Órganos y sujetos de derecho público en el ordenamiento mexicano. Introducción al estudio orgánico de la administración pública

Resumen: Es un estudio de la estructura del estado mexicano con base en su ordenamiento jurídico. El análisis expone los fundamentos, considerando la forma de estado y de gobierno, que anteceden a la explicación de la organización de la administración pública. Comprende a los órganos y organismos, así como la naturaleza jurídica de los mismos precisando en cada caso los dispositivos legales respectivos.

ÓRGANOS DEL ESTADO

La “teoría del órgano” de Otto Von Gierke constituye una explicación técnica y jurídica acerca de la existencia material de los entes, asociación de personas,  —del Estado en el caso que nos ocupa— como sujetos del derecho, distintos de los seres humanos que las forman e integran.

Esta teoría pone un fundamento eficiente para “atribuir al Estado una acción humana”; o para “distinguir las acciones humanas que son actos del Estado, de aquellas otras que no lo son”[1]. Con ella se salvaron las fallas de las teorías del mandato y de la representación legal, superándose el cuestionamiento de la inexistencia de voluntad válida para otorgar mandato o para designar representante legal. 

Los órganos, partes constitutivas del ente, no tienen la independencia subjetiva que detenta el mandatario o representante legal, sino que gestan y actúan la voluntad de la persona de la que forman parte, de acuerdo a lo previamente establecido en ley o estatutos. En tal medida, los órganos pueden representar a la persona jurídica.

En el ordenamiento mexicano la teoría tiene cabida, trátese de las personas morales públicas como de las privadas, a tenor del artículo 27 del Código Civil Federal. Los órganos representan a las personas morales por disposición de ley o actas constitutivas o estatutos[2].

Los órganos de una persona moral —en el caso del Estado[3]— son derivados de su propia constitución; no media por tanto, entre la parte y la asociación, relación jurídica alguna, ambos son manifestación concreta de una misma realidad[4].  

El Estado actúa entonces por medio de sus unidades internas —los órganos, unidad de competencia y titular— y de otras personas que él mismo crea[5], que le auxilian en distintos fines.  La diferencia entre unos y otros está en que los órganos no tienen personalidad. Es evidente la trascendencia que la teoría y el concepto mismo tienen para los partidarios de la personalidad de la administración pública, así como para la responsabilidad civil o patrimonial del Estado[6].

El concepto de órgano no es unívoco. Sobre la idea del mismo como constitutivo de una unidad se pronuncia gran parte de la doctrina[7], aunque con distinto alcance. El reconocimiento unitario supone la conjunción de dos elementos que pueden considerarse esenciales, a saber: el presupuesto objetivo, la competencia y el subjetivo, el titular, la persona física. El titular con fundamento en la competencia, gesta y exterioriza la voluntad estatal.

Para Gordillo, la competencia es el “conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer; el concepto de “competencia” da así la medida de las actividades que de acuerdo al ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano administrativo: es su aptitud legal de obrar y por ello se ha podido decir que incluso formaría parte esencial e integrante del propio concepto de órgano”[8]. Aclara aún más cuando distingue la competencia del ejercicio de la función que la ley atribuye al decir que “la competencia no designa al conjunto de actividades que pueden imputarse a un órgano estatal, sino sólo el conjunto de actividades que el órgano puede legítimamente realizar”[9].

Lo común que se desprende de los distintos conceptos de órgano y sus elementos —y con mayor razón en la concepción unitaria— es que los órganos no son persona, no son sujetos de derecho[10]. Contundencia que se atenúa frente a las relaciones “interorgánicas”[11]. Se admite entonces, “la idea de una subjetividad interna, limitada a las vinculaciones que se traban en el seno de una misma persona jurídica”.

Para ello, resulta útil la posición que distinguen “órgano institución”, objeto de derecho y “órgano individuo”, sujetos de derecho, como funcionarios. La explicación debe reconocer en este punto la existencia de vínculos jurídicos entre los órganos de una misma persona pública que no importan otra cosa más mandatos legales (elemento objetivo, competencia), dirigidos a los titulares para su ejecución (elemento subjetivo).

En realidad, y de acuerdo con la doctrina que distingue, “órgano-individuo y “órgano-institución”[12], los órganos del Estado no son sujetos de derecho como la contraparte de una relación jurídica con el Estado. Es necesario distinguir entre los sujetos del derecho administrativo: el individuo, titular, funcionario, persona física con deberes y derechos con motivo del cargo, que representa y ejecuta en la medida de sujeción al régimen preestablecido de la organización y funcionamiento del Estado para cada una de las funciones.

Dentro del ordenamiento mexicano, con independencia de la denominación dentro de la estructura estatal, son órganos los constitucionalmente llamados poderes del Estado[13].

La estructura interna de cada poder permite otra categoría, los “órganos de órgano”, toda vez que se reconozca una unidad abstracta de competencia y titular. Tal sería el caso de las dependencias del ejecutivo o comisiones con autonomía técnica otorgada en el acto de creación, ejemplos de los que podemos encontrar en el ámbito del órgano ejecutivo. Igual acontece con el legislativo[14] y jurisdiccional.

Los órganos son decisivos, de carácter fundamental, en la existencia material del Estado; no obstante, la consecución de los fines estatales y los beneficios que se juzga brinda la administración con autonomía,  han sido motivo para la instalar entes personificados.

Seguidamente hacemos el reconocimiento de los órganos y sujetos de la estructura del Estado, con el objeto de identificar a los que integran la organización para la función administrativa, categorizando conforme el sustento jurídico en derecho mexicano y la actividad que desempeñan; así mismo, abundaremos en algunos, con el ánimo de ejemplificar, sin que tal mención agote la totalidad de los existentes de acuerdo con el régimen vigente.  

1.Órgano constitucional: “Órgano — Poder”  

Denominación de los poderes de la Federación —y de los Estados— en la Constitución federal, son los encargados de las funciones clásicas y esenciales del poder público —legislación, ejecución y jurisdicción—. Por ministerio del constituyente originario en la Constitución nacional son creados[15] y se establecen los principios fundamentales de los correspondientes a cada orden de gobierno que impone la forma de Estado[16]: En todos los casos los órganos son constitutivos de la persona pública en que se erige la Federación, las entidades, el Distrito Federal y cada uno de los municipios[17].

1. Del orden federal. Las normas fundamentales de integración, funcionamiento y atribuciones relativas a los órganos de la Federación, ocupan, principalmente, el Título Tercero de la Constitución federal. Este Título representa la parte orgánica, sin importar por ello que en el mismo se agoten las facultades de los poderes. Las demás disposiciones constitucionales, junto a la legislación ordinaria, contienen atribuciones, complementan la competencia y regulan el ejercicio de este orden de gobierno[18].

2. Del local. El artículo 116 se encarga de fijar los órganos esenciales de las entidades federativas, así como las reglas fundamentales de la forma de gobierno. Son los límites inmanentes a la actividad de los constituyentes y legisladores locales, principios que deberán observar al expedir sus leyes fundamentales y demás del ordenamiento interior[19].

3. Del Distrito Federal. De acuerdo con el artículo 122 constitucional, para el gobierno del Distrito Federal, las funciones esenciales están a cargo de tres órganos: la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. Además de los poderes propios, los poderes federales tienen la competencia explícita que surge a tenor de las disposiciones del apartado A y B de la norma citada. La regulación orgánica como norma local se desarrolla en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal que expidió[20] el Congreso de la Unión en uso de la facultad prevista en la fracción II, apartado A, del artículo 122.

4. De los municipios, también personas públicas, sujetos del derecho público. El municipio como ámbito de gobierno cuenta con el Ayuntamiento para llevar a cabo la función sustantiva encomendada. El Ayuntamiento es un órgano colegiado integrado por Presidente Municipal, Síndicos y Regidores (artículo 115, fracción II de la Constitución federal).

Persona pública de interés público

1. Partido Político

1. Tienen este carácter los partidos políticos y son personas de derecho público con trascendencia para la integración de los órganos del Estado. Conforme el artículo 41, facción I, constitucional, los partidos políticos son entidades de interés público. La ley determina las normas y requisitos para su registro legal y personalidad a fin de su intervención en los procesos electorales nacionales, estatales, municipales y del Distrito Federal. Tienen como fin “promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas e ideas que postulan. Sólo los ciudadanos[21] podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos”. Por su parte el artículo 22, punto 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales determina que tienen personalidad jurídica las agrupaciones constituidas en “partidos políticos nacionales[22]”.

Persona pública de la estructura estatal. Gobierno de competencia federal

Las primeras personas públicas son el propio Estado y las entidades como órdenes de gobierno; son sujetos de la organización y de la forma de ser de la asociación política. 

Para la función pública, junto a los “órganos poder”, existen unidades personificadas, creadas por el propio Estado y en relación directa con sus fines. Son personas públicas, sujetos del derecho público, que se distinguen de las otras —Estado, entidades, distrito federal y municipios— porque no conciernen a existencia material del Estado como organización política.

Considerando únicamente la naturaleza jurídica —organismo descentralizado— suele distinguirse según se instituyan en el ámbito de la administración pública o se descentralicen del Estado.

Fernández Ruiz, desarrolla esta clasificación en el estudio que hace sobre los “sujetos de derecho público”[23]. Como segunda categoría de los sujetos, ubica a las “personas jurídicas de derecho público” y dentro de ellas a “los organismos públicos descentralizados”. Expresa el autor, “En el ámbito federal mexicano, el orden jurídico contempla dos tipos de organismo público descentralizado: el que sale del centro de la administración pública y el que se descentraliza del Estado, uno y otro son sujetos del derecho administrativo”[24].

Debe decirse que la sistematización pone atención en el régimen vigente que deja a los organismos descentralizados en situación distinta por la relación que guardan con los órganos del Estado,  demuestra que unos están vinculados y otros desvinculados. Por tanto, no es explicación histórica de la formación de los entes. Varios de ellos tienen como antecedente alguna una unidad de la Administración Pública o eran función que se realizaba a través de alguno de los poderes y, en estricto rigor, todos serían descentralización de las funciones que originalmente tenían los poderes o se ejercían de manera centralizada.

2. Organismo público descentralizado

No obstante la anterior clasificación, puntualizando las especificaciones del derecho de la organización administrativa, distinguiremos tres tipos del ente organismo descentralizado que llamaremos “organismo público autónomo”.

a. “Organismo constitucional autónomo”.

b. “Organismo descentralizado no sectorizado”.

c. “Organismo descentralizado sectorizado”.

Organismo público autónomo — “Organismo constitucional autónomo”

Las principales características para una categoría consisten en:

a. Son parte del Estado, aunque están desvinculados de los poderes estatales[25].

b. Se crean con independencia funcional y orgánica argumentando razones  objetivas y subjetivas. Por una parte, la autonomía y la especialización garantizan el mejor desarrollo de la materia. Por otra, las causas de carácter subjetivo, se basan en que tales instancias deben constituir una autoridad independiente e imparcial frente a los poderes internos, estatales y no estatales. En este último caso, no vasta que la autonomía sea funcional, presupuestaria o de gestión, se precisa remarcar la inexistencia de vínculos con cualquier orden de poder.

c. Deben su origen a la Constitución, sea porque son creados en disposición expresa de la Constitución, nacen de la actividad del constituyente permanente o son debidos a que el constituyente permanente mandata al legislador ordinario para que los instituya. La norma constitucional regula los principios para la integración  y ámbito competencial. La ley secundaria desarrolla las bases constitucionales o los organiza imprimiendo las características constitucionales.

La última nota explica por qué ciertos organismos descentralizados constituyen un tipo que se remarca con la denominación impropia de “órgano constitucional autónomo”. No sólo la doctrina[26] suele utilizar la denominación, sino también en algunas leyes, como la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública[27].

Sobre la existencia de estos entes en el ordenamiento mexicano se ha dicho que es indudable la contrariedad de la fundación de los mismos con dispositivos constitucionales sobre la división tripartita del poder público. No obstante, la existencia constituye una realidad que parece ineludible. 

En palabras de Fernández Ruiz “Hoy por hoy, la separación tripartita de las funciones y de los órganos depositarios del poder público, que tanta aceptación tuviera a nivel planetario durante muchos años, se encuentra en retirada en el derecho constitucional contemporáneo, con la aparición de diversos órganos constitucionales autónomos de nuevo cuño, como los tribunales constitucionales, los órganos de fiscalización superior, y los encargados de la función electoral, entre otros”[28].

Mucho del problema se debe a que la naturaleza jurídica de la descentralización sigue la suerte de las transformaciones que tienen las instituciones del derecho público en los últimos tiempos. Como resultado, no implica sólo la antigua demanda sobre el modo de distribución material y territorial del poder, sino que, ahora, se exigen nuevas posibilidades para atender las funciones del Estado[29], entiéndase, independencia y especialización.

En los distintos derechos nacionales surgen con misiones particulares en materias de orden público, con singularidad sustancial que es utilizada para justificar su existencia.

En México, en algunos casos, tienen origen de manera inmediata, en otros, el acto de creación no es tal, ya que en realidad cambia la naturaleza jurídica de una unidad antecedente o se trata de la refundación de un  órgano desconcentrado como descentralizado y que es llevado a rango constitucional.

A juicio de Fernández Ruiz, en el ordenamiento jurídico mexicano, el “órgano constitucional autónomo” aparece con la “nueva configuración del Banco de México” en reforma constitucional publicada el 20 de agosto de 1993 que, entre otros, adiciona el párrafo sexto  del artículo 28[30]. Para este autor: “Los órganos constitucionales autónomos, de acuerdo a la doctrina, vienen a ser aquellos establecidos en la Constitución, que no se incluyen en ninguno de los poderes u órganos tradicionales del Estado; por lo general, son órganos técnicos de control que no se guían por intereses de partidos o de coyuntura, y requieren, para su adecuado funcionamiento, no sólo de autonomía de los poderes tradicionales, sino de los partidos y de todo tipo de grupos o factores de poder”[31].

Además del citado Banco de México, entre ellos se encuentran:

2. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Fernández Ruiz considera que no encuadra en ninguna de las categorías de personas de derecho público en la sistematización que él hace en su estudio. La razón que esgrime es que actualmente este organismo tiene “una singular naturaleza jurídica”. Se establece formalmente como “máxima autoridad en la materia de su competencia”, no obstante, al tener sus resoluciones carácter de recomendación, no vinculatoria, se pone en entredicho el carácter de autoridad, que deja a este organismo como instancia de persuasión[32].

Por nuestra parte consideramos que, además de la certeza del comentario anterior, la forma en que se lleva a la Constitución la existencia de este organismo y la ausencia de preceptos que se refieran a los derechos fundamentales garantizados con el nombre de “derechos humanos” que se usa en el artículo 102 apartado B[33] no es del todo oportuno.

La observación viene a cuentas en razón de que la Constitución se ocupa de las garantías que ella otorga, cuya materia son los derechos fundamentales de las personas, y que ese capítulo de la Ley Suprema valida las normas secundarias que se dicten para complementar el régimen jurídico sobre vigencia y defensa de tales derechos.

Sin acuerdo unánime en la doctrina sobre el concepto de “garantías individuales”, tampoco como equivalente a “derechos humanos”, se hace más complejo, aún si atendemos que la Constitución —y por reformas recientes— cuando se refiere a los derechos humanos, no lo hace en el artículo 1, es decir, reconociendo u otorgando a todos los individuos, sino que se introduce en el artículo 2, apartado A, fracción II y en el apartado B, fracción VIII, además de otras normas referidas al organismo como el citado 102.

En el primer caso— artículo 2, apartado A, fracción II—, relativo a las mujeres de los pueblos y comunidades indígenas, aparecen los “derechos humanos” de manera adicional a las “garantías individuales”. En el texto que se introduce por reforma constitucional se utilizan términos distintos al artículo 1, como la calificación de “individuales” a las garantías constitucionales y que la Constitución “reconoce” no que “otorga”. El apartado A del artículo 2 constitucional establece: “Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: ……fracción.II: Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes”.

La segunda mención sobre derechos humanos, materia de la Comisión —apartado B. VIII—, sucede cuando se insustituyen los deberes a cargo de las autoridades en tres órdenes de gobierno que no incluyen al Distrito Federal. El citado apartado del artículo 2 establece que “La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades tienen la obligación de:….fracción VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas”.

Es verdad que en una interpretación armónica de los dispositivos 1 y 2 y siguientes sobre garantías constitucionales y forma de gobierno, entre otras disposiciones que pueden resultar comprometidas, es evidente que la mención constituye una repetición de contenido innecesaria. Sin las reformas a este artículo, desde la vigencia de la Constitución, todos los individuos gozan de las garantías para defender los “derechos públicos subjetivos, derechos del gobernado originados en la relación jurídica de supra a subordinación” que incluye a todos los que son individuos humanos, personificados y todo ente, distinto de humano, que detente personalidad[34], con el alcance que tiene en las demás normas jurídicas. De igual forma, en virtud del artículo 39 constitucional, todas las autoridades están compelidas a no violentar los derechos fundamentales y a ejercer la función pública dirigiendo las acciones de gobierno en atención a las demandas sociales y el bien común. 

No obstante, es esperable una compaginación acorde que precise la competencia del organismo, principalmente porque la materia implica facultades tales como acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República a tenor del artículo 105, fracción II, letra g).

3. Instituto Federal Electoral. Representa otro organismo con las características de autónomo. En virtud de lo dispuesto por la Constitución federal en el artículo 41, fracción III[35]. “La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores”.

4. Tribunales de lo contencioso administrativo. A tenor del artículo 73 XXIX-H son facultades del Congreso de la Unión, expedir leyes que instituyan tales tribunales, “dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organización y funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones”. Entidad y naturaleza jurídica que se actualizan por medio del artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

5. Tribunales en materia agraria. Conforme el, artículo 27, fracción XIX, segundo párrafo, constitucional: “….Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente……” De igual modo que el anterior, la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios en su artículo 1 cumple el mandato constitucional con la institución en tal naturaleza jurídica[36].

6. Entre los organismos públicos autónomos con base constitucional, están los que la Ley Federal de las Entidades Paraestatales menciona para excluirlos de su ámbito de aplicación. Es el caso de las universidades y demás instituciones de educación superior a las que la Ley otorgue autonomía, mismos que, se regirán por sus leyes específicas. Disposición consecuente con la Constitución, artículo 3, fracción VII, según el cual, las “universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas[37]; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este articulo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico: y administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del articulo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere”[38].

Organismo público autónomo — “Organismo descentralizado no sectorizado”

A diferencia de los organismos constitucionales autónomos:

a. En algunos casos la Constitución prevé su existencia, refiriéndose a la especialidad y autonomía para desarrollar la materia, con lo cual quedan en el ámbito de alguno de los poderes. En el caso de Poder Ejecutivo no estarán sujetos al control y coordinación administrativa propio de los organismos descentralizados sectorizados.

b. Aunque la Constitución no los anuncia, pueden crearse para mejor proveer sobre competencia que se tiene.

c. Se les imprime autonomía principalmente en razón de la materia (criterio objetivo).

d. El acto que las origina regula todos los aspectos sustantivos de su integración y funcionamiento.

e. Pueden crearse más de uno para el mismo objetivo.

f. Algunos están en el ámbito de la Administración Pública constituyendo con ello un modo de descentralización administrativa.

Dentro de este rubro están los organismos descentralizados autónomos creados así por ley del Congreso de la Unión ya sea porque la Constitución federal exige que la autoridad encargada tenga autonomía o porque la materia confiada al organismo está vinculada con algún derecho fundamental el cual se tiende a garantizar o se trata de una garantía social.

1. Cuando el propio texto constitucional exige autonomía para la materia, el Legislador interpreta que dará cumplimiento otorgando “autonomía presupuestaria” que junto con la técnica y funcional los excluye del régimen de control y coordinación administrativa —de la tutela del Estado que ejerce el Ejecutivo sobre los entes de la Administración Pública sectorizados—.. De este modo se distinguen de los que sólo tienen “autonomía de gestión”[39], principalmente por el alcance de la autonomía presupuestaria con fundamento en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria  

1.1. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. Nace en cumplimiento de una exigencia constitucional para garantizar el derecho a la información pública. Según el artículo 6, 2do párrafo, fracción IV se deberán “establecer mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos deberán sustanciarse ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión”. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada el 11 de junio de 2002 determina que el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública “es un órgano de la Administración Pública Federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información; resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades” (artículo 33).

2. Existe un grupo de organismos no sectorizados en razón de disposiciones en la legislación de bases[40] de la organización y funcionamiento de la Administración Pública Federal. La Ley Federal de las Entidades Paraestatales, deslinda de su ámbito de aplicación a ciertos entes; razón por la cual deberán ser tenidos por organismos públicos autónomos o descentralizados “no sectorizados”, con la trascendencia que esto tiene. No quedan sujetos al régimen de las relaciones del Ejecutivo con las paraestatales que se lleva a cabo a través de la sectorización y globalización. Constituyen una excepción al carácter de “paraestatales” que define el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y, excepción también, a la remisión que hace el artículo 2 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. No son paraestatales a pesar de ser creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o Decreto de Ejecutivo, tener personalidad jurídica y patrimonio, no integran la estructura organizativa de la administración pública ni quedan sometidas a coordinación administrativa, aunque están en el ámbito del Ejecutivo a los fines presupuestales. 

2.1. La Agencia de Noticias del Estado Mexicano, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia Ley Federal de las Entidades Paraestatales.  La Ley que crea la Agencia de Noticias del estado Mexicano, publicada el 2 junio de 2006, define en su artículo 1 la naturaleza jurídica como “organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, no sectorizado, denominado Notiniex, Agencia de Noticias del Estado Mexicano, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, así como de autonomía técnica y de gestión, que tiene por objeto coadyuvar al ejercicio del derecho a la información mediante la prestación de servicios profesionales en materia de noticias al Estado mexicano y a cualquier otra persona, entidad u organismo público o privado, nacional o extranjero, con auténtica independencia editorial. La Agencia de Noticias del Estado Mexicano contará con autonomía operativa y de decisión, en los términos de esta Ley y de su Estatuto Orgánico”. Esta disposición debe relacionarse con el artículo 6 de la Constitución Federal que en su primer párrafo establece “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho a la información será garantizado por el Estado”[41].

3 En razón del régimen jurídico particular de los entes para la integración de sus órganos de gobierno —que cita la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y se especifica sus propias leyes de creación— y, en otros, por el objeto que desarrollan, se constituye este conjunto. Por disposición especial son organismos descentralizados no sectorizados[42] el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores, el Instituto Nacional de las Mujeres, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y los demás organismos de estructura análoga que hubiere. Se regirán por sus leyes específicas en cuanto a las estructuras de sus órganos de gobierno y vigilancia, pero en cuanto a su funcionamiento, operación, desarrollo y control, en lo que no se oponga a aquellas leyes específicas, se sujetarán a las disposiciones de la presente Ley. Si se trata de entidades que además de Órgano de Gobierno, Dirección General y Órgano de Vigilancia cuenten con patronatos, comisiones ejecutivas o sus equivalentes, se seguirán rigiendo en cuanto a estos órganos especiales de acuerdo a sus leyes u ordenamientos relativos (artículo 5 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales).

4 Entre los descentralizados que no anticipa la Constitución ni se refiere a ella la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, son ejemplos también de organismos autónomos no sectorizados:

4.1 Procuraduría Federal del Consumidor.  Ley Federal de Protección al Consumidor, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 1992, artículo 20, La Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene funciones de autoridad administrativa y está encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores. Su funcionamiento se regirá por lo dispuesto en su propia ley, los reglamentos de ésta y su estatuto.

4.2 Procuraduría de la Defensa del Contribuyente. De acuerdo con la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente,  artículo 2, “es un organismo público descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía técnica, funcional y de gestión”. No obstante no estar sectorizados, el artículo 14 establece que deberán contar con un Órgano Interno de Control, cuyo titular será designado por la Secretaría de la Función Pública. Sus miembros desarrollarán sus funciones conforme a las atribuciones que les confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y otros ordenamientos jurídicos aplicables de conformidad con el Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Publica.

4.3 El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), tiene como objeto “ser la entidad asesora del Ejecutivo Federal y especializada para articular las políticas públicas del Gobierno Federal y promover el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, la innovación, el desarrollo y la modernización tecnológica del país”. De acuerdo con el artículo 1 de su Ley Orgánica, “es un organismo descentralizado del Estado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que goza de autonomía técnica, operativa y administrativa, con sede en la ciudad de México, Distrito Federal”.

Por su parte, en la “Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento”, publicación a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el rubro “organismos descentralizados no sectorizados”  aparecen los siguientes[43].

1. Comisión Nacional de Vivienda

2. Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

3. Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar

4. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

5. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

6. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

7. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública

8. Instituto Mexicano del Seguro Social

9. Instituto Nacional de las Mujeres

10. Procuraduría de la Defensa del Contribuyente

Organismo público autónomo — “Organismo descentralizado sectorizado”

Son sujetos del derecho público y sujetos de la estructura del Estado en el ámbito de la Administración. Integran —junto a las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos—, el sector descentralizado de la Administración Pública, llamado desde la propia Constitución “paraestatal”, caracterizado por la autonomía de gestión[44].

En el caso de las paraestatales, organismos descentralizados, son entes personalizados, constituyen una unidad que sirve al Estado para actuar siempre que se trate de áreas estratégicas o recursos naturales cuya actividad está reservada al Estado, así como en áreas prioritarias donde no hay interés del sector privado, o se trata de un servicio público o social. La exclusividad del Estado los distingue del resto de paraestatales, La personalidad separa a los organismos descentralizados de los fideicomisos públicos. El carácter de persona de derecho público los distingue de las empresas de participación (excepto de las que son sociedad nacional de crédito, en este caso por el objeto).

Para información de los organismos descentralizados que integran a la Administración Pública Federal mexicana incluimos en el “Anexo 1” la lista, según publicación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con base en datos de junio de 2007.

Sobre las notas principales del régimen jurídico de los organismos descentralizados del sector paraestatal, debe mencionarse lo dispuesto en reciente reforma legislativa[45] respecto de los Centros Públicos de Investigación constituidos en los términos de la Ley de Ciencia y Tecnología.

Según la Ley de Ciencia y Tecnología, artículo 47 vigente, “para efectos de esta Ley serán considerados como centros públicos de investigación las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal que de acuerdo con su instrumento de creación tengan como objeto predominante realizar actividades de investigación científica y tecnológica; que efectivamente se dediquen a dichas actividades; que sean reconocidas como tales por resolución conjunta de los titulares del CONACyT y de la dependencia coordinadora de sector al que corresponda el centro público de investigación, con la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para efectos presupuestales, y que celebren el convenio de administración por resultados que establece el presente Capítulo, para evaluar su desempeño y el impacto de sus acciones. Dicha resolución deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación. El CONACyT tomará en cuenta la opinión del Foro Consultivo Científico y Tecnológico”.

Por el artículo siguiente se hacen precisiones que no crean una situación distinta a la que rige al resto de los organismos descentralizados sectorizados en relación con la autonomía de gestión y presupuestaria, relativa a disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones legales aplicables; a no ser por la intermediación que significa la participación de CONACyT; que será sin perjuicio de las relaciones de coordinación sectorial que a cada Secretaría le corresponda. Lo especial que se agrega en relación con estos organismos lo constituye la situación de CONACyT, especificada a tenor del final del párrafo 1º  del artículo 48 que a letra expresa “….Asimismo, dichos centros regirán sus relaciones con las dependencias de la Administración Pública Federal y con el CONACyT conforme a los convenios de administración por resultados que en los términos de esta ley se celebren. Los organismos creados con el objeto de apoyar o realizar actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico, que se hayan constituido a través de convenios o tratados internacionales, cuya sede sea México, se regirán conforme a sus respectivos instrumentos de creación.

El CONACyT será la entidad autorizada para dictaminar y resolver sobre aspectos científicos y tecnológicos de los convenios de administración por resultados y sobre la periodicidad de la evaluación de los proyectos”.

Del mismo modo, constituye otro caso que merece especial atención la Procuraduría Agraria.  El artículo 27 constitucional, fracción XIX, funda la existencia de este organismo, sin determinar expresamente alguna forma de autonomía, no obstante, bien podríamos decir que, por el encargo, existen condiciones objetivas[46], razones indiscutibles[47] para desvincular este organismo de la Administración Pública Federal.

La ley Federal de las Entidades Paraestatales reconoce esta situación cuando excluye de su ámbito de aplicación a la Procuraduría Agraria junto a otros como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (que ubicamos dentro de los organismos constitucionales autónomos) y de organismos descentralizados no sectorizados, Procuraduría Federal del Consumidor y la Agencia de Noticias del Estado Mexicano.

A pesar de lo anterior, la Ley Agraria, artículo 134,  no deja duda sobre la naturaleza jurídica de organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sectorizado en la Secretaría de la Reforma Agraria.

 ÓRGANO DE ÓRGANO — ADMINISTRACIÓN CENTRALIZADA

El Poder Ejecutivo constituye el órgano ejecutivo de la persona Estado. El “órgano administrativo, denominado en nuestro país “presidente de los Estado Unidos Mexicanos” es, por antonomasia, el sujeto del derecho administrativo mexicano, toda vez que en su ámbito se aloja la parcela mayor del universo de la administración pública federal, además de ser al que le corresponde, con mayor frecuencia, el ejercicio de función pública administrativa….”[48].

1. Dependencia

Lo anterior es acorde con un sistema presidencial puro, en el cual se deposita la responsabilidad de la función ejecutiva en un órgano que es unipersonal. No obstante, y sin cambiar ese carácter, para el ejercicio se reconocen órganos auxiliares que le están jerárquicamente subordinados. Entre el Ejecutivo y estas unidades se materializan todas las facultades y deberes propios de una organización administrativa jerarquizada.

La mayoría de los autores coinciden en el carácter de la relación y en las facultades para el cumplimiento. Se mencionan como poderes de nombramiento y remoción libre, de mando, disciplinario y de resolución de conflictos de competencia.

El régimen de la Administración Pública en México, con fundamento en el artículo 90 de la Constitución federal, a través de la Ley Orgánica de la Administración Pública, coloca a las dependencias para que el Poder Ejecutivo cumpla con las atribuciones y despacho de los negocios del orden administrativo que le son encomendados (artículo 2). A tal efecto, contará en la Administración Pública Centralizada con secretarías de Estado; departamentos administrativos (de los cuales no existe ninguno en la actualidad), y  la Consejería Jurídica y se auxiliará de las entidades paraestatales: 1) organismos descentralizados; 2) empresas de participación estatal: instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y 3) fideicomisos.

Se ha dicho en doctrina que las secretarías tienen carácter de órganos político administrativo. No obstante, consideramos que, al menos en lo que respecta a la Ley Orgánica, destaca el sentido de órganos auxiliares. Existen disposiciones que así lo demuestran, tanto los propios de la administración central como los que pertenecen a la paraestatal. En efecto, en la ley orgánica se dispone que “las dependencias y entidades de la Administración Pública Centralizada y Paraestatal conduzcan sus actividades en forma programada, con base en las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo, establezca el Ejecutivo Federal”. Asimismo, los titulares de las secretarías de estado y de los departamentos administrativos ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la República. Tales disposiciones dejan ver, además de la hegemonía del Presidente, el rol que tienen las dependencias en el funcionamiento de la Administración Pública en México —las legislaciones estatales contienen disposiciones similares respecto del gobernador y sus órganos auxiliares como administración local—.

Además de lo que se establece como integrantes de la estructura, el Ejecutivo puede constituir “comisiones intersecretariales” para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias secretarías de estado o departamentos administrativos. Las entidades paraestatales podrán incorporarse cuando estas unidades atiendan asuntos relacionados con su objeto. Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el Presidente de la República[49].

El modo en que está determinada la facultad en el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para instituir comisiones intersecretariales, no deja duda de que se trata de una atribución del Poder Ejecutivo. No obstante, existe como antecedente la creación de una comisión a través de ley. Es el caso de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados[50].

2. Órgano del “ámbito del Poder Ejecutivo”

Desde 1994 la Procuraduría General de la República deja de integrar la Administración Pública y con ello desaparece el carácter de dependencia del Ejecutivo junto a las que mencionan los artículos 1, párrafo 2º y 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En su lugar se instaló la Consejería Jurídica para el apoyo técnico jurídico al Presidente de la República.

La nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada el 27 de diciembre de 2002, sin definir la naturaleza jurídica, establece que la Procuraduría está “ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo”, sin abundar más sobre la relación con el Ejecutivo.

Sin embargo, debe tenerse presente que, el Ejecutivo nombra al titular de este órgano, con ratificación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente, y lo remueve libremente (artículo 102, letra A, constitucional), a sabiendas de la subordinación que crea la atribución de remoción libre. Además, el Procurador General, a pesar de la Consejería Jurídica, interviene como coadyuvante en los negocios en que las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal sean parte o tengan interés jurídico, a solicitud del coordinador del sector correspondiente.

Por último —abona a favor de que las reformas alrededor de este órgano no desarticulan definitivamente el vínculo de dependencia—, el artículo 29 de la Constitución federal no ha sido reformado y por tanto es el Procurador General el que concurre junto a los demás titulares de la Administración centralizada, secretarías y departamentos administrativos —y no la Consejería Jurídica —, con motivo del acuerdo previo para que el Ejecutivo haga uso de la facultad respecto a la suspensión de garantías constitucionales en los términos y condiciones que establece el dicho artículo.

El régimen jurídico no denota ninguna forma de autonomía, tampoco presupuestaria, aunque es ejecutor de gasto según determina la Ley de Presupuesto y Responsabilidad.

3. Órgano desconcentrado[51]

Facultad para crear órganos desconcentrados

La desconcentración es una técnica de organización administrativa que acepta la Ley Orgánica de la Administración Pública. En virtud de su regulación[52], debe estar motivada en objetivos de mejora en la función en términos de eficacia y eficiencia.

No obstante la posibilidad jurídica para acudir a este recurso de organización, el texto no determinada expresamente si se trata de una facultad del Ejecutivo o si corresponde la creación a través de acto legislativo. A diferencia de lo que sucede con la creación de “comisiones intersecretariales” donde el tenor de la norma es indiscutible, y que es jurídicamente infundado la instalación por ley de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente.

Debe decirse que las situaciones son distintas. Además de tratarse de unidades con naturaleza jurídica diversa, en el caso de la desconcentración, el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración —ni ninguna otra norma[53]— deposita expresamente la facultad de creación en el Ejecutivo. Igualmente, el citado artículo refiere que las dependencias podrán contar con tales organismos y que les estarán jerárquicamente vinculados.

Al respecto comentaremos tres casos donde la intervención del legislativo pone en tela de juicio a la desconcentración como técnica organizativa de la administración pública y por tanto como ámbito del Poder Ejecutivo.

1. Comisión Federal de Telecomunicaciones[54]. En torno a este órgano el debate tuvo lugar con motivo de la acción de inconstitucionalidad 26/2006 promovida para solicitar la invalidez del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y de la Ley Federal de Radio y Televisión[55].

Respecto del tema, la actora ataca el primer párrafo del artículo 9-A de la Ley Federal de Telecomunicaciones, al prever la creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Funda sus pretensiones en que es violatorio de los artículos 16, 49 y 89 de la Constitución Federal porque las facultades del Congreso de la Unión para organizar a la Administración Pública Federal, en términos del artículo 90 de la Constitución, se agotan con la emisión de la Ley Orgánica respectiva, o sea, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ley que también, a su juicio, autoriza al Ejecutivo para que, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 89 constitucional, delegue internamente algunas de sus funciones. Por ello deduce que “la decisión de crear los órganos desconcentrados, debe entenderse conferida en exclusiva al Poder Ejecutivo, en tanto es éste el que tiene los elementos necesarios para determinar la necesidad u oportunidad de su existencia”.

La Suprema Corte de Justicia resuelve sobre la constitucionalidad del citado párrafo del artículo 9-A —en lo dispuesto sobre la creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones— se sustenta, principalmente en el artículo 90 constitucional[56] para sostener que “el Congreso de la Unión sí tiene facultades para crear órganos como la Comisión Federal de Telecomunicaciones, en la medida en que está autorizado para realizar la distribución de los negocios del orden administrativo de la Federación, lo que podrá realizar mediante la creación de los órganos a los cuales se atribuya el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas, a su vez, la Administración Pública”.

A pesar de lo anterior, no debe perderse de vista que, si los órganos desconcentrados forman parte de la estructura interna de las Dependencias —asunto que también resulta debatible en la redacción del artículo 17[57]—, la facultad puede ser entendida únicamente como del Ejecutivo en virtud de los artículos 14, 15, 16 y 18. En tal caso, constituiría la zona de reserva del órgano encargado de la función ejecutiva según el principio de la división de poderes.

En efecto, la distribución de la materia administrativa federal —y que necesariamente importa crear secretarías y departamentos administrativos—, sí corresponde al Congreso de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución federal. No existe duda alguna al respecto, como tampoco que es una facultad constreñida a crear o suprimir secretarías y departamentos administrativos[58]. Esto de ningún modo importa también que a través de ley se deba distribuir la materia entre las unidades y niveles que conforman la estructura interna de tales dependencias. Esto significa proveer los medios oportunos para la ejecución de una ley, escogiendo la mejor forma instrumental permitida. Es por tanto, función administrativa.

En realidad, a quien la ley autoriza para ordenar y determinar acerca de esa estructura de las secretarías y departamentos administrativos, que previamente existen por acto legislativo —y respetando las unidades y los niveles en el adentro que la propia ley fija actualmente en el 14 y 15—, es al Ejecutivo.

Lo anterior sucede cuando la propia Ley Orgánica faculta al Presidente para dictar el reglamento interno de las Dependencias (artículo 18)[59] con la lógica de dejar al administrador la elección de la disposición y ubicación interna más oportuna para el cumplimiento de lo que es su responsabilidad en la función ejecutiva. De tal suerte, el Ejecutivo no puede desconocer, por ejemplo, la existencia de subsecretarías como nivel inmediato al titular secretario, pero conforme la envergadura de la materia puede establecer una o más subsecretarías o desconcentrar ante la conveniencia de autonomía técnica en el despacho.

Ni siquiera podría admitirse que por virtud del citado artículo 90 constitucional los organismos descentralizados deben ser creados por ley, puesto que este artículo dice solamente que el Congreso dará las bases, o sea los requisitos, y es también la Ley Orgánica de la Administración Pública que al definir esos requisitos exige, entre otros, ley o decreto del Congreso de la Unión o Decreto del Ejecutivo (artículo 45).  Entendiéndose con ello que el ejercicio por parte de uno u otro —Congreso o Ejecutivo— debe estar motivado en la competencia que importa el ejercicio de la función encomendada a cada órgano. 

En virtud del artículo 73, fracción XVII y XXX —dispositivo que también se comenta en la resolución— el Congreso legisla la sustancia sobre la materia telecomunicaciones y puede crear organismos descentralizados conforme el 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Al Poder Ejecutivo le corresponde proveer en la esfera administrativa para la exacta observancia de las leyes.

2. La Comisión Nacional del Agua que, nace por Decreto publicado el  16 enero 1989[60], es uno de los órganos de la Administración Pública Federal reestructurado en los últimos tiempos a consecuencia de acto legislativo.

Con la reforma de 2004 a la Ley de Aguas Nacionales la Comisión Nacional del Agua se ha convertido en un caso especial de órgano desconcentrado. En efecto, a partir de entonces, el texto legal la define como “órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con funciones de Derecho Público en materia de gestión de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, con autonomía técnica, ejecutiva, administrativa, presupuestal y de gestión, para la consecución de su objeto, la realización de sus funciones y la emisión de los actos de autoridad que conforme a esta Ley corresponde tanto a ésta como a los órganos de autoridad a que la misma se refiere” (artículo 3, fracción XII). Una definición que excede totalmente la naturaleza de la desconcentración administrativa.

3. La Comisión Reguladora de Energía, órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía nace por Decreto del 4 de octubre de 1993. Este caso resulta de interés también por las particularidades del acto de creación.

En el inicio de los “Considerando” del citado Decreto, el Ejecutivo justifica el ejercicio —acto de creación de la Comisión— como dado en cumplimiento de mandato legal. Así,  —entre otros—  cita en primer término, el Transitorio Tercero del Decreto de reforma de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica del 23 de diciembre de 1992—. Esta norma dispone que, “para una mayor atención y eficiente despacho de los asuntos de la competencia de la Secretaría competente en materia de regulación de energía, el Ejecutivo Federal dispondrá la constitución de una Comisión Reguladora, como órgano desconcentrado de la citada dependencia, con facultades específicas para resolver las distintas cuestiones que origine la aplicación de la citada Ley”.

Lo dicho en el citado Transitorio —que sirve de fundamento y motivo al Ejecutivo para emitir el Decreto de creación— es difícil de encuadrar. Por una parte, deja ver que el Legislativo aparentemente tiene una facultad que no ejerce[61] y que, además, puede delegar en el Ejecutivo. Otra posibilidad es que el Congreso tiene atribuciones para instar al Ejecutivo a que en uso de su competencia y disponga la constitución de tal. Por último, podría pensarse que el Congreso mediante un artículo transitorio de una ley puede facultar en casos concretos al Ejecutivo.  

El primer supuesto sería tanto como reconocer que el Congreso puede delegar. La pregunta que surge inmediatamente es ¿cuál es el fundamento en el  ordenamiento mexicano? No existe tal, como tampoco para que el Congreso sugiera, ordene o inste a la creación de un órgano. Si el Ejecutivo es responsable por la ejecución de la ley y debe proveer en la esfera administrativa para la exacta observancia, una vez sancionada la misma, le corresponde también decidir la oportunidad o conveniencia de los instrumentos permitidos.   

Informações Sobre o Autor

Elsa Cristina Roqué Fourcade

Profesora-investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana Aazcapotzalco, Departamento de Derecho, Coordinadora del Grupo de Investigación en Derecho Ambiental. Tiene grado de maestría en derecho