecido como crucial à boa governança, prosperidade e proteção da sociedade. É a Organização Mundial de Aduanas (OMA), que ajuda a desenvolver a riqueza econômica nacional e a proteção social de seus membros, ao promover um ambiente aduaneiro honesto, transparente e previsível. Isso permite que o comércio internacional prospere e legitime a ação efetiva contra a atividade ilegal.

É um organismo similar à Organização Mundial do Comércio (OMC), incumbido de cuidar das regras e procedimentos aduaneiros de âmbito mundial. Sua principal função é orientar o funcionamento das estruturas aduaneiras de todo o mundo, sendo uma de suas principais tarefas estabelecer regras de origem não preferenciais, a serem aplicadas sobre práticas ilegais de comércio, como medidas antidumping, imposição de direitos compensatórios por subsídios não legalizados, e aplicação de cláusulas de salvaguardas. As referidas regras, contudo, ainda não foram aprovadas pelas partes contratantes.[8]

A história da OMA começou em 1947, quando 13 países europeus representados no Comitê para Cooperação Econômica Europeia concordaram em criar um grupo de estudos. Este grupo examinou a possibilidade de estabelecer uma ou mais uniões aduaneiras baseadas nos princípios do GATT/47. Em 1948, o grupo criou dois comitês: um econômico e um aduaneiro. O comitê econômico deu origem à OCDE; e o aduaneiro, em 1952, ao Conselho de Cooperação Aduaneira (CCA). Em 1994, o Conselho de Cooperação Aduaneira passou a se chamar Organização Mundial das Aduanas ou Organização Mundial das Alfândegas (OMA). Os 168 membros da OMA respondem por mais de 98% do comércio mundial (MACEDO, 2005, p. 35).

Para atingir sua missão, a OMA estabelece, mantém, apoia e promove os instrumentos internacionais para harmonizar e aplicar de modo uniforme sistemas – efetivos e simplificados – aduaneiros e procedimentos governamentais sobre a entrada e saída de mercadorias, pessoas e veículos; reforça e apoia a intenção dos países-membros de se maximizar a cooperação para combater o descumprimento das normas aduaneiras; e colabora com os países-membros nos seus esforços de encarar os desafios de um ambiente moderno de negócios e de se adaptar às mudanças. Essa colaboração dar-se-á por meio da promoção de comunicação e cooperação entre os membros e com outras organizações internacionais, e pelo favorecimento da integridade; do desenvolvimento dos recursos humanos; da transparência; de melhorias na administração e nos métodos de trabalho das administrações aduaneiras; e pela disseminação de boas políticas.

3.2 Recomendações da OMA

Estudos recentes do Banco Mundial e da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) indicam que o excesso de burocracia e a complexidade de procedimentos de comércio exterior acarretam perdas sobre o valor do comércio realizado, a depender do país e dos procedimentos adotados (WILSON et al., 2003, p. 88).

A facilitação do comércio tem tido destaque nas negociações internacionais promovidas no âmbito da OMC, assim como nas recomendações firmadas na OMA. Ou seja, essa organização tem a atribuição de fazer recomendações, haja vista o fato de ser organismo de conciliação pra a solução de divergências que possam surgir no referente à interpretação ou da aplicação das convenções, de acordo com as disposições de cada convenção. [9]

As partes interessadas poderão de comum acordo conformar-se a uma recomendação, embora as recomendações não estejam legalmente conectadas, como geralmente ocorre com as demais convenções. Outro ponto importante é que uma parte contratante pode ou não adotar uma ou mais recomendações. Mas no caso de aceitar, a parte estará implicitamente concordando em pô-la em prática. De modo reverso, a não aceitação da recomendação demonstra a reserva da parte em implementar os objetivos da recomendação (WILSON, 2003, p. 91).

As recomendações da OMA visam: a: promover a cooperação entre as administrações aduaneiras, padronizar as práticas relacionadas com a cobrança dos direitos aduaneiros, facilitar o transporte internacional de mercadorias-viagens-turismo; promover o uso harmonizado da informação tecnológica; facilitar e agilizar a adoção de certas convenções internacionais, simplificar e harmonizar o documentos aduaneiros e garantir que os remédios legais adequados estejam disponíveis aos que pagam direitos aduaneiros.[10]

3.3 Decisões da OMC

Com o fito de administrar o AVA, bem como atender as consultas e solucionar as controvérsias, o próprio acordo estabelece a criação de duas instituições internacionais: o Comitê de Valoração Aduaneira e o Comitê Técnico de Valoração Aduaneira.

O Comitê de Valoração Aduaneira é formado por representantes de cada um dos membros da OMC, na ocasião em que se reúnem – habitualmente uma vez por ano –, fazem suas consultas a respeito da administração do sistema de valoração aduaneira referente ao funcionamento do acordo ou a concretização de seus objetivos. O comitê emite decisões vinculativas a seus membros. No concernente ao Comitê Técnico de Valoração Aduaneira, o objetivo precípuo é conferir uniformidade na interpretação e aplicação do Acordo.

Na apuração do valor aduaneiro, devem ser observadas as decisões emitidas pelo Comitê de Valoração Aduaneira da OMC, que vinculam os seus membros; e os instrumentos emanados pelo Comitê Técnico de Valoração Aduaneira (OMA), publicados no anexo à IN SRF nº 318/2003. Destacam-se as decisões 3.1 e 6.1.

A decisão 3.1 trata do tratamento dos juros no valor aduaneiro das mercadorias importadas, determinando que os juros devidos em virtude de acordo de financiamento contratado pelo comprador e relativos à compra de mercadorias importadas não serão considerados como parte do valor aduaneiro, desde que cumpram os seguintes requisitos: que sejam destacados do preço que realmente foi pago ou a pagar pelas mercadorias; que o acordo de financiamento tenha sido celebrado por escrito; que o importador possa demonstrar que as mercadorias são realmente vendidas ao preço declarado como o preço efetivamente pago ou a pagar; e que a taxa de juros estipulada não exceda ao que é usualmente praticado nesse tipo de transação no momento e no país em que tenha sido concedido o financiamento (MACEDO, 2005, p. 76).

Já a decisão 6.1 refere-se aos casos em que a administração aduaneira tem motivos para duvidar da veracidade ou exatidão do valor declarado, ocasião em que a Administração Aduaneira pode solicitar ao importador o fornecimento de toda sorte de documentos, para que seja demonstrado que o valor declarado corresponde ao valor pago ou a pagar das mercadorias importadas (MACEDO, 2005, p. 77). No Brasil, por força do artigo 82 do Decreto nº 4.543/2002, dispõe-se que:

“Art. 82. A autoridade aduaneira poderá decidir, com base em parecer fundamentado, pela impossibilidade da aplicação do método do valor de transação quando (Acordo de Valoração Aduaneira, Artigo 17, aprovado pelo Decreto Legislativo nº 30, de 1994, e promulgado pelo Decreto nº 1.355, de 1994):

I – houver motivos para duvidar da veracidade ou exatidão dos dados ou documentos apresentados como prova de uma declaração de valor; e

II – as explicações, documentos ou provas complementares apresentados pelo importador, para justificar o valor declarado, não forem suficientes para esclarecer a dúvida existente.”

Ou seja, tal decisão, a exemplo do que determina o inciso II, possibilita que a Administração Aduaneira não decida tendo em base o fornecimento de explicações, documentos, provas e informações adicionais do importador.

3.4 Controvérsias na OMC

Os casos de disputa comercial na OMC envolvendo o AVA a serem examinados são: a) Comunidade Europeia – Questões Aduaneiras – Falta de Padronização nas Questões de Classificação Fiscal e Valoração Aduaneira; b) Brasil – Medidas Relativas a Preços Mínimos de Importação.

No caso de disputa comercial envolvendo a União Europeia (UE) e determinadas questões aduaneiras, teve-se como reclamante os Estados Unidos e como reclamando a UE – além de Argentina, Austrália, Brasil, Taiwan, Hong Kong, China, Índia, Japão e Coreia do Sul como terceiros. A controvérsia foi suscitada pela consulta dos Estados Unidos à UE, tendo em vista a aplicação, por esta, de leis e regulamentos referentes à classificação e valoração aduaneira em produtos e o fato de não terem instituído tribunais ou procedimentos para propiciar a revisão e retificação de medidas administrativas relativas a questões aduaneiras.[11]

Conforme solicitação de celebração de consultas apresentada pelos Estados Unidos, a aplicação não uniforme pela UE de leis, regulamentos, decisões judiciais e disposições administrativas referentes à classificação e valoração aduaneira de produtos e prescrições, restrições ou proibições de importação teria como consequência a desigualdade do tratamento entre os membros em vários aspectos, incluídas as diferenças na classificação e valoração de mercadorias.

Os Estados Unidos alegaram que a legislação comunitária dispõe expressamente que os membros da União Europeia são responsáveis pelo procedimento de recurso. Consequentemente, foi alegado que tal procedimento variaria de um membro a outro. Portanto, a possibilidade de conseguir que um tribunal da UE revise uma decisão aduaneira só seria possível depois que um importador ou outra parte interessada tenha esgotado a possibilidade dessa revisão nos tribunais nacionais administrativos ou judiciais.

Os Estados Unidos consideraram que esta maneira de aplicar as leis, os regulamentos e as medidas conexas seria incompatível com as obrigações que correspondem a União Europeia, em virtude dos parágrafos 1, 3a e 3b, do artigo X do GATT de 1994.

Em conformidade com os dispositivos mencionados, nenhum membro é obrigado a divulgar informações cuja difusão impeça a execução da lei, seja contrária ao interesse público ou prejudique os interesses comerciais legítimos de certas empresas, públicas ou privadas o que não corresponde aos fatos, segundo alegação dos Estados Unidos. [12]

Feita a solicitação de composição do grupo especial, grupo responsável por concluir o trabalho de análise dos fatos apresentados, constatou-se no informe distribuído por ele que a UE não haviam infringido o parágrafo 3, “a” e “b”, do artigo X, do GATT, nos casos sobre classificação, valoração aduaneira e procedimentos aduaneiros e que os Estados Unidos não provaram que a União Europeia infringira tais dispositivos nos casos envolvendo as esferas de classificação, valoração aduaneira e procedimentos aduaneiros.[13]

No caso de disputa comercial entre o Brasil e as medidas relativas aos preços mínimos de importação, teve-se como reclamante os Estados Unidos, e demandado o Brasil. Não houve terceiros interessados, formação do grupo especial e notificação de solução.

A solicitação de celebração de consultas feita pelos Estados Unidos dizia respeito à utilização, pelo Brasil, de preços mínimos de importação em efeitos de valoração aduaneira. As medidas objeto de litígio eram o Decreto nº 2.498/98 [14] e outras leis e regulamentos conexos, que estabeleciam um sistema para verificar os valores declarados das mercadorias importadas.

Os Estados Unidos afirmaram que o Brasil utilizava o sistema de verificação, junto com outros procedimentos não automáticos para o trâmite de licenças de importação, a fim de proibir ou restringir a importação de produtos com valores declarados inferiores aos preços mínimos determinados, de modo pretensamente arbitrário.[15]

Os Estados Unidos consideraram que as medidas do Brasil eram incompatíveis com as obrigações que lhe eram correspondentes em virtude dos artigos 1 a 7 e 12 do AVA; as notas gerais 1, 2 e 4 do Anexo I, do mesmo acordo; os artigos II e XI, do GATT de 1994; os artigos 1º e 3º do Acordo sobre o Trâmite de Licenças de Importação; os artigos 2 e 7 do Acordo sobre Produtos Têxteis; e o parágrafo 2º do artigo 4º do Acordo sobre Agricultura.

Nesse caso, destacam-se os conceitos simétricos de excedente do consumidor e do produtor, os quais se referem aos efeitos induzidos pela existência de um preço único em mercados concorrenciais (MATA, 2002, p. 52-53).

Os consumidores beneficiam-se da diferença entre o montante máximo que estão dispostos a desembolsar para obter o produto e o preço que decorre das circunstâncias prevalecentes nesse mesmo mercado: o preço de equilíbrio. A essa medida monetária chama-se “excedente do consumidor” e é representável em termos de gráfico pela área entre a curva da procura e a reta horizontal do preço de mercado, ou de equilíbrio. Na representação gráfica e em termos monetários, o excedente do produtor corresponde à área entre a reta horizontal do preço de mercado e a curva da oferta, também designada de “renda econômica”, e pode ser inteligível como os montantes que vão beneficiar os fornecedores de insumos escassos por poderem fornecer os seus serviços a valores acima dos preço mínimos de mercado (BESANKO, 2002, p. 185-199; 397-403).

Além disso, pode-se exemplificar que as medidas alfandegárias não tarifárias das que se exigem a conversão para tarifas estão estabelecidas em uma nota de rodapé ao artigo 4 do Acordo sobre Agricultura. Elas incluem preços mínimos de importação, fixados com base no preço de mercado mais favorável a cada ano de safra.[16]

Todavia, o Artigo 4.2 do Acordo sobre Agricultura não impede o uso de restrições não tarifárias de importações compatíveis com as disposições do GATT 1994 ou outros acordos da OMC aplicáveis ao comércio geral de bens (industriais ou agrícolas). Essas medidas de restrição ao comércio incluem as mantidas sob as disposições de balança de pagamentos (artigo XIX do GATT 1994), as exceções gerais (idem, artigo XX), o Acordo SPS, o Acordo TBT, e outras disposições não específicas da OMC – ou seja, infere-se que a consulta dos Estados Unidos, no caso com o Brasil, não procedia.

3.5 Acordo sobre Regras de Origem na OMC

Segundo o acordo, em vigor desde 1995, regras de origem são definidas como leis, regulamentos e determinações administrativas de uso geral, aplicadas pelos membros do OMC para determinar o país de origem do bem e evitar que uma restrição ao comércio ou uma preferência tarifária (redução de tarifa) aplicada a um ou grupo de países, seja burlada por meio da adulteração da origem do produto importado (MACEDO, 2005, p. 87).

As regras de origem preferenciais buscam impedir que uma preferência tarifária concedida em acordos de comércio, sejam bilaterais ou em áreas de livre comércio, para um ou grupo de países, seja apropriada por outros, o que se chama de comércio triangular.[17]

A importância das regras de origem dá-se pela crescente abertura do comércio mundial, com a formação de blocos econômicos (Mercosul, Nafta, Alca, etc.), ou de extrema relevância a elaboração e aplicação de regras de origem, sem que isso se torne um obstáculo ao livre comércio.

No referente à estrutura, os acordos de regras de origem preferenciais são divididos em regras gerais e regras específicas por produto. Caso exista uma regra específica para determinado bem, essa prevalecerá sobre as regras gerais. Em suma, as regras gerais são baseadas em dois critérios para que a mercadoria possa ser considerada originária de determinado país:

a) Conteúdo Regional (Valor Agregado): porcentagem máxima de matéria prima de terceiros países na fabricação do produto final, para que ele ainda possa ser considerado como originário. No mercosul exige-se 60% de conteúdo regional, ou seja, pode ser usado, no máximo, 40% de matéria-prima de terceiros países; e

b) Saldo Tarifário (Mudança de Classificação Tarifária): Quando na elaboração de um produto for utilizado materiais não originários dos Estados Partes, é necessário que ocorra uma mudança de classificação (na maioria dos acordos em nível de posição).( MACEDO, 2005, p.87)

3.6 Jurisprudência Internacional

Entre os casos de disputa comercial na OMC envolvendo o acordo sobre regras de origem, destaca-se o caso dos Estados Unidos e as medidas que afetam os têxteis e as roupas de vestir, no qual o reclamante era União Europeia e o demandado, os Estados Unidos (MACEDO, 2005, p. 95).

A solicitação de celebração de consultas referiu-se a modificação das normas de origem norte-americanas aplicáveis aos têxteis e as roupas de vestir. A UE alegou que os Estados Unidos introduziram modificações em suas normas de origem aplicáveis aos têxteis e às roupas de vestir, o que afetaria às exportações comunitárias de tecidos, lenços e outros produtos têxteis. Alegou-se que os produtos da União Europeia já não eram reconhecidos nos EUA como originários daquela comunidade, o que lhes fazia perder o livre acesso ao mercado norte-americano de que dispunham anteriormente. [18]

A União Europeia sustentou que tais modificações nas normas de origem norte-americanas constituíam infrações às obrigações que correspondem aos Estados Unidos, em virtude do parágrafo 4º do artigo 2º; dos parágrafos 2º e 4º do artigo 4º do Acordo sobre Normas de Origem; e do artigo III do GATT de 1994.

Para o presente caso, foi notificada uma solução conveniente: tendo em vista os compromissos contraídos pelos Estados Unidos no referente a futuras emendas legislativas, e a fim de velar o prosseguimento sem perturbações dos intercâmbios, a UE propôs deixar de lado as consultas informais na OMC. À União Europeia reserva-se o direito de reativar ditas consultas no caso de os Estados Unidos não introduzirem e, por conseguinte, não promulgarem, em tempo devido, as emendas legislativas em conformidade com a proposta ou no caso de que, durante o período anterior a aplicação de ditas emendas legislativas, se perturbe o comércio dos produtos objeto das inquietudes da Comunidade Europeia, ou o acesso a eles no mercado norte-americano diminua, em comparação com os intercâmbios comerciais anteriores a 1º/7/1996.[19]

4 Conclusão

Esta pesquisa buscou abordar o entendimento do valor aduaneiro, a ser entendido como o valor para fins de incidência tributária no comércio internacional, assim como salientar os princípios e critérios técnico-legais aprovados internacionalmente, para se chegar à própria denominação da valoração aduaneira.

É impressionante o modo como o comércio mundial desenvolveu-se nos últimos anos, dotado de grande movimentação e crescimento – não apenas no referente ao volume, mas em valores.

Destaca-se que valor aduaneiro é um conceito jurídico adotado desde a constituição até simples instruções normativas, cuja definição, conteúdo e alcance, portanto, não podem oferecer – ou não deveriam oferecer – espaço para digressões (art. 110 da Lei nº 5.172/66 – Código Tributário Nacional).

O valor aduaneiro é comumente aceito como o valor da transação, ou seja, o preço pago ou a pagar pelas mercadorias importadas, acrescido do custo da carga, manuseio, descarga, transporte e seguro até o porto de destino. Trata-se de conceito estabelecido internacionalmente, com a finalidade de padronizar a base de cálculo do Imposto de Importação – refletindo, por conseguinte, na composição da base de cálculo de todos os demais tributos incidentes sobre as operações de importação. Daí a significativa relevância da matéria.

Com o objetivo de determinar, para fins de tributação, o valor no mercado internacional para uma mercadoria importada, os países-membros da OMC assinaram o Acordo para Valoração Aduaneira, válido e obrigatório para todas as transações.

Do mesmo modo, a Organização Mundial de Aduanas (OMA) concebeu normas destinadas a assegurar e a facilitar o fluxo crescente do comércio internacional. Essas normas figuram na Estrutura Normativa da OMA para a Segurança e a Facilitação do Comércio Internacional.

O valor da transação entre as empresas não interfere no valor aduaneiro: podem inclusive ser distintos. Exemplo: Entre empresas decide-se, por questões específicas, que não haverá cobrança por aquela remessa, mas, para efeitos tributários, e necessário declarar o valor aduaneiro, que numa linguagem simplificada deve representar o valor daquela mercadoria no mercado internacional.

Esse mecanismo, regulado pela OMC, busca a fixação da base de cálculo, contribuindo para a regulação do mercado, além de poder acompanhar e controlar os preços no mercado internacional.

Destaca-se, por fim, a importância do Acordo sobre Regras de Origem da OMC, em vigor desde 1995, definido como leis, regulamentos e determinações administrativas de uso geral, aplicadas pelos membros do OMC a determinar o país de origem do bem, evitando que uma restrição ao comércio ou uma preferência tarifária (redução de tarifa) aplicada a um ou grupo de países seja burlada pela adulteração da origem do produto importado.

Informações Sobre o Autor

Nataly Evelin Konno Rocholl

Advogada, Doutoranda em Direito Constitucional pela Universidad de Buenos Aires, Mestre em Direito Internacional pelo Uniceub, membro associado do Comitê Brasileiro de Arbitragem, membro das Comissões de Mediação e Arbitragem e Relações Internacionais da ordem dos Advogados do Brasil – OAB/DF