Os bens públicos no ordenamento jurídico pátrio

Resumo: A Administração Pública é um conjunto de instituições, o que significa a existência de estruturas organizacionais, conjugando a atuação de pessoas para a satisfação de valores. O desempenho das funções institucionais depende de um conjunto de bens que se constituem nos instrumentos materiais de promoção dos fins buscados. Assim, o presente artigo aborda os aspectos jurídicos dos bens públicos e sua previsão no ordenamento jurídico pátrio.

Palavras-chave: Bens; Públicos; Ordenamento; Jurídico; Pátrio.

Abstract: The Public Administration is a set of institutions, which means the existence of organizational structures, combining the performance of people for the satisfaction of values. The performance of institutional functions depends on a set of goods that constitute the material instruments to promote the ends sought. Thus, this article deals with the legal aspects of public assets and their prediction in the legal order of the country.

Keywords: Goods; Public; Ordering; Legal; Patriotic.

Sumário: 1. Conceito de bens públicos; 2. Classificação; 3. Bens de uso comum do povo; 4. Bens de uso especial; 5. Bens dominicais; 6. Quanto a disponibilidade; 7. Afetação e desafetação; 8. Atributos; 9. Requisitos para a alienação dos bens públicos; Referências

1. CONCEITO DE BENS PÚBLICOS

A Administração Pública é um conjunto de instituições, o que significa a existência de estruturas organizacionais, conjugando a atuação de pessoas para a satisfação de valores. O desempenho das funções institucionais depende de um conjunto de bens que se constituem nos instrumentos materiais de promoção dos fins buscados. Esses bens podem ser indicados, no caso da Administração Pública, como bens públicos (FILHO, 2008, p. 843).

A expressão “bens públicos” é constituída por duas palavras equivocas. Uma é o substantivo “bem”, outra é o adjetivo “público”. O vocábulo “bem” pode ter, por exemplo, ora uma acepção filosófica, ora um sentido jurídico. Em termos filosóficos, é tudo aquilo que satisfaz o homem. Nessa acepção, diz-se que a inteligência, a bondade, a saúde e o amor são bens. Em sentido jurídico, é todo valor material ou imaterial que pode ser objeto de direito. Assim, afirma-se que uma gleba de terra, um credito, um semovente e um livro são bens. A palavra “público”, de outro lado, pode expressar o proprietário do bem (União, Estado-Membro, Distrito federal, Município) como seu usuário (administrado, povo, público). Desse modo, pode-se ter: I – bem público = bem de propriedade do Município; II – bem público = bem usado pelo povo (GASPARINI, 2008, p. 864).

Pode-se encontrar para os bens públicos um conceito doutrinário e outro legal. Para Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo, cit., p. 493), “são todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, ás entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais”.

Para o Código Civil (art. 98), são os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno, ou, dito de outro modo, são os bens de propriedade da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios, dos Municípios, das autarquias e de outras entidades de caráter público criadas por leis, pois essas são as pessoas jurídicas de Direito Público interno arroladas pelo art. 41 desse Codex. Fora daí, todos os outros, nos termos da segunda parte do referido art. 98, são particulares, sejam quais forem seus proprietários. Para nós, bens públicos são todas as coisas materiais ou imateriais pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público e as pertencentes a terceiros quando vinculadas à prestação de serviço público. São pessoas jurídicas de Direito Público a União, cada um dos Estados-Membros, o Distrito Federal, cada um dos Municípios, as autarquias e as fundações públicas. Assim, os bens pertencentes a essas pessoas públicas são bens públicos. Também são bens públicos, consoante essa definição, os de propriedade de terceiros quando vinculados à prestação de serviço público. Destarte, os bens de certa empresa privada, concessionária do serviço funerário municipal, vinculados à prestação desse serviço são bens públicos. Desse modo, não são, salvo em sentido amplíssimo, bens públicos os que integram o patrimônio das empresas governamentais (sociedades de economia mista, empresa pública, subsidiárias) exploradoras de atividade econômica, porque pessoas privadas (CF, art. 173, § 1, II). Ademais, ditos bens não estão vinculados à execução de qualquer serviço público. O mesmo ocorre com a fundação privada cujo objeto não seja a prestação de serviço púbico. Essa assertiva encontra respaldo na segunda parte do que prescreve o art. 98 do Código Civil. Com efeito, ao afirmar que bens públicos são os do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno (União, Estado, Distrito Federal, Território, Município e autarquia), acabou por considerar particulares todos os demais bens, sejam quais forem seus proprietários, inclusive, portanto, os pertencentes a essas entidades.

2. CLASSIFICAÇÃO

Várias são as classificações dos bens públicos. Algumas são oferecidas pelos autores e outras, pela legislação. Entre as primeiras, temos: a) aque divide os bens públicos, segundo a natureza, em bens móveis (banco de jardim, viaturas policiais) e bens imóveis (praia); b) a que separa os bens públicos, segundo o proprietário, em bens federais (estrada federal), bens estaduais (Museu da Polícia Militar), bens distritais (rua distrital), bens municipais (paço municipal), bens autárquicos (prédios da autarquia) e bens fundacionais públicos (imóvel de fundação pública), conforme sejam, respectivamente, da União, do Estado-Membro, do Distrito Federal, do Município, da autarquia ou da fundação pública(GASPARINI, 2008, p. 866).

Entre as segundas, a de maior utilidade é indicada pelo art. 99 do Código Civil. Por essa disposição, que leva em conta a destinação do bem, os bens públicos são: “I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades”. Embora o inciso II não mencione a administração distrital, não há dúvida que entre as aí arroladas deve-se compreender também essa, pois o Distrito Federal é pessoa jurídica de Direito Público interno e titular de inúmeros serviços públicos, para cuja prestação há de valer-se dessa espécie de bem público. Também não consta desse elenco a administração fundacional, mas dele deve constar entidade, pois as fundações públicas são criadas para prestar serviços públicos, e os bens onde tais serviços ou atividades são executados chamam-se bens públicos de uso especial.

3. BENS DE USO COMUM DO POVO

São aqueles destinados à utilização geral pelos indivíduos, que podem ser utilizados por todos em igualdade de condições, independentemente de consentimento individualizado por parte do poder público. São exemplos de bens públicos de uso comum do povo: as ruas, as praças, os logradouros públicos, as estradas, os mares, as praias, os rios navegáveis etc. Em regra, são colocados à disposição da população gratuitamente. Nada impede, porém, que seja exigida uma contraprestação (remuneração) por parte da administração pública. Um exemplo rotineiro de utilização remunerada de bem de uso comum do povo é a cobrança de estacionamento rotativo (cobrança por horas de uso) em áreas públicas (ruas e praças) pelos municípios. Esses bens, apesar de destinados à população em geral, estão sujeitos ao poder de polícia do Estado, consubstanciado na regulamentação, na fiscalização e na aplicação de medidas coercitivas, visando à conservação da coisa pública e à proteção do usuário (PAULO, 2013, p. 986).

4. BENS DE USO ESPECIAL

Também chamados de bens do patrimônio administrativo são aqueles afetados a uma destinação específica. Fazem parte do aparelhamento administrativo sendo considerados instrumentos para execução de serviços públicos. São exemplos de bens de uso especial os edifícios de repartições públicas, mercados municipais, cemitérios públicos, veículos da administração, matadouros etc. Nos termos do art.99, II, do Código Civil: “São bens públicos: (…) II- os de uso especial, tais como edificios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias”. Assim como os de uso comum, os bens de uso especial, enquanto mantiverem essa qualidade, não podem ser alienados ou onerados (art, 100 do CC), compondo o denominado patrimônio público indisponível.

A alienação de tais bens somente será possível com sua transformação, via desafetação, em bens dominicais (MAZZA, 2012, p. 540).

5. BENS DOMINICAIS

São os destituídos de qualquer destinação, prontospara ser utilizados ou alienados ou, ainda, ter seu uso trespassado a quem por eles se interesse. Pertencem à União, aos Estados-Membros, aos Municípios, ao Distrito Federal, às autarquias e fundações públicas. Tais entidades exercem sobre esses bens poderes de dono, de proprietário. Apesar disso, a alienação e o trespasse do uso podem exigir o cumprimento, previamente, de certos requisitos, como avaliação, concorrência e licitação. Desses bens são exemplos os terrenos sem qualquer afetação de propriedade das citadas pessoas públicas. Podem ser utilizados pelos seus proprietários para todos os fins de direito, observadas, evidentemente, as legislações dos demais entes federados. Assim, a União não pode dar a bem dominial de sua propriedade qualquer utilização que contrarie a lei municipal de uso e ocupação do solo (GASPARINI, 2008, p. 870).

6. QUANTO A DISPONIBILIDADE

Quanto à disponibilidade, os bens públicos classificam-se em: bens indisponíveis por natureza; bens patrimoniais indisponíveis; bens patrimoniais disponíveis.

Os bens indisponíveis por natureza são aqueles que, dada a sua natureza não patrimonial, não podem ser alienados ou onerados pelas entidades a que pertencem. São bens de natureza não patrimonial, insuscetíveis de alienação pelo poder público.

Os bens de uso comum do povo, como regra geral, são bens absolutamente indisponíveis, como os mares, os rios, as estradas etc.

Os bens patrimoniais indisponíveis são aqueles de que o poder público não pode dispor, embora tenham natureza patrimonial, em razão de estarem afetados a uma destinação pública específica. Enfim, são bens que possuem valor patrimonial, mas que não podem ser alienados porque são utilizados efetivamente pelo Estado para uma específica finalidade pública.

São bens patrimoniais indisponíveis os bens de uso especial e os bens de uso comum susceptíveis de avaliação patrimonial, sejam móveis ou imóveis. Exemplos: os prédios das repartições públicas, os veículos oficiais, as escolas públicas, as universidades públicas, os hospitais públicos etc. O atual Código Civil claramente estabelece que “os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.”

Os bens patrimoniais disponíveis são todos aqueles que possuem natureza patrimonial e, por não estarem afetados a certa finalidade pública, podem ser alienados, na forma e nas condições que a lei estabelecer.

Os bens patrimoniais disponíveis correspondem aos bens dominicais, porque são exatamente aqueles que nem se destinam ao público em geral (não são de uso comum do povo), nem são utilizados para a prestação de serviços públicos em sentido amplo (não são bens de uso especial). O vigente Código Civil, claramente, afirma que “os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei” (art. 101).

7. AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO

Afetação é a preposição de um bem a um dado destino categorial de uso comum ou especial, assim como desafetação é sua retirada do referido destino. Os bens dominicais são bens não afetados a qualquer destino público.

A afetação ao uso comum tanto pode provir do destino natural do bem, como ocorre com os mares, rios, ruas, estradas, praças, quanto por lei ou por ato administrativo que determine a aplicação de um bem dominical ou de uso especial ao uso público.

Já, a desafetação dos bens de uso comum, isto é, seu trespasse para o uso especial ou sua conversão em bens meramente dominicais, depende de lei ou de ato do Executivo praticado na conformidade dela. É que, possuindo originariamente destinação natural para o uso comum ou tendo-a adquirido em consequência de ato administrativo que os tenha preposto neste destino, haverão, de toda sorte, neste caso, terminado por assumir uma destinação natural para tal fim. Só um ato de hierarquia jurídica superior, como o é a lei, poderia ulteriormente contrariar o destino natural que adquiriram ou habilitar o Executivo a fazê-lo (MELLO, 2006, p. 868).

A desafetação de bem de uso especial, trespassando-o para a classe dos dominicais, depende de lei ou de ato do próprio Executivo, como, por exemplo, ao transferir determinado serviço que se realizava em dado prédio para outro prédio, ficando o primeiro imóvel desligado de qualquer destinação. O que este não pode fazer sem autorização legislativa é desativar o próprio serviço instituído por lei e que nele se prestava. Também um fato da natureza pode determinar a passagem de um bem do uso especial para a categoria dominical. Seria o caso, por exemplo, de um terremoto destruir o prédio onde funcionava uma repartição pública, como lembra Diógenes Gasparini.

8. ATRIBUTOS

Os bens públicos são dotados de um regime jurídico especial que os diferencia dos bens particulares. As principais características normativas desse regime diferenciados podem ser reduzidas a quatro atributos fundamentais dos bens público inalienabilidade, impenhorabilidade, prescritibilidade e não onerabilidade.

A inalienabilidade significa que os bens públicos não podem ser vendidos livremente. Isso porque a legislação estabelece condições e procedimentos especiais para a venda de tais bens. Assim, o mais apropriado é falar em alienabilidade condicionada ao cumprimento das exigências legalmente impostas. Decorre da inalienabilidade a conclusão de que os bens públicos não podem ser embargados, hipotecados, desapropriados, penhorados, reivindicados, usufruídos, nem objeto de servidão. O atributo da impenhorabilidade decorre do fato de que os bens públicos podem ser objeto de constrição judicial. A impenhorabilidade é uma decorrência lógica da inalienabilidade na medida em que, por ser insuscetível a alienação, penhora sobre bem público constitui medida inútil. Importante destacar, também, que a impenhorabilidade dos bens públicos é a justificativa para existência da execução especial contra a Fazenda Pública e da ordem dos precatórios (art, 100 da CF). Como os bens do Estado não podem ser penhorados, é impossível aplicar à cobrança de créditos contra a Fazenda o sistema convencional de execução baseado na constrição judicial de bens do devedor. A impenhorabilidade é extensiva} também} aos bens de empresas públicas} sociedades de economia mista e concessionários afetados à prestação de serviços públicos. Quanto à Imprescritibilidade, seu significado é que os bens públicos não estão submetidos à possibilidade de prescrição aquisitiva ou, em uma palavra, os bens públicos não se sujeitam a usucapião (arts. 183 e 102 do CC). Segundo a corrente majoritária, a imprescritibilidade é atributo de todas as espécies de bens públicos, incluindo os dominicais. Exceção a essa regra vem prevista no art. 2° da Lei n. 6.969/81, que admite usucapião especial sobre terras devolutas localizadas na área rural.

Recentemente, Sílvio Luís Ferreira da Rocha, em visão minoritária, vem sustentando de modo brilhante a possibilidade de bens dominicais que desatendam à função social serem usucapidos.” Por fim, o atributo da não onerabilidade reafirma que nenhum ônus real pode recair sobre bens públicos. Onerar um bem significa deixá-lo como garantia para o credor no caso de inadimplemento da obrigação. Exemplos de direitos reais sobre a coisa alheia são o penhor, a hipoteca e a anticrese, mencionados no art. 1.419 do vigente Código Civil.

9. REQUISITOS PARA A ALIENAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS

A alienação de bens públicos depende do cumprimento de condições específicas definidas pelo art. 17 da Lei n. 8.666/93, que variam conforme o tipo de bem e a pessoa a quem pertençam:

1) no caso de bens imóveis pertencentes a órgãos da Administração Direta, autarquias e fundações públicas: a) interesse público devidamente justificado, b) avaliação prévia, c) autorização legislativa, d) licitação na modalidade concorrência,

2) no caso de bens imóveis pertencentes a empresas públicas, sociedades de economia mista e paraestatais: a) interesse público devidamente justificado, b) avaliação prévia, c) licitação na modalidade concorrência,

3) no caso de bens móveis} independentemente de a quem pertençam: a) interesse público devidamente justificado: b) avaliação prévia, c) licitação em qualquer modalidade.

A Lei n. 9.636/98 disciplina a alienação de bens imóveis da União estabelecendo em seu art. 1° que: “a alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização mediante ato do Presidente da República e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência”. A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade. A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação. A venda dos bens imóveis da União será feita por concorrência ou leilão e deverá observar os seguintes requisitos (art. 2º da Lei n. 9.636/98):

“I – na venda por leilão público, a publicação do edital observará as mesmas disposições legais aplicáveis à concorrência pública,

II – os licitantes apresentarão propostas ou lances distintos para cada imóvel,

III – a caução de participação, quando realizada licitação na modalidade de concorrência, corresponderá a 10 (dez por cento) do valor de avaliação,

IV – no caso de leilão público, o arrematante pagará, no ato do pregão, sinal correspondente a, no mínimo, 10 (dez por cento) do valor da arrematação, complementando o preço no prazo e nas condições previstas no edítal, sob pena de perder, em favor da União, o valor correspondente ao sinal e, em favor do leiloeiro, se for o caso, à respectiva comissão,

V – o leilão público será realizado por leiloeiro oficial ou por servidor especialmente designado,

VI – quando o leilão público for realizado por leiloeiro oficial, a respectiva comissão será, na forma do regulamento, de até 5% (cinco por cento) do valor da arrematação e será paga pelo arrematante, juntamente com o sinal,

VII – o preço mínimo de venda será fixado com base no valor de mercado do imóvel, estabelecido em avaliação de precisão feita pela Secretaria do Patrimônio da União, cuja validade será de seis meses:

VIII – demais condições previstas no regulamento e no edital de licitação.”