Órganos y sujetos de derecho público en el ordenamiento mexicano. Introducción al estudio orgánico de la administración pública

Está com um problema jurídico e precisa de uma solução rápida? Clique aqui e fale agora mesmo conosco pelo WhatsApp!

Resumen: Es un estudio de la estructura del estado mexicano con base en su ordenamiento jurídico. El análisis expone los fundamentos, considerando la forma de estado y de gobierno, que anteceden a la explicación de la organización de la administración pública. Comprende a los órganos y organismos, así como la naturaleza jurídica de los mismos precisando en cada caso los dispositivos legales respectivos.


ÓRGANOS DEL ESTADO


La “teoría del órgano” de Otto Von Gierke constituye una explicación técnica y jurídica acerca de la existencia material de los entes, asociación de personas,  —del Estado en el caso que nos ocupa— como sujetos del derecho, distintos de los seres humanos que las forman e integran.


Esta teoría pone un fundamento eficiente para “atribuir al Estado una acción humana”; o para “distinguir las acciones humanas que son actos del Estado, de aquellas otras que no lo son”[1]. Con ella se salvaron las fallas de las teorías del mandato y de la representación legal, superándose el cuestionamiento de la inexistencia de voluntad válida para otorgar mandato o para designar representante legal. 


Los órganos, partes constitutivas del ente, no tienen la independencia subjetiva que detenta el mandatario o representante legal, sino que gestan y actúan la voluntad de la persona de la que forman parte, de acuerdo a lo previamente establecido en ley o estatutos. En tal medida, los órganos pueden representar a la persona jurídica.


En el ordenamiento mexicano la teoría tiene cabida, trátese de las personas morales públicas como de las privadas, a tenor del artículo 27 del Código Civil Federal. Los órganos representan a las personas morales por disposición de ley o actas constitutivas o estatutos[2].


Los órganos de una persona moral —en el caso del Estado[3]— son derivados de su propia constitución; no media por tanto, entre la parte y la asociación, relación jurídica alguna, ambos son manifestación concreta de una misma realidad[4].  


El Estado actúa entonces por medio de sus unidades internas —los órganos, unidad de competencia y titular— y de otras personas que él mismo crea[5], que le auxilian en distintos fines.  La diferencia entre unos y otros está en que los órganos no tienen personalidad. Es evidente la trascendencia que la teoría y el concepto mismo tienen para los partidarios de la personalidad de la administración pública, así como para la responsabilidad civil o patrimonial del Estado[6].


El concepto de órgano no es unívoco. Sobre la idea del mismo como constitutivo de una unidad se pronuncia gran parte de la doctrina[7], aunque con distinto alcance. El reconocimiento unitario supone la conjunción de dos elementos que pueden considerarse esenciales, a saber: el presupuesto objetivo, la competencia y el subjetivo, el titular, la persona física. El titular con fundamento en la competencia, gesta y exterioriza la voluntad estatal.


Para Gordillo, la competencia es el “conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer; el concepto de “competencia” da así la medida de las actividades que de acuerdo al ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano administrativo: es su aptitud legal de obrar y por ello se ha podido decir que incluso formaría parte esencial e integrante del propio concepto de órgano”[8]. Aclara aún más cuando distingue la competencia del ejercicio de la función que la ley atribuye al decir que “la competencia no designa al conjunto de actividades que pueden imputarse a un órgano estatal, sino sólo el conjunto de actividades que el órgano puede legítimamente realizar”[9].


Lo común que se desprende de los distintos conceptos de órgano y sus elementos —y con mayor razón en la concepción unitaria— es que los órganos no son persona, no son sujetos de derecho[10]. Contundencia que se atenúa frente a las relaciones “interorgánicas”[11]. Se admite entonces, “la idea de una subjetividad interna, limitada a las vinculaciones que se traban en el seno de una misma persona jurídica”.


Para ello, resulta útil la posición que distinguen “órgano institución”, objeto de derecho y “órgano individuo”, sujetos de derecho, como funcionarios. La explicación debe reconocer en este punto la existencia de vínculos jurídicos entre los órganos de una misma persona pública que no importan otra cosa más mandatos legales (elemento objetivo, competencia), dirigidos a los titulares para su ejecución (elemento subjetivo).


En realidad, y de acuerdo con la doctrina que distingue, “órgano-individuo y “órgano-institución”[12], los órganos del Estado no son sujetos de derecho como la contraparte de una relación jurídica con el Estado. Es necesario distinguir entre los sujetos del derecho administrativo: el individuo, titular, funcionario, persona física con deberes y derechos con motivo del cargo, que representa y ejecuta en la medida de sujeción al régimen preestablecido de la organización y funcionamiento del Estado para cada una de las funciones.


Dentro del ordenamiento mexicano, con independencia de la denominación dentro de la estructura estatal, son órganos los constitucionalmente llamados poderes del Estado[13].


La estructura interna de cada poder permite otra categoría, los “órganos de órgano”, toda vez que se reconozca una unidad abstracta de competencia y titular. Tal sería el caso de las dependencias del ejecutivo o comisiones con autonomía técnica otorgada en el acto de creación, ejemplos de los que podemos encontrar en el ámbito del órgano ejecutivo. Igual acontece con el legislativo[14] y jurisdiccional.


Los órganos son decisivos, de carácter fundamental, en la existencia material del Estado; no obstante, la consecución de los fines estatales y los beneficios que se juzga brinda la administración con autonomía,  han sido motivo para la instalar entes personificados.


Seguidamente hacemos el reconocimiento de los órganos y sujetos de la estructura del Estado, con el objeto de identificar a los que integran la organización para la función administrativa, categorizando conforme el sustento jurídico en derecho mexicano y la actividad que desempeñan; así mismo, abundaremos en algunos, con el ánimo de ejemplificar, sin que tal mención agote la totalidad de los existentes de acuerdo con el régimen vigente.  


1.Órgano constitucional: “Órgano — Poder”  


Denominación de los poderes de la Federación —y de los Estados— en la Constitución federal, son los encargados de las funciones clásicas y esenciales del poder público —legislación, ejecución y jurisdicción—. Por ministerio del constituyente originario en la Constitución nacional son creados[15] y se establecen los principios fundamentales de los correspondientes a cada orden de gobierno que impone la forma de Estado[16]: En todos los casos los órganos son constitutivos de la persona pública en que se erige la Federación, las entidades, el Distrito Federal y cada uno de los municipios[17].


1. Del orden federal. Las normas fundamentales de integración, funcionamiento y atribuciones relativas a los órganos de la Federación, ocupan, principalmente, el Título Tercero de la Constitución federal. Este Título representa la parte orgánica, sin importar por ello que en el mismo se agoten las facultades de los poderes. Las demás disposiciones constitucionales, junto a la legislación ordinaria, contienen atribuciones, complementan la competencia y regulan el ejercicio de este orden de gobierno[18].


2. Del local. El artículo 116 se encarga de fijar los órganos esenciales de las entidades federativas, así como las reglas fundamentales de la forma de gobierno. Son los límites inmanentes a la actividad de los constituyentes y legisladores locales, principios que deberán observar al expedir sus leyes fundamentales y demás del ordenamiento interior[19].


3. Del Distrito Federal. De acuerdo con el artículo 122 constitucional, para el gobierno del Distrito Federal, las funciones esenciales están a cargo de tres órganos: la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. Además de los poderes propios, los poderes federales tienen la competencia explícita que surge a tenor de las disposiciones del apartado A y B de la norma citada. La regulación orgánica como norma local se desarrolla en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal que expidió[20] el Congreso de la Unión en uso de la facultad prevista en la fracción II, apartado A, del artículo 122.


4. De los municipios, también personas públicas, sujetos del derecho público. El municipio como ámbito de gobierno cuenta con el Ayuntamiento para llevar a cabo la función sustantiva encomendada. El Ayuntamiento es un órgano colegiado integrado por Presidente Municipal, Síndicos y Regidores (artículo 115, fracción II de la Constitución federal).


Persona pública de interés público


1. Partido Político


1. Tienen este carácter los partidos políticos y son personas de derecho público con trascendencia para la integración de los órganos del Estado. Conforme el artículo 41, facción I, constitucional, los partidos políticos son entidades de interés público. La ley determina las normas y requisitos para su registro legal y personalidad a fin de su intervención en los procesos electorales nacionales, estatales, municipales y del Distrito Federal. Tienen como fin “promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas e ideas que postulan. Sólo los ciudadanos[21] podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos”. Por su parte el artículo 22, punto 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales determina que tienen personalidad jurídica las agrupaciones constituidas en “partidos políticos nacionales[22]”.


Persona pública de la estructura estatal. Gobierno de competencia federal


Las primeras personas públicas son el propio Estado y las entidades como órdenes de gobierno; son sujetos de la organización y de la forma de ser de la asociación política. 


Está com um problema jurídico e precisa de uma solução rápida? Clique aqui e fale agora mesmo conosco pelo WhatsApp!

Para la función pública, junto a los “órganos poder”, existen unidades personificadas, creadas por el propio Estado y en relación directa con sus fines. Son personas públicas, sujetos del derecho público, que se distinguen de las otras —Estado, entidades, distrito federal y municipios— porque no conciernen a existencia material del Estado como organización política.


Considerando únicamente la naturaleza jurídica —organismo descentralizado— suele distinguirse según se instituyan en el ámbito de la administración pública o se descentralicen del Estado.


Fernández Ruiz, desarrolla esta clasificación en el estudio que hace sobre los “sujetos de derecho público”[23]. Como segunda categoría de los sujetos, ubica a las “personas jurídicas de derecho público” y dentro de ellas a “los organismos públicos descentralizados”. Expresa el autor, “En el ámbito federal mexicano, el orden jurídico contempla dos tipos de organismo público descentralizado: el que sale del centro de la administración pública y el que se descentraliza del Estado, uno y otro son sujetos del derecho administrativo”[24].


Debe decirse que la sistematización pone atención en el régimen vigente que deja a los organismos descentralizados en situación distinta por la relación que guardan con los órganos del Estado,  demuestra que unos están vinculados y otros desvinculados. Por tanto, no es explicación histórica de la formación de los entes. Varios de ellos tienen como antecedente alguna una unidad de la Administración Pública o eran función que se realizaba a través de alguno de los poderes y, en estricto rigor, todos serían descentralización de las funciones que originalmente tenían los poderes o se ejercían de manera centralizada.


2. Organismo público descentralizado


No obstante la anterior clasificación, puntualizando las especificaciones del derecho de la organización administrativa, distinguiremos tres tipos del ente organismo descentralizado que llamaremos “organismo público autónomo”.


a. “Organismo constitucional autónomo”.


b. “Organismo descentralizado no sectorizado”.


c. “Organismo descentralizado sectorizado”.


Organismo público autónomo — “Organismo constitucional autónomo”


Las principales características para una categoría consisten en:


a. Son parte del Estado, aunque están desvinculados de los poderes estatales[25].


b. Se crean con independencia funcional y orgánica argumentando razones  objetivas y subjetivas. Por una parte, la autonomía y la especialización garantizan el mejor desarrollo de la materia. Por otra, las causas de carácter subjetivo, se basan en que tales instancias deben constituir una autoridad independiente e imparcial frente a los poderes internos, estatales y no estatales. En este último caso, no vasta que la autonomía sea funcional, presupuestaria o de gestión, se precisa remarcar la inexistencia de vínculos con cualquier orden de poder.


c. Deben su origen a la Constitución, sea porque son creados en disposición expresa de la Constitución, nacen de la actividad del constituyente permanente o son debidos a que el constituyente permanente mandata al legislador ordinario para que los instituya. La norma constitucional regula los principios para la integración  y ámbito competencial. La ley secundaria desarrolla las bases constitucionales o los organiza imprimiendo las características constitucionales.


La última nota explica por qué ciertos organismos descentralizados constituyen un tipo que se remarca con la denominación impropia de “órgano constitucional autónomo”. No sólo la doctrina[26] suele utilizar la denominación, sino también en algunas leyes, como la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública[27].


Sobre la existencia de estos entes en el ordenamiento mexicano se ha dicho que es indudable la contrariedad de la fundación de los mismos con dispositivos constitucionales sobre la división tripartita del poder público. No obstante, la existencia constituye una realidad que parece ineludible. 


En palabras de Fernández Ruiz “Hoy por hoy, la separación tripartita de las funciones y de los órganos depositarios del poder público, que tanta aceptación tuviera a nivel planetario durante muchos años, se encuentra en retirada en el derecho constitucional contemporáneo, con la aparición de diversos órganos constitucionales autónomos de nuevo cuño, como los tribunales constitucionales, los órganos de fiscalización superior, y los encargados de la función electoral, entre otros”[28].


Mucho del problema se debe a que la naturaleza jurídica de la descentralización sigue la suerte de las transformaciones que tienen las instituciones del derecho público en los últimos tiempos. Como resultado, no implica sólo la antigua demanda sobre el modo de distribución material y territorial del poder, sino que, ahora, se exigen nuevas posibilidades para atender las funciones del Estado[29], entiéndase, independencia y especialización.


En los distintos derechos nacionales surgen con misiones particulares en materias de orden público, con singularidad sustancial que es utilizada para justificar su existencia.


En México, en algunos casos, tienen origen de manera inmediata, en otros, el acto de creación no es tal, ya que en realidad cambia la naturaleza jurídica de una unidad antecedente o se trata de la refundación de un  órgano desconcentrado como descentralizado y que es llevado a rango constitucional.


A juicio de Fernández Ruiz, en el ordenamiento jurídico mexicano, el “órgano constitucional autónomo” aparece con la “nueva configuración del Banco de México” en reforma constitucional publicada el 20 de agosto de 1993 que, entre otros, adiciona el párrafo sexto  del artículo 28[30]. Para este autor: “Los órganos constitucionales autónomos, de acuerdo a la doctrina, vienen a ser aquellos establecidos en la Constitución, que no se incluyen en ninguno de los poderes u órganos tradicionales del Estado; por lo general, son órganos técnicos de control que no se guían por intereses de partidos o de coyuntura, y requieren, para su adecuado funcionamiento, no sólo de autonomía de los poderes tradicionales, sino de los partidos y de todo tipo de grupos o factores de poder”[31].


Además del citado Banco de México, entre ellos se encuentran:


2. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Fernández Ruiz considera que no encuadra en ninguna de las categorías de personas de derecho público en la sistematización que él hace en su estudio. La razón que esgrime es que actualmente este organismo tiene “una singular naturaleza jurídica”. Se establece formalmente como “máxima autoridad en la materia de su competencia”, no obstante, al tener sus resoluciones carácter de recomendación, no vinculatoria, se pone en entredicho el carácter de autoridad, que deja a este organismo como instancia de persuasión[32].


Por nuestra parte consideramos que, además de la certeza del comentario anterior, la forma en que se lleva a la Constitución la existencia de este organismo y la ausencia de preceptos que se refieran a los derechos fundamentales garantizados con el nombre de “derechos humanos” que se usa en el artículo 102 apartado B[33] no es del todo oportuno.


La observación viene a cuentas en razón de que la Constitución se ocupa de las garantías que ella otorga, cuya materia son los derechos fundamentales de las personas, y que ese capítulo de la Ley Suprema valida las normas secundarias que se dicten para complementar el régimen jurídico sobre vigencia y defensa de tales derechos.


Sin acuerdo unánime en la doctrina sobre el concepto de “garantías individuales”, tampoco como equivalente a “derechos humanos”, se hace más complejo, aún si atendemos que la Constitución —y por reformas recientes— cuando se refiere a los derechos humanos, no lo hace en el artículo 1, es decir, reconociendo u otorgando a todos los individuos, sino que se introduce en el artículo 2, apartado A, fracción II y en el apartado B, fracción VIII, además de otras normas referidas al organismo como el citado 102.


En el primer caso— artículo 2, apartado A, fracción II—, relativo a las mujeres de los pueblos y comunidades indígenas, aparecen los “derechos humanos” de manera adicional a las “garantías individuales”. En el texto que se introduce por reforma constitucional se utilizan términos distintos al artículo 1, como la calificación de “individuales” a las garantías constitucionales y que la Constitución “reconoce” no que “otorga”. El apartado A del artículo 2 constitucional establece: “Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: ……fracción.II: Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes”.


La segunda mención sobre derechos humanos, materia de la Comisión —apartado B. VIII—, sucede cuando se insustituyen los deberes a cargo de las autoridades en tres órdenes de gobierno que no incluyen al Distrito Federal. El citado apartado del artículo 2 establece que La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.


Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades tienen la obligación de:….fracción VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas”.


Es verdad que en una interpretación armónica de los dispositivos 1 y 2 y siguientes sobre garantías constitucionales y forma de gobierno, entre otras disposiciones que pueden resultar comprometidas, es evidente que la mención constituye una repetición de contenido innecesaria. Sin las reformas a este artículo, desde la vigencia de la Constitución, todos los individuos gozan de las garantías para defender los “derechos públicos subjetivos, derechos del gobernado originados en la relación jurídica de supra a subordinación” que incluye a todos los que son individuos humanos, personificados y todo ente, distinto de humano, que detente personalidad[34], con el alcance que tiene en las demás normas jurídicas. De igual forma, en virtud del artículo 39 constitucional, todas las autoridades están compelidas a no violentar los derechos fundamentales y a ejercer la función pública dirigiendo las acciones de gobierno en atención a las demandas sociales y el bien común. 


Está com um problema jurídico e precisa de uma solução rápida? Clique aqui e fale agora mesmo conosco pelo WhatsApp!

No obstante, es esperable una compaginación acorde que precise la competencia del organismo, principalmente porque la materia implica facultades tales como acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República a tenor del artículo 105, fracción II, letra g).


3. Instituto Federal Electoral. Representa otro organismo con las características de autónomo. En virtud de lo dispuesto por la Constitución federal en el artículo 41, fracción III[35]. “La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores”.


4. Tribunales de lo contencioso administrativo. A tenor del artículo 73 XXIX-H son facultades del Congreso de la Unión, expedir leyes que instituyan tales tribunales, “dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organización y funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones”. Entidad y naturaleza jurídica que se actualizan por medio del artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.


5. Tribunales en materia agraria. Conforme el, artículo 27, fracción XIX, segundo párrafo, constitucional: ….Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente……” De igual modo que el anterior, la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios en su artículo 1 cumple el mandato constitucional con la institución en tal naturaleza jurídica[36].


6. Entre los organismos públicos autónomos con base constitucional, están los que la Ley Federal de las Entidades Paraestatales menciona para excluirlos de su ámbito de aplicación. Es el caso de las universidades y demás instituciones de educación superior a las que la Ley otorgue autonomía, mismos que, se regirán por sus leyes específicas. Disposición consecuente con la Constitución, artículo 3, fracción VII, según el cual, las “universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas[37]; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este articulo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico: y administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del articulo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere”[38].


Organismo público autónomo — “Organismo descentralizado no sectorizado”


A diferencia de los organismos constitucionales autónomos:


a. En algunos casos la Constitución prevé su existencia, refiriéndose a la especialidad y autonomía para desarrollar la materia, con lo cual quedan en el ámbito de alguno de los poderes. En el caso de Poder Ejecutivo no estarán sujetos al control y coordinación administrativa propio de los organismos descentralizados sectorizados.


b. Aunque la Constitución no los anuncia, pueden crearse para mejor proveer sobre competencia que se tiene.


c. Se les imprime autonomía principalmente en razón de la materia (criterio objetivo).


d. El acto que las origina regula todos los aspectos sustantivos de su integración y funcionamiento.


e. Pueden crearse más de uno para el mismo objetivo.


f. Algunos están en el ámbito de la Administración Pública constituyendo con ello un modo de descentralización administrativa.


Dentro de este rubro están los organismos descentralizados autónomos creados así por ley del Congreso de la Unión ya sea porque la Constitución federal exige que la autoridad encargada tenga autonomía o porque la materia confiada al organismo está vinculada con algún derecho fundamental el cual se tiende a garantizar o se trata de una garantía social.


1. Cuando el propio texto constitucional exige autonomía para la materia, el Legislador interpreta que dará cumplimiento otorgando “autonomía presupuestaria” que junto con la técnica y funcional los excluye del régimen de control y coordinación administrativa —de la tutela del Estado que ejerce el Ejecutivo sobre los entes de la Administración Pública sectorizados—.. De este modo se distinguen de los que sólo tienen “autonomía de gestión”[39], principalmente por el alcance de la autonomía presupuestaria con fundamento en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria  


1.1. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. Nace en cumplimiento de una exigencia constitucional para garantizar el derecho a la información pública. Según el artículo 6, 2do párrafo, fracción IV se deberán “establecer mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos deberán sustanciarse ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión”. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada el 11 de junio de 2002 determina que el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública “es un órgano de la Administración Pública Federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información; resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades” (artículo 33).


2. Existe un grupo de organismos no sectorizados en razón de disposiciones en la legislación de bases[40] de la organización y funcionamiento de la Administración Pública Federal. La Ley Federal de las Entidades Paraestatales, deslinda de su ámbito de aplicación a ciertos entes; razón por la cual deberán ser tenidos por organismos públicos autónomos o descentralizados “no sectorizados”, con la trascendencia que esto tiene. No quedan sujetos al régimen de las relaciones del Ejecutivo con las paraestatales que se lleva a cabo a través de la sectorización y globalización. Constituyen una excepción al carácter de “paraestatales” que define el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y, excepción también, a la remisión que hace el artículo 2 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. No son paraestatales a pesar de ser creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o Decreto de Ejecutivo, tener personalidad jurídica y patrimonio, no integran la estructura organizativa de la administración pública ni quedan sometidas a coordinación administrativa, aunque están en el ámbito del Ejecutivo a los fines presupuestales. 


2.1. La Agencia de Noticias del Estado Mexicano, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia Ley Federal de las Entidades Paraestatales.  La Ley que crea la Agencia de Noticias del estado Mexicano, publicada el 2 junio de 2006, define en su artículo 1 la naturaleza jurídica como “organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, no sectorizado, denominado Notiniex, Agencia de Noticias del Estado Mexicano, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, así como de autonomía técnica y de gestión, que tiene por objeto coadyuvar al ejercicio del derecho a la información mediante la prestación de servicios profesionales en materia de noticias al Estado mexicano y a cualquier otra persona, entidad u organismo público o privado, nacional o extranjero, con auténtica independencia editorial. La Agencia de Noticias del Estado Mexicano contará con autonomía operativa y de decisión, en los términos de esta Ley y de su Estatuto Orgánico”. Esta disposición debe relacionarse con el artículo 6 de la Constitución Federal que en su primer párrafo establece “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho a la información será garantizado por el Estado”[41].


3 En razón del régimen jurídico particular de los entes para la integración de sus órganos de gobierno —que cita la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y se especifica sus propias leyes de creación— y, en otros, por el objeto que desarrollan, se constituye este conjunto. Por disposición especial son organismos descentralizados no sectorizados[42] el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores, el Instituto Nacional de las Mujeres, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y los demás organismos de estructura análoga que hubiere. Se regirán por sus leyes específicas en cuanto a las estructuras de sus órganos de gobierno y vigilancia, pero en cuanto a su funcionamiento, operación, desarrollo y control, en lo que no se oponga a aquellas leyes específicas, se sujetarán a las disposiciones de la presente Ley. Si se trata de entidades que además de Órgano de Gobierno, Dirección General y Órgano de Vigilancia cuenten con patronatos, comisiones ejecutivas o sus equivalentes, se seguirán rigiendo en cuanto a estos órganos especiales de acuerdo a sus leyes u ordenamientos relativos (artículo 5 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales).


4 Entre los descentralizados que no anticipa la Constitución ni se refiere a ella la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, son ejemplos también de organismos autónomos no sectorizados:


4.1 Procuraduría Federal del Consumidor.  Ley Federal de Protección al Consumidor, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 1992, artículo 20, La Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo descentralizado de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene funciones de autoridad administrativa y está encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores. Su funcionamiento se regirá por lo dispuesto en su propia ley, los reglamentos de ésta y su estatuto.


4.2 Procuraduría de la Defensa del Contribuyente. De acuerdo con la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente,  artículo 2, “es un organismo público descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía técnica, funcional y de gestión”. No obstante no estar sectorizados, el artículo 14 establece que deberán contar con un Órgano Interno de Control, cuyo titular será designado por la Secretaría de la Función Pública. Sus miembros desarrollarán sus funciones conforme a las atribuciones que les confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y otros ordenamientos jurídicos aplicables de conformidad con el Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Publica.


4.3 El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), tiene como objeto “ser la entidad asesora del Ejecutivo Federal y especializada para articular las políticas públicas del Gobierno Federal y promover el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, la innovación, el desarrollo y la modernización tecnológica del país”. De acuerdo con el artículo 1 de su Ley Orgánica, “es un organismo descentralizado del Estado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que goza de autonomía técnica, operativa y administrativa, con sede en la ciudad de México, Distrito Federal”.


Por su parte, en la “Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento”, publicación a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el rubro “organismos descentralizados no sectorizados”  aparecen los siguientes[43].


1. Comisión Nacional de Vivienda


2. Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas


3. Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar


4. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología


5. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado


6. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores


7. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública


8. Instituto Mexicano del Seguro Social


9. Instituto Nacional de las Mujeres


10. Procuraduría de la Defensa del Contribuyente


Organismo público autónomo — “Organismo descentralizado sectorizado”


Son sujetos del derecho público y sujetos de la estructura del Estado en el ámbito de la Administración. Integran —junto a las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos—, el sector descentralizado de la Administración Pública, llamado desde la propia Constitución “paraestatal”, caracterizado por la autonomía de gestión[44].


En el caso de las paraestatales, organismos descentralizados, son entes personalizados, constituyen una unidad que sirve al Estado para actuar siempre que se trate de áreas estratégicas o recursos naturales cuya actividad está reservada al Estado, así como en áreas prioritarias donde no hay interés del sector privado, o se trata de un servicio público o social. La exclusividad del Estado los distingue del resto de paraestatales, La personalidad separa a los organismos descentralizados de los fideicomisos públicos. El carácter de persona de derecho público los distingue de las empresas de participación (excepto de las que son sociedad nacional de crédito, en este caso por el objeto).


Para información de los organismos descentralizados que integran a la Administración Pública Federal mexicana incluimos en el “Anexo 1” la lista, según publicación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con base en datos de junio de 2007.


Sobre las notas principales del régimen jurídico de los organismos descentralizados del sector paraestatal, debe mencionarse lo dispuesto en reciente reforma legislativa[45] respecto de los Centros Públicos de Investigación constituidos en los términos de la Ley de Ciencia y Tecnología.


Según la Ley de Ciencia y Tecnología, artículo 47 vigente, “para efectos de esta Ley serán considerados como centros públicos de investigación las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal que de acuerdo con su instrumento de creación tengan como objeto predominante realizar actividades de investigación científica y tecnológica; que efectivamente se dediquen a dichas actividades; que sean reconocidas como tales por resolución conjunta de los titulares del CONACyT y de la dependencia coordinadora de sector al que corresponda el centro público de investigación, con la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para efectos presupuestales, y que celebren el convenio de administración por resultados que establece el presente Capítulo, para evaluar su desempeño y el impacto de sus acciones. Dicha resolución deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación. El CONACyT tomará en cuenta la opinión del Foro Consultivo Científico y Tecnológico”.


Por el artículo siguiente se hacen precisiones que no crean una situación distinta a la que rige al resto de los organismos descentralizados sectorizados en relación con la autonomía de gestión y presupuestaria, relativa a disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones legales aplicables; a no ser por la intermediación que significa la participación de CONACyT; que será sin perjuicio de las relaciones de coordinación sectorial que a cada Secretaría le corresponda. Lo especial que se agrega en relación con estos organismos lo constituye la situación de CONACyT, especificada a tenor del final del párrafo 1º  del artículo 48 que a letra expresa “….Asimismo, dichos centros regirán sus relaciones con las dependencias de la Administración Pública Federal y con el CONACyT conforme a los convenios de administración por resultados que en los términos de esta ley se celebren. Los organismos creados con el objeto de apoyar o realizar actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico, que se hayan constituido a través de convenios o tratados internacionales, cuya sede sea México, se regirán conforme a sus respectivos instrumentos de creación.


El CONACyT será la entidad autorizada para dictaminar y resolver sobre aspectos científicos y tecnológicos de los convenios de administración por resultados y sobre la periodicidad de la evaluación de los proyectos”.


Del mismo modo, constituye otro caso que merece especial atención la Procuraduría Agraria.  El artículo 27 constitucional, fracción XIX, funda la existencia de este organismo, sin determinar expresamente alguna forma de autonomía, no obstante, bien podríamos decir que, por el encargo, existen condiciones objetivas[46], razones indiscutibles[47] para desvincular este organismo de la Administración Pública Federal.


La ley Federal de las Entidades Paraestatales reconoce esta situación cuando excluye de su ámbito de aplicación a la Procuraduría Agraria junto a otros como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (que ubicamos dentro de los organismos constitucionales autónomos) y de organismos descentralizados no sectorizados, Procuraduría Federal del Consumidor y la Agencia de Noticias del Estado Mexicano.


A pesar de lo anterior, la Ley Agraria, artículo 134,  no deja duda sobre la naturaleza jurídica de organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sectorizado en la Secretaría de la Reforma Agraria.


 ÓRGANO DE ÓRGANO — ADMINISTRACIÓN CENTRALIZADA


El Poder Ejecutivo constituye el órgano ejecutivo de la persona Estado. El “órgano administrativo, denominado en nuestro país “presidente de los Estado Unidos Mexicanos” es, por antonomasia, el sujeto del derecho administrativo mexicano, toda vez que en su ámbito se aloja la parcela mayor del universo de la administración pública federal, además de ser al que le corresponde, con mayor frecuencia, el ejercicio de función pública administrativa….”[48].


1. Dependencia


Lo anterior es acorde con un sistema presidencial puro, en el cual se deposita la responsabilidad de la función ejecutiva en un órgano que es unipersonal. No obstante, y sin cambiar ese carácter, para el ejercicio se reconocen órganos auxiliares que le están jerárquicamente subordinados. Entre el Ejecutivo y estas unidades se materializan todas las facultades y deberes propios de una organización administrativa jerarquizada.


La mayoría de los autores coinciden en el carácter de la relación y en las facultades para el cumplimiento. Se mencionan como poderes de nombramiento y remoción libre, de mando, disciplinario y de resolución de conflictos de competencia.


El régimen de la Administración Pública en México, con fundamento en el artículo 90 de la Constitución federal, a través de la Ley Orgánica de la Administración Pública, coloca a las dependencias para que el Poder Ejecutivo cumpla con las atribuciones y despacho de los negocios del orden administrativo que le son encomendados (artículo 2). A tal efecto, contará en la Administración Pública Centralizada con secretarías de Estado; departamentos administrativos (de los cuales no existe ninguno en la actualidad), y  la Consejería Jurídica y se auxiliará de las entidades paraestatales: 1) organismos descentralizados; 2) empresas de participación estatal: instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y 3) fideicomisos.


Se ha dicho en doctrina que las secretarías tienen carácter de órganos político administrativo. No obstante, consideramos que, al menos en lo que respecta a la Ley Orgánica, destaca el sentido de órganos auxiliares. Existen disposiciones que así lo demuestran, tanto los propios de la administración central como los que pertenecen a la paraestatal. En efecto, en la ley orgánica se dispone que “las dependencias y entidades de la Administración Pública Centralizada y Paraestatal conduzcan sus actividades en forma programada, con base en las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo, establezca el Ejecutivo Federal”. Asimismo, los titulares de las secretarías de estado y de los departamentos administrativos ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la República. Tales disposiciones dejan ver, además de la hegemonía del Presidente, el rol que tienen las dependencias en el funcionamiento de la Administración Pública en México —las legislaciones estatales contienen disposiciones similares respecto del gobernador y sus órganos auxiliares como administración local—.


Además de lo que se establece como integrantes de la estructura, el Ejecutivo puede constituir “comisiones intersecretariales” para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias secretarías de estado o departamentos administrativos. Las entidades paraestatales podrán incorporarse cuando estas unidades atiendan asuntos relacionados con su objeto. Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el Presidente de la República[49].


El modo en que está determinada la facultad en el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para instituir comisiones intersecretariales, no deja duda de que se trata de una atribución del Poder Ejecutivo. No obstante, existe como antecedente la creación de una comisión a través de ley. Es el caso de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados[50].


2. Órgano del “ámbito del Poder Ejecutivo”


Desde 1994 la Procuraduría General de la República deja de integrar la Administración Pública y con ello desaparece el carácter de dependencia del Ejecutivo junto a las que mencionan los artículos 1, párrafo 2º y 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En su lugar se instaló la Consejería Jurídica para el apoyo técnico jurídico al Presidente de la República.


La nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada el 27 de diciembre de 2002, sin definir la naturaleza jurídica, establece que la Procuraduría está “ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo”, sin abundar más sobre la relación con el Ejecutivo.


Sin embargo, debe tenerse presente que, el Ejecutivo nombra al titular de este órgano, con ratificación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente, y lo remueve libremente (artículo 102, letra A, constitucional), a sabiendas de la subordinación que crea la atribución de remoción libre. Además, el Procurador General, a pesar de la Consejería Jurídica, interviene como coadyuvante en los negocios en que las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal sean parte o tengan interés jurídico, a solicitud del coordinador del sector correspondiente.


Por último —abona a favor de que las reformas alrededor de este órgano no desarticulan definitivamente el vínculo de dependencia—, el artículo 29 de la Constitución federal no ha sido reformado y por tanto es el Procurador General el que concurre junto a los demás titulares de la Administración centralizada, secretarías y departamentos administrativos —y no la Consejería Jurídica —, con motivo del acuerdo previo para que el Ejecutivo haga uso de la facultad respecto a la suspensión de garantías constitucionales en los términos y condiciones que establece el dicho artículo.


El régimen jurídico no denota ninguna forma de autonomía, tampoco presupuestaria, aunque es ejecutor de gasto según determina la Ley de Presupuesto y Responsabilidad.


3. Órgano desconcentrado[51]


Facultad para crear órganos desconcentrados


La desconcentración es una técnica de organización administrativa que acepta la Ley Orgánica de la Administración Pública. En virtud de su regulación[52], debe estar motivada en objetivos de mejora en la función en términos de eficacia y eficiencia.


No obstante la posibilidad jurídica para acudir a este recurso de organización, el texto no determinada expresamente si se trata de una facultad del Ejecutivo o si corresponde la creación a través de acto legislativo. A diferencia de lo que sucede con la creación de “comisiones intersecretariales” donde el tenor de la norma es indiscutible, y que es jurídicamente infundado la instalación por ley de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente.


Debe decirse que las situaciones son distintas. Además de tratarse de unidades con naturaleza jurídica diversa, en el caso de la desconcentración, el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración —ni ninguna otra norma[53]— deposita expresamente la facultad de creación en el Ejecutivo. Igualmente, el citado artículo refiere que las dependencias podrán contar con tales organismos y que les estarán jerárquicamente vinculados.


Al respecto comentaremos tres casos donde la intervención del legislativo pone en tela de juicio a la desconcentración como técnica organizativa de la administración pública y por tanto como ámbito del Poder Ejecutivo.


1. Comisión Federal de Telecomunicaciones[54]. En torno a este órgano el debate tuvo lugar con motivo de la acción de inconstitucionalidad 26/2006 promovida para solicitar la invalidez del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y de la Ley Federal de Radio y Televisión[55].


Respecto del tema, la actora ataca el primer párrafo del artículo 9-A de la Ley Federal de Telecomunicaciones, al prever la creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Funda sus pretensiones en que es violatorio de los artículos 16, 49 y 89 de la Constitución Federal porque las facultades del Congreso de la Unión para organizar a la Administración Pública Federal, en términos del artículo 90 de la Constitución, se agotan con la emisión de la Ley Orgánica respectiva, o sea, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ley que también, a su juicio, autoriza al Ejecutivo para que, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 89 constitucional, delegue internamente algunas de sus funciones. Por ello deduce que “la decisión de crear los órganos desconcentrados, debe entenderse conferida en exclusiva al Poder Ejecutivo, en tanto es éste el que tiene los elementos necesarios para determinar la necesidad u oportunidad de su existencia”.


La Suprema Corte de Justicia resuelve sobre la constitucionalidad del citado párrafo del artículo 9-A —en lo dispuesto sobre la creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones— se sustenta, principalmente en el artículo 90 constitucional[56] para sostener que “el Congreso de la Unión sí tiene facultades para crear órganos como la Comisión Federal de Telecomunicaciones, en la medida en que está autorizado para realizar la distribución de los negocios del orden administrativo de la Federación, lo que podrá realizar mediante la creación de los órganos a los cuales se atribuya el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas, a su vez, la Administración Pública”.


A pesar de lo anterior, no debe perderse de vista que, si los órganos desconcentrados forman parte de la estructura interna de las Dependencias —asunto que también resulta debatible en la redacción del artículo 17[57]—, la facultad puede ser entendida únicamente como del Ejecutivo en virtud de los artículos 14, 15, 16 y 18. En tal caso, constituiría la zona de reserva del órgano encargado de la función ejecutiva según el principio de la división de poderes.


En efecto, la distribución de la materia administrativa federal —y que necesariamente importa crear secretarías y departamentos administrativos—, sí corresponde al Congreso de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución federal. No existe duda alguna al respecto, como tampoco que es una facultad constreñida a crear o suprimir secretarías y departamentos administrativos[58]. Esto de ningún modo importa también que a través de ley se deba distribuir la materia entre las unidades y niveles que conforman la estructura interna de tales dependencias. Esto significa proveer los medios oportunos para la ejecución de una ley, escogiendo la mejor forma instrumental permitida. Es por tanto, función administrativa.


En realidad, a quien la ley autoriza para ordenar y determinar acerca de esa estructura de las secretarías y departamentos administrativos, que previamente existen por acto legislativo —y respetando las unidades y los niveles en el adentro que la propia ley fija actualmente en el 14 y 15—, es al Ejecutivo.


Lo anterior sucede cuando la propia Ley Orgánica faculta al Presidente para dictar el reglamento interno de las Dependencias (artículo 18)[59] con la lógica de dejar al administrador la elección de la disposición y ubicación interna más oportuna para el cumplimiento de lo que es su responsabilidad en la función ejecutiva. De tal suerte, el Ejecutivo no puede desconocer, por ejemplo, la existencia de subsecretarías como nivel inmediato al titular secretario, pero conforme la envergadura de la materia puede establecer una o más subsecretarías o desconcentrar ante la conveniencia de autonomía técnica en el despacho.


Ni siquiera podría admitirse que por virtud del citado artículo 90 constitucional los organismos descentralizados deben ser creados por ley, puesto que este artículo dice solamente que el Congreso dará las bases, o sea los requisitos, y es también la Ley Orgánica de la Administración Pública que al definir esos requisitos exige, entre otros, ley o decreto del Congreso de la Unión o Decreto del Ejecutivo (artículo 45).  Entendiéndose con ello que el ejercicio por parte de uno u otro —Congreso o Ejecutivo— debe estar motivado en la competencia que importa el ejercicio de la función encomendada a cada órgano. 


En virtud del artículo 73, fracción XVII y XXX —dispositivo que también se comenta en la resolución— el Congreso legisla la sustancia sobre la materia telecomunicaciones y puede crear organismos descentralizados conforme el 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Al Poder Ejecutivo le corresponde proveer en la esfera administrativa para la exacta observancia de las leyes.


2. La Comisión Nacional del Agua que, nace por Decreto publicado el  16 enero 1989[60], es uno de los órganos de la Administración Pública Federal reestructurado en los últimos tiempos a consecuencia de acto legislativo.


Con la reforma de 2004 a la Ley de Aguas Nacionales la Comisión Nacional del Agua se ha convertido en un caso especial de órgano desconcentrado. En efecto, a partir de entonces, el texto legal la define como “órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con funciones de Derecho Público en materia de gestión de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, con autonomía técnica, ejecutiva, administrativa, presupuestal y de gestión, para la consecución de su objeto, la realización de sus funciones y la emisión de los actos de autoridad que conforme a esta Ley corresponde tanto a ésta como a los órganos de autoridad a que la misma se refiere” (artículo 3, fracción XII). Una definición que excede totalmente la naturaleza de la desconcentración administrativa.


3. La Comisión Reguladora de Energía, órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía nace por Decreto del 4 de octubre de 1993. Este caso resulta de interés también por las particularidades del acto de creación.


En el inicio de los “Considerando” del citado Decreto, el Ejecutivo justifica el ejercicio —acto de creación de la Comisión— como dado en cumplimiento de mandato legal. Así,  —entre otros—  cita en primer término, el Transitorio Tercero del Decreto de reforma de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica del 23 de diciembre de 1992—. Esta norma dispone que, “para una mayor atención y eficiente despacho de los asuntos de la competencia de la Secretaría competente en materia de regulación de energía, el Ejecutivo Federal dispondrá la constitución de una Comisión Reguladora, como órgano desconcentrado de la citada dependencia, con facultades específicas para resolver las distintas cuestiones que origine la aplicación de la citada Ley”.


Lo dicho en el citado Transitorio —que sirve de fundamento y motivo al Ejecutivo para emitir el Decreto de creación— es difícil de encuadrar. Por una parte, deja ver que el Legislativo aparentemente tiene una facultad que no ejerce[61] y que, además, puede delegar en el Ejecutivo. Otra posibilidad es que el Congreso tiene atribuciones para instar al Ejecutivo a que en uso de su competencia y disponga la constitución de tal. Por último, podría pensarse que el Congreso mediante un artículo transitorio de una ley puede facultar en casos concretos al Ejecutivo.  


El primer supuesto sería tanto como reconocer que el Congreso puede delegar. La pregunta que surge inmediatamente es ¿cuál es el fundamento en el  ordenamiento mexicano? No existe tal, como tampoco para que el Congreso sugiera, ordene o inste a la creación de un órgano. Si el Ejecutivo es responsable por la ejecución de la ley y debe proveer en la esfera administrativa para la exacta observancia, una vez sancionada la misma, le corresponde también decidir la oportunidad o conveniencia de los instrumentos permitidos.   


 


Bibliografía

ALTAMIRA GIGENA, Julio Isidro, Lecciones de Derecho Administrativo, Córdoba: Advocatus, 2005.

BURGO, Ignacio, Las Garantías Individuales, 26ª edición,  México, D. F.: Editorial Porrúa, 1994.

CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, 7ª edición (reimpresión), Buenos Aires: LexisNexis, 2002.

CASTRO ESTRADA, Álvaro,  Responsabilidad Patrimonial del Estado, México, D. F.: Editorial Porrúa, 2000.

DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, 10ª edición actualizada, Buenos Aires: Ciudad Argentina, 2004.

FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, Derecho administrativo y administración pública, México, D. F.: Editorial Porrúa, 2006.

FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 27ª. Ed., México, D. F.: Editorial Porrúa, 1988.

GORDILLO, Agustín Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 1, Parte General, 8ª  edición, Buenos Aires: F. D. A, 2003.

KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, 3ª reimpresión, México, D. F. : UNAM, 1983.

MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Teoría general, 3ª edición, Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1982.

MERKL, Adolfo,  Teoría General del Derecho Administrativo, México, D. F.: Editora Nacional, 1980.

TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 22ª edición, México, D. F.: Editorial Porrúa, 1987.


 


ANEXO 1
Relación de organismos descentralizados sectorizado*
SECRETARIA DE GOBERNACION **

1. Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación

2. Talleres Gráficos de México

SECRETARIA DE LA DEFENSA NACIONAL**

3. Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas

SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO**

4. Casa de Moneda de México

5. Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros

6. Financiera Rural

7. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas

8. Instituto para la Protección al Ahorro Bancario

9. Lotería Nacional para la Asistencia Pública

10. Pronósticos para la Asistencia Pública

11. Servicio de Administración y Enajenación de Bienes

SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL**

12. Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra

13. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

14. Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores

SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES**

15. Comisión Nacional Forestal

16. Instituto Mexicano de Tecnología del Agua

17. Productos Forestales Mexicanos (en proceso de desincorporación)

SECRETARIA DE ENERGIA**

18. Comisión Federal de Electricidad

19. Instituto de Investigaciones Eléctricas

20. Instituto Mexicano del Petróleo

21. Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares

22. Luz y Fuerza del Centro

23. Pemex-Exploración y Producción

24. Pemex-Gas y Petroquímica Básica

25. Pemex-Petroquímica

26. Pemex-Refinación

27. Petróleos Mexicanos

SECRETARIA DE ECONOMIA**

28. Centro Nacional de Metrología

29. Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial

30. Servicio Geológico Mexicano

SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERIA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACION**

31. Colegio de Postgraduados

32. Comisión Nacional de las Zonas Áridas

33. Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias

34. Productora Nacional de Biológicos Veterinarios

35. Productora Nacional de Semillas

SECRETARIA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES**

36. Aeropuertos y Servicios Auxiliares

37. Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos

38. Ferrocarriles Nacionales de México (en proceso de desincorporación)

39. Servicio Postal Mexicano

40. Telecomunicaciones de México

SECRETARIA DE EDUCACION PÚBLICA**

41. Centro de Enseñanza Técnica Industrial

42. Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional

43. Colegio de Bachilleres

44. Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica

45. Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto Politécnico Nacional

46. Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte

47. Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos

48. Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas

49. Consejo Nacional de Fomento Educativo

50. FIC

51. Fondo de Cultura Económica

52. Instituto Mexicano de Cinematografía

53. Instituto Mexicano de la Juventud

54. Instituto Mexicano de la Radio

55. Instituto Nacional de Lenguas Indígenas

56. Instituto Nacional para la Educación de los Adultos

57. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

58. Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnico Nacional

SECRETARIA DE SALUD**

59. Centro Regional de Alta Especialidad de Chiapas

60. Hospital General de México

61. Hospital General “Dr. Manuel Gea González”

62. Hospital Infantil de México Federico Gómez

63. Hospital Juárez de México

64. Hospital Regional de Alta Especialidad de la Península de Yucatán

65. Hospital Regional de Alta Especialidad de Oaxaca

66. Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío

67. Instituto Nacional de Cancerología

68. Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez

69. Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán

70. Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas

71. Instituto Nacional de Medicina Genómica

72. Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía Manuel Velasco Suárez

73. Instituto Nacional de Pediatría

74. Instituto Nacional de Perinatología Isidro Espinosa de los Reyes

75. Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz

76. Instituto Nacional de Rehabilitación

77. Instituto Nacional de Salud Pública

78. Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia

SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL**

79. Comisión Nacional de los Salarios Mínimos

80. Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA**

81. Instituto Nacional de Ciencias Penales

En la relación que publica la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la lista continúa  con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, como si fuera una Secretaría, encabezando un sector. Inmediatamente se mencionan los centros de investigación que coordina, pero que en absoluto corresponde en virtud de la legislación que rige a este organismo, entre ellas, la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Según el artículo 1 es un organismo descentralizado no sectorizado y por lo tanto no corresponde incluirlo en la presente.

 

Notas:

[1] Algunos de los interrogantes que plantea Kelsen cuando trata “el problema del Estado como problema de imputación” (ver Kelsen op. cit. p. 227 a 229). Podemos retomar tales preguntas sin incurrir en la identificación de Estado con el ordenamiento jurídico, si se acepta, siguiendo a Adolfo Merkl, que el concepto de órgano tiene como base, le sirve, dice el autor, el concepto de Estado en “su significación más amplia; como organización cualificada, a saber: la organización jurídica; en otras palabras, el conjunto exhaustivo de los órganos que sirven a la realización del orden jurídico”. De acuerdo a ello, el orden jurídico es producto del Estado, no se identifica con él; solamente coinciden, porque “toda manifestación jurídica es un acto estatal, todo acto estatal es un manifestación jurídica” (ver Adolfo Merkl, op. cit. p. 377).

[2] “Las personas morales obran y se obligan por medio de los órganos que las representan sea por disposición de la ley o conforme a las disposiciones relativas de sus escrituras constitutivas y de sus estatutos”.

[3] Entidad con personalidad según el artículo 25, fracción I del Código Civil Federal, junto a la de los Estados, Municipios.

[4] Altamira Gigena expresa, “El Estado quiere y obra por sus órganos; cuando éstos quieren y obran es el Estado quien quiere y obra. Cuando ellos comenten una falta, es el Estado quien la comete; le es imputable y él es directamente responsable”. Op. cit. p. 123.

[5] Fernández Ruiz, Jorge, op. cit. p. 233

[6] En México, Castro Estrada se muestra partidario de la personalidad de la administración pública, en oposición a la mayoría de la doctrina y de la falta de fundamento jurídico  —artículo 25 del Código Civil Federal—. La defensa de la teoría la hace precisamente al inicio de su tesis sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad, según la propuesta, con la que concluye, de reforma al 113 constitucional y de proyecto de ley reglamentaria, precisando aquí, la responsabilidad por la “actividad administrativa regular o irregular del Estado”. Distinta es la postura de un sector importante de la doctrina administrativista sobre la personalidad de la administración pública, entre ellos, efectivamente, los citados por el autor como Gabino Fraga, p 119. Ver Castro Estrada, o. cit. p 4-5 y 493-505.

[7] Los distintos enunciados se gestan en la reelaboración que hacen los autores de la construcción original de Otto Von Gierke. En unos casos se identifica con la persona física; en otros, es la unidad abstracta. Para Kelsen, un órgano es un individuo que realiza una función específica (ver Kelsen op. cit. p. 229). Adolfo Merkl, quien declara seguir la doctrina orgánica de Kelsen, expresa, “La administración….: es una actividad de los hombres; los hombres que, en la medida en que son autores o ejecutores del derecho, adquieren el carácter de órganos estatales” (Op. cit. p. 375).  En posición distinta “se caracterizan por ser esferas especiales de competencia, y por otra parte, requerir de personas físicas que ejerciten esa competencia” (ver Gabino Fraga, op. cit. p. 122 y 123). A juicio de Fernández Ruiz, “el órgano del Estado es un complejo de competencias, atribuciones, facultades, derechos, prerrogativas, deberes y obligaciones, cuyo desempeño, ejercicio o cumplimiento debe realizarse por medio de persona física: el titular, que hoy es una persona física, y mañana puede ser otra distinta, dado el carácter temporal o pasajero de la titularidad, por lo que, el órgano es sustancia: hoy y mañana tiene competencia, …..que desempeñar, ejercer o cumplir; en tanto que el titular es accidente …..Lo anterior no predica la inmutabilidad del órgano, habida cuenta la posibilidad permanente de modificar cualquiera de los aspectos de su complejidad”  (ver Fernández Ruiz, op. cit. p. 238). Por su parte, Gordillo forma parte de la corriente que distinguen “órgano jurídico” (órgano institución) y “órgano físico”. Según este autor adopta este concepto porque con él es posible “diferenciar más precisamente los derechos y deberes del ser humano llamado a desempeñarse en la función”. …Seguidamente aclara, “En otras palabras, estamos frente a situaciones que no se confunden; una es la repartición de atribuciones en diferentes unidades, otra es la imputación de una conducta al Estado, una tercera es la situación del funcionario” (ver Gordillo, op. cit. Capítulo XII p. 3).

[8] Op. cit. Capítulo XII p. 5

[9] Op. cit. Capítulo XII p. 8.

[10] Cassagne afirma “Se ha visto que los órganos no son sujetos  de derecho, careciendo, por ende, de personalidad jurídica propia”. Op. cit. 253.

[11] Son las relaciones internas, entendiendo por tal a las que vinculan a dos o más órganos de una misma persona pública, y que origina actos de la administración de la jerarquía, colaboración, resolución de conflictos de competencias o dictámenes. Se distingue de la relación “interadministrativa” en que ésta se lleva a cabo entre sujetos personificados (Estado, entidades, municipios, órganos descentralizados con personalidad). Ver Dromi, op. cit. p. 718. La relación iterorgánica como vínculo jurídico debe considerarse desde el punto de vista de los titulares de los órganos intervinientes. En esta perspectiva se traduce en el ejercicio de facultad para emitir o solicitar o requerir algún acto o hecho con motivo de la función pública que desempeña el titular que ejerce, facultad que va dirigida a otro órgano o repercute en otro órgano, obligando el cumplimiento de algún deber jurídico en el ámbito de competencia del requerido. Evidentemente los efectos jurídicos son internos, no obstante, pueden tienen consecuencias, positivas o negativas o pueden ser fundamentales en la formación de otro acto, y, por ende, aunque sin efectos directos en los gobernados o repercutir de modo indirecto.

[12] Gordillo, supra nota 7.

[13] En este caso los órganos son esenciales y concurren en la existencia jurídica y formación del Estado. 

[14] Auditoría Superior de la Federación, órgano técnico del Poder Legislativo, tiene a cargo el ejercicio de la función fiscalizadora de carácter externo y posterior. En materia de fiscalización, el artículo 79 constitucional, establece que la entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley quien tiene a cargo el ejercicio de la función fiscalizadora de carácter externo a los tres Poderes de la Unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, a los estados y municipios, y a los particulares, cuando ejercen recursos federales.

[15] Existiendo la posibilidad de reestructuración por medio del Constituyente Permanente.

[16] A través de los artículos 39, 40 y 41 se define la forma de Estado y de gobierno. Conforme los textos vigentes se estable: Artículo 39 La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”. Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal…”.Las partes integrantes son los 32 estados y el Distrito Federal de acuerdo con el artículo 43.

[17] En el caso del Estado nacional, los Estados miembros y los municipios, la personalidad tiene fundamento en el artículo 25 del Código Civil, y para los municipios, también y en primer orden, en el 115, fracción II constitucional. En el caso del Distrito Federal la personalidad tiene sustento en el artículo 2 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal cuando establece que “es entidad federativa con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena capacidad para adquirir y poseer toda clase de bienes que le sean necesarios para la prestación de los servicios públicos a su cargo, y en general, para el desarrollo de sus propias actividades y funciones”.   

[18] La concentración en el Título Tercero es materialmente de los poderes como órganos. Las atribuciones de cada uno superan este apartado. Tal es el caso por ejemplo de atribuciones para el legislador y del ejecutivo que emanan del Título Primero, Capítulo I, en materia de garantías constitucionales o para la rectoría económica, desarrollo integral, garantías sociales en los artículos 25 a 28 y 123.

[19] “Tocante a la parte orgánica, la primera limitación de los Estados al darse sus instituciones consiste en el deber de adoptar, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las base que precisa la Constitución Federal (art. 115)”. Tena Ramírez, op. cit. p. 133. Con base en este precepto, actualmente, y por efecto de la reforma constitucional de 1987, el siguiente artículo —116 constitucional— establece los requisitos tendentes a garantizar la forma de gobierno que deberán observarse en la integración y funcionamiento de los poderes locales.

[20] Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de julio de 1994

[21] El término “ciudadano” tiene alcance jurídico preciso en el artículo 34 constitucional, según el cual, son ciudadanos los que tienen la calidad de mexicano —prevista en el artículo 30 por nacimiento o naturalización—., además de los requisitos de edad y modo honesto de vivir. Es preciso tener en cuenta estas disposiciones por cuanto los extranjeros no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos. Además, para ciertos cargos, se trata de una ciudadanía cualificada cuando se excluye a ciudadanos naturalizados del acceso a ciertos cargos o se exige, además de la nacionalidad por nacimiento, ser hijo de padre o madre mexicanos.

[22] Artículo 22: 1.- “La agrupación política nacional que pretenda constituirse en partido político para participar en las elecciones federales deberá obtener su registro ante el Instituto Federal Electoral. 2.- La denominación de “partido político nacional” se reserva, para los efectos de este Código, a las organizaciones políticas que obtengan su registro como tal. 3.- Los partidos políticos nacionales, tienen personalidad jurídica, gozan de los derechos y de las prerrogativas y quedan sujetos a las obligaciones que establecen la Constitución y este Código”.

[23] Fernández Ruiz cuando trata de los “sujetos del derecho público” considera cuatro categorías, a saber: “1) Los impersonales, órganos del Estado, sujetos del derecho administrativo —legislativo, jurisdiccional y ejecutivo—. 2) Los que detentan personalidad, personas jurídicas de derecho público —Estado; entidad federativa; municipio; organismo público descentralizado (de la administración pública y organismo descentralizado del Estado); sociedad nacional de crédito; órgano constitucional autónomo; Comisión Nacional de Derechos Humanos (no comparte la posición de considerar a ésta como órgano constitucional autónomo); y partido político. 3) La persona física. 4) Los fideicomisos públicos. Excepto, las personas físicas todas se refieren a la estructura del Estado y cumplen función pública o están vinculada con los fines del Estado”. Op. cit. pp. 240 -263.

[24] Op. cit. p. 247.

[25] Según Altamira Gigena, refiriéndose al ordenamiento jurídico argentino, son los “denominados órganos extra poder” como la “Auditoría General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público”. Fueron instituidos con la reforma constitucional de 1994, en lo que hace la Ministerio público, el autor lo juzga como toda una novedad por el arreglo institucional que lo deja como órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera. Op. cit. pp. 135 -139.

[26] Fernández Ruiz, op. cit. pp. 256 – 258.

[27] El uso en la legislación no es uniforme, en la citada ley, artículo 3, fracción IX, deberemos tener por “Órganos constitucionales autónomos: El Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México, las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía y cualquier otro establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. En el caso de la Constitución, “organismo”, por ejemplo, el artículo 102, apartado B de la Constitución federal y 2 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. En otras legislaciones “entes autónomos”, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para lo cual en el artículo 2, fracción XV, se deberá entender por tal a “las de derecho público de carácter federal con autonomía en el ejercicio  de sus funciones y en su administración, creadas por disposición expresa de la Constitución Política d los Estados Unidos Mexicanos a las que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de los ramos autónomos”. La denominación “órgano” es incompatible con la personalidad que detentan. En todo caso debieran llamarse “organismos constitucionales autónomos”.

[28] Op. cit. p. 255.

[29] Debe recordarse que a pesar del grado de autonomía que se les quiere imprimir, mientras se trate  de función pública, cometido estatal., que importe facultades para dictar normas generales, o ejecución de ley, de orden administrativa o jurisdiccional, no constituyen una estructura paralela ni, mucho menos, supra órganos del Estado. Por lo pronto, el personal adscripto a estos entes —a los fines de responsabilidad jurídica— son servidores públicos en los términos del 108 de la Constitución federal. Sobre el carácter de servidores públicos como personas físicas que desarrollan funciones estatales, en derecho comparado, puede citarse la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional, Ley 25.164. En su  artículo 3º con motivo de la regulación de los deberes y derechos del personal que integra el Servicio Civil de la Nación, aclara como tal, el que se encuentra constituido “por las personas que habiendo sido designadas conforme lo previsto en la presente ley, prestan servicios en dependencias del Poder Ejecutivo, inclusive entes jurídicamente descentralizados” (refiriéndose a los de la administración pública).

[30] El párrafo citado expresa: “El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al Banco conceder financiamiento”.

[31] Op. cit. p. 254 – 255.

[32] El mismo autor refiere el origen de este organismo. Op. cit. p. 258 – 259. Por su parte, y de acuerdo con lo publicado en la página electrónica de la Comisión, el origen se remonta al “13 de febrero de 1989, dentro de la Secretaría de Gobernación, se creó la Dirección General de Derechos Humanos. Un año más tarde, el 6 de junio de 1990 nació por decreto presidencial una institución denominada Comisión Nacional de Derechos Humanos, como órgano desconcentrado de dicha Secretaría. Posteriormente, mediante una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1992, se adicionó el apartado B del artículo 102, elevando a la CNDH a rango constitucional y bajo la naturaleza jurídica de un Organismo descentralizado. Surge el llamado Sistema Nacional No Jurisdiccional de Protección de los Derechos Humanos. Finalmente, por medio de una reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de septiembre de 1999, dicho Organismo Nacional se constituyó como una Institución con plena autonomía de gestión y presupuestaria, modificándose la denominación de Comisión Nacional de Derechos Humanos por la de Comisión Nacional de los Derechos Humanos”.

[33] El artículo 102, apartado B establece: “El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.

Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.

Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios”. Por su parte el artículo 2° de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos refrenda la disposición constitucional diciendo que “es un organismo que cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios, y tiene por objeto esencial la protección observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano”.

[34] Sobre el concepto de garantía y garantías individuales a tenor de los sujetos,  ver Burgoa Orihuela, op. cit. pp. 161 a 187.

[35] Esta fracción pasará a ser V, conservando este primer párrafo en caso de prosperar la última reforma constitucional a este artículo que, a la fecha de realizar este trabajo, ha conseguido la aprobación en el Congreso de la Unión y se encuentra en proceso la aprobación por parte de la mayoría de las Legislaturas de los Estados para que, al concluir el proceso, llevará a las reformas y adiciones a ser parte de la Constitución, de acuerdo con el artículo 135 constitucional. 

[36] Artículo 1, “Los tribunales agrarios son los órganos federales dotados de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, a los que corresponde, en los términos de la fracción XIX del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la administración de justicia agraria en todo el territorio nacional”.

[37] Considerados como “organismos descentralizados del Estado” por Fernández Ruiz. Op. cit. p 558.

[38] Con fundamento en este dispositivo, por ejemplo, la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Metropolitana, publicada 17 de diciembre de 1973. El artículo 1 establece, Se crea la Universidad Autónoma Metropolitana, como organismo descentralizado del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

[39] Atributo de todos los entes de la  Administración Pública  Paraestatal sectorizados, cuya autonomía relativa a los programas financieros es el régimen previsto en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, congruente con el artículo 5, fracción II de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

[40] Decimos que tienen esta naturaleza de “leyes de bases” tanto la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal como la  Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento en virtud del mandato constitucional. El artículo 90 no otorga expresamente este carácter a las leyes citadas, sino que lo interpretamos del alcance jurídico que tiene la dicha norma de la Constitución federal cuando establece que “La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado”. 

[41] Si prospera la última reforma constitucional a este artículo —que a la fecha ha conseguido la aprobación en el Congreso de la Unión y se encuentra en proceso la aprobación por parte de la mayoría de las Legislaturas de los Estados para que concluir el proceso que llevará a las reformas y adiciones a ser parte de la Constitución—, dejará como primer párrafo un texto similar al anterior (Texto del 1er párrafo del articulo 6º, propuesto,   “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado)”.

[42] Con excepción del Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, organismo sectorizado que coordina la Secretaria de la Defensa Nacional, aún la similitud que guarda con demás. Ver “Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento”, publicada en el Diario Oficial de la Federación 10 de agosto de 2007.

[43] Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público: Diario Oficial de la Federación del 10 de agosto de 2007. Al final de la relación se aclara que la misma se elaboró con la documentación disponible al 31 de julio de 2007 y no incluye a organismos expresamente previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como autónomos, ni a los referidos en el artículo 3o. de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

[44] Para el total de los tipos de paraestatales y las que forman cada uno de los sectores actualmente, puede consultarse: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “RELACION de entidades paraestatales de la Administración Pública Federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento”. Publicación en el Diario Oficial de la Federación el 8 de agosto de 2007.

[45] DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Ciencia y Tecnología, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos”. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de agosto de 2006.

[46] Según el artículo 135, este “organismo tiene funciones de servicio social y está encargada de la defensa de los derechos de los ejidatarios, comuneros, sucesores de ejidatarios o comuneros, ejidos, comunidades, pequeños propietarios, avecindados y jornaleros agrícolas, mediante la aplicación de las atribuciones que le confiere la presente ley y su reglamento correspondiente, cuando así se lo soliciten, o de oficio en los términos de esta ley”. Por su parte el Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria encarga a este organismo funciones de servicio social, mediante la defensa de los derechos de los sujetos agrarios y asesoramiento en la aplicación de la ley (artículo 2). En el cumplimiento de tal cometido ejercerá sus facultades a petición de parte o de oficio (artículo 3).

[47] De acuerdo con los argumentos a favor de la autonomía constitucional, es decir, cuando requieren imparcialidad e independencia respecto de los órganos del Estado, en especial de la Administración Pública, por los objetivos y la naturaleza de las funciones que desempeñan.

[48] Fernández Ruiz, op. cit. p. 242.

[49] A modo de ejemplo, el ACUERDO por el que se crea la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, Publicado en le Diario Oficial de la Federación el 16 de marzo de 1992. Según el artículo Primero, “tendrá por objetivo coordinar las acciones y estudios relacionados con el conocimiento y la preservación de las especies biológicas, así como promover y fomentar actividades de investigación científica para la exploración, estudio, protección y utilización de los recursos biológicos tendientes a conservar los ecosistemas del país y a generar criterios para su manejo sustentable”.

[50] El artículo 2 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de marzo de 2005, determina que “para cumplir el objeto, tiene como finalidades”, fracción V, “establecer las bases para el funcionamiento de la Comisión, a través de la cual las Secretarías que la integran deban colaborar de manera coordinada, en el ámbito de sus competencias, en lo relativo a la bioseguridad de los organismos genéticamente modificados. A partir del artículo 19 regula la integración, objeto y bases para el funcionamiento”.

[51] Entre otros órganos creados en los últimos tiempos que agrandan la Administración central y no siempre la hacen más eficiente y eficaz, citamos a modo de ejemplo la Comisión Nacional Bancaria y de Valores Órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con autonomía técnica y facultades ejecutivas.

[52] Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables”

[53] Excepto un artículo transitorio de una ley que comentamos seguidamente con motivo de la creación de otro órgano desconcentrado: la Comisión Reguladora de Energía.

[54] Artículo 9-A, 1º párrafo: La Comisión Federal de Telecomunicaciones es el órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría, con autonomía técnica, operativa, de gasto y de gestión, encargado de regular, promover y supervisar el desarrollo eficiente y la cobertura social amplia de las telecomunicaciones y la radiodifusión en México, y tendrá autonomía plena para dictar sus resoluciones. Para el logro de estos objetivos, corresponde a la citada Comisión el ejercicio de las siguientes atribuciones:….”

[55] Datos tomados de la versión estenográfica del Pleno de la Ponencia del Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano: Acción de inconstitucionalidad 26/2006. Promoventes: Senadores integrantes de Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso de la Unión.

[56] Con la aclaración previa relativo a la creación de dicha Comisión: “En primer lugar, debe decirse que contrariamente a lo que afirma la parte actora, la Comisión Federal de Telecomunicaciones no fue creada mediante el Decreto combatido en la presente acción de inconstitucionalidad, ya que ese organismo tiene su origen en el diverso Decreto expedido por el Presidente de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el nueve de agosto de mil novecientos noventa y seis”. Versión estenográfica de la Ponencia del Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano: Acción de inconstitucionalidad 26/2006. Promoventes: Senadores integrantes de Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso de la Unión. (a fojas 144).

[57] Abonan el debate distintas resoluciones jurisprudenciales cuyo comentario excede al presente.

[58] Sobre lo que sí persisten dudas es que se afirme que la atribución del Legislativo no se agota con la sanción de la Ley Orgánica —razonamiento contrario al argumento de la parte actora—. De todos modos, si así fuera, tanto en el primer ejercicio como toda vez que la ejerza, tendrá que ser para crear o suprimir dependencias y que éstas sean Secretarías o Departamentos Administrativos, así como por los requisitos para crear paraestatales o modificar las relaciones del Ejecutivo con las mismas.

[59] Artículo 18: “En el reglamento interior de cada una de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, que será expedido por el Presidente de la República, se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas, así como la forma en que los titulares podrán ser suplidos en sus ausencias”.

[60] Que la crea como “órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos”. Parte de la evolución organizativa comprende la aparición en 1994 de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.

[61] En cierto modo como se interpretó con motivo de la acción de inconstitucionalidad referida al primer párrafo del artículo 9-A de la Ley Federal de Telecomunicaciones.


Informações Sobre o Autor

Elsa Cristina Roqué Fourcade

Profesora-investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana Aazcapotzalco, Departamento de Derecho, Coordinadora del Grupo de Investigación en Derecho Ambiental. Tiene grado de maestría en derecho


Está com um problema jurídico e precisa de uma solução rápida? Clique aqui e fale agora mesmo conosco pelo WhatsApp!
logo Âmbito Jurídico