PEC 233/2008: Reforma Tributária, federalização do ICMS e sua (in)constitucionalidade

Resumo: Desde o início de 2003, o Brasil vem se deparando com a insistência do Governo Federal em implantar uma reforma tributária. Nesse período se travaram muitos debates na sociedade, no Confaz (Conselho Nacional de Política Fazendária), que é o órgão colegiado dos secretários de Fazenda e Finanças dos Estados, assim como, no Congresso Nacional, além de reuniões do presidente com os governadores de Estado. Porém, nos discursos e nas matérias discutidas sempre foi visada, na verdade, não uma reforma tributária que pudesse atender os anseios da população brasileira, mas sempre se debateu num ponto central que é a federalização do ICMS, usando-se, como desculpa, a guerra fiscal entre os Estados. O problema maior reside na perda do direito dos Estados legislarem, passando para o Congresso Nacional essa incumbência, principalmente num país como o nosso, permeado de desigualdades regionais, sociais, culturais e econômicas, enfim, um Brasil rico em desigualdades.  

Palavras-chave: Reforma Tributária. Federalização do ICMS. (In)constitucionalidade da PEC 233/2008.

Sumário: 1. Introdução. 2. O projeto de reforma. 3. Discussão sobre a (in)constitucionalidade da reforma tributária. 4. A reforma tributária na visão governo federal. 4.1. Simplificação dos tributos federais. 4.2. Simplicação do ICMS. 4.3. Fim da guerra fiscal. 5. Considerações finais.  Referências bibliográficas.

1 INTRODUÇÃO

Foi submetida ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República a PEC 233/2008, que altera o Sistema Tributário Nacional trazendo grandes mudanças no cenário político-tributário nacional. Segundo os autores da proposta, os objetivos principais da Proposta são: simplificar o sistema tributário nacional, avançar no processo de desoneração tributária e eliminar distorções que prejudicam o crescimento da economia brasileira e a competitividade das empresas, principalmente no que diz respeito à chamada “guerra fiscal” entre os Estados. Adicionalmente, a Proposta amplia o montante de recursos destinados à Política Nacional de Desenvolvimento Regional e introduz mudanças significativas nos instrumentos de execução dessa Política. Com estas mudanças, pretende-se instituir um modelo de desenvolvimento regional mais eficaz que a atração de investimentos através do recurso à “guerra fiscal”, que tem se tornado cada vez menos funcional, mesmo para os Estados menos desenvolvidos.

Para alcançar esses objetivos, a Proposta de Emenda à Constituição introduz uma série de mudanças na estrutura de tributos da União e dos Estados. Mudanças essas que centralizam a discussão  acerca da retirada da autonomia dos Estados para legislar seus tributos.

Contra-balanceando essa idéia, temos o debate sobre a Constitucionalidade dessa possível Emenda, caso venha a ser aprovada. O Inciso II, do Art. 155, da Lei Maior, dispõe, in verbis: “Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior”.   A PEC 233 propõe a revogação do inc. II, do Art. 155 da CF/88  e a inclusão do Art. 155-A na Constituição.  A principal alteração no modelo é que o novo ICMS contempla uma competência conjunta para o imposto, sendo mitigada a competência individual de cada Estado para normatização do tributo. Assim, esse imposto passa a ser instituído por uma lei complementar, conformando uma lei única nacional, e não mais por 27 leis das unidades federadas.

Resta discutirmos se essa supressão da autonomia legislativa dos estados pela união seria uma inconstitucionalidade flagrante dos termos da atual constituição ou se realmente resolveria a “guerra fiscal” entre os Estados, remetendo às mãos do governo federal a capacidade de legislar livremente a cerca dos tributos  das diversas entidades da federação e da arrecadação e repartição da receita tributária. 

2 O PROJETO DE REFORMA

A discussão sobre a reforma tributária está bem avivada no Brasil. A última mudança ampla do sistema tributário aconteceu através da promulgação da Constituição de 1988. Naquele momento, a reforma tributária ocorreu no sentido de ampliar os mecanismos de tributação. Passados menos de 20 anos, a profundidade das mudanças ocorridas na economia, na sociedade e na política exige uma reforma também de longo alcance, porém com objetivos distintos. Uma verdadeira reforma tributária deveria diminuir o peso dos tributos na economia. Um segundo objetivo seria simplificar o sistema, reduzindo custos de administração para o governo e para o contribuinte. Entretanto, as propostas em discussão indicam que estamos longe destes objetivos. A União, centralizou a reforma na federalização da principal receita dos Estados, o ICMS.

No plano federal, a PEC 233/2008 propõe algumas mudanças no modelo de tributação, propondo uma grande simplificação, através da consolidação de tributos com incidências semelhantes. Neste sentido, propõe-se à unificação de um conjunto de tributos indiretos incidentes no processo de produção e comercialização de bens e serviços, a saber: a contribuição para o financiamento da seguridade social (Cofins), a contribuição para o Programa de Integração Social (PIS) e a contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível (CIDE-Combustível).

Outra importante simplificação que está sendo proposta é a incorporação da contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) ao imposto de renda das pessoas jurídicas (IRPJ), dois tributos que têm a mesma base: o lucro das empresas. 

Propõe-se ainda, uma importante medida de desoneração da folha de pagamentos dos trabalhadores, mediante a substituição da contribuição social do salário-educação por uma destinação da arrecadação federal. 

Na mesma linha da desoneração da folha de pagamento, no art. 11 da PEC, prevê que a lei estabelecerá reduções gradativas da contribuição patronal sobre a folha, nos anos subseqüentes ao da reforma, devendo o Poder Executivo encaminhar o respectivo projeto de lei no prazo de até 90 dias da promulgação da Emenda.

No plano Estadual, a principal alteração no modelo é que o novo ICMS contempla uma competência conjunta para o imposto, sendo mitigada a competência individual de cada Estado para normatização do tributo. Assim, esse imposto passa a ser instituído por uma lei complementar, conformando uma lei única nacional, e não mais por 27 leis das unidades federadas.

3 DISCUSSÃO SOBRE A (IN)CONSTITUCIONALIDADE DA REFORMA TRIBUTÁRIA

O Art. 60, § 4º, inciso I da Constituição Federal, proíbe proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado.  Mesmo assim, a PEC 233/2008 vem passando por todos os trâmites legais e está muito perto tornar uma Emenda. O último passo conquistado foi o voto do Deputado Leonardo Picciani, relator da CCJ, o qual transcrevemos sua conclusão logo abaixo:

“A fim de contemplar todas as adequações previstas no presente voto, elaboramos um substitutivo, muito mais por questão de forma do que de conteúdo, haja vista a diversidade de emendas de relator que seriam necessárias ao ajuste do texto, de modo a se concluir pela admissibilidade da presente Proposta de Emenda à Constituição.

Isso posto, somos pela admissibilidade da Proposta de Emenda Constitucional nº 233, de 2008, na forma do substitutivo em anexo.”

Em Emenda à Proposta de Emenda à Constituição nº 233/2008, elaborada pelo Deputado Chico Lopes, assevera que:

“Objetivamos, com esta emenda a manutenção do princípio do federalismo. Não existe federalismo, sem o federalismo fiscal, que se caracteriza, principalmente, pela capacidade que têm os entes federados de terem suas receitas originárias ou próprias e de terem sobre elas a autonomia em relação à competência tributária. A atual constituição federal tem o sistema rígido de competência tributária, definindo os impostos da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios, delimitando o já falado federalismo fiscal, que, a nosso entender, é uma cláusula pétrea. As cláusulas pétreas, por sua vez, só poderão ser objeto de alteração, mediante a realização de uma nova Assembléia Geral Constituinte, que não é o caso da presente reforma constitucional. Por isto a denominação cláusula pétrea (de pedra), inamovível, irrevogável, inalterável. A cláusula pétrea assim não pode ser mais ou menos pétrea, ou ela é ou não o é, sendo inadmissível uma relatividade. Ora, a) se o federalismo implica, necessariamente, em federalismo fiscal; b) se o federalismo fiscal caracteriza-se pela existência de receitas originárias, advindas da competência plena (jurídica e financeira) para que se possa, efetivamente, bem administrar os impostos de cada ente federado; c) se hoje isto faz parte do texto constitucional; qualquer alteração deste sistema rígido de tributação, à evidência, é tendente de abolir o federalismo.

Com efeito, o §4º, do artigo 60, da Constituição Federal diz que “não será objeto de deliberação proposta de emenda TENDENTE a abolir a forma federativa a Estado”. (Grifo nosso) O termo tendente traduz-se como no sentido de, com possibilidade de. A Constituição não exige, portanto, uma intenção expressa e dirigida, ou seja, um texto claro e preciso asseverando que tal emenda queira, efetivamente, abolir o federalismo. Poder-se-ia, por outro lado, propor emendas pontuais, sob este aspecto. Inobstante, todo o sentido, toda a filosofia que se fez mister para a criação deste art. 155-A se fundamenta no ICMS centralizado, tornando-se, portanto, necessária própria exclusão ou supressão de todo o artigo. Com isto podemos afirmar que, nesse caso, a PEC-233/08, por modificar a estrutura rígida contidas no atual sistema tributário – tirando a autonomia fiscal dos Estados – apresenta dispositivos, com forte tendência a abolir a forma federativa de Estado.”

Percebemos que alguns pontos da tão esperada Reforma Tributária, da maneira como está sendo conduzida, está tendendo para uma afronta ao federalismo. Muitos estudiosos do assunto, entendem que o projeto de Reforma Tributária, de autoria do governo federal, traz em seu bojo um pacote de alterações prejudiciais aos estados brasileiros. Coloca-se em cheque um dos mais caros princípios constitucionais: a forma federativa de Estado Brasileiro. (art. 60, § 4º, inciso I, CF).

A reforma não é neutra, como vem afirmando o governo federal. Ao contrário, ela estabelece um fortalecimento do poder central, nunca experimentado no Estado brasileiro. Também não é neutra sob o ponto de vista da arrecadação de impostos, já que a criação do IVA-F mostra inequívocos sinais de que haverá substancial aumento da já robusta receita da união. A proposta enfraquece e subjuga os Estados e Municípios à União, transformando o pacto federativo em dispositivo constitucional, meramente decorativo.

 Os incentivos que os Estados concedem são necessários para a atração de novas empresas, para a verticalização da produção, para a geração de emprego e renda, e acima de tudo, para a viabilização do Estado nas suas economias para que, ao longo dos anos possa diminuir suas desigualdades, tanto micro-regionais quanto sociais.

As principais mudanças no carro chefe da arrecadação dos Estados, o ICMS, que se aprovada a emenda da Reforma Tributária, passará  a ser chamado de IVA-E, são: será instituído conjuntamente, por meio de lei complementar, ou seja, por norma aprovada pelo legislativo federal; ficará totalmente engessado, não sendo permitido aos legislativos estaduais terem qualquer ingerência sobre ele, já que ficará vedada a adoção de norma estadual para regrar imposto de competência estadual; todas as alíquotas serão estabelecidas pelo Senado Federal; caberá à lei complementar específica do ICMS, de iniciativa dos Estados, Senado Federal e do Presidente da República: a) disciplinar o processo administrativo fiscal, b) dispor sobre o processo administrativo penal, dispor sobre sanções aplicáveis aos Estados e Distrito Federal, d) dispor sobre a criação e competência de um SUPERCONFAZ que será presidido por representante da União, e terá atribuições e poderes exclusivos de editar regulamento único, fixar formas e prazos de recolhimento do imposto e autorizar transação, anistia, remissão e moratória.

Analisando a PEC 233/2008 detalhadamente, podemos encontrar diversos dispositivos que são claramente contra os preceitos enumerados na atual Constituição Federal, levando a uma verdadeira falácia legal. Citamos, por exemplo:

“155-A

§ 3º – Relativamente a operações e prestações interestaduais, nos termos de lei complementar:

III – poderá ser estabelecida a exigência integral do imposto pelo Estado de origem, hipótese na qual:

a) o Estado de origem ficará obrigado a transferir o montante equivalente ao valor do imposto de que trata o inciso I ao Estado de destino, por meio de uma câmara de compensação entre as unidades federadas;

b) poderá ser estabelecida a destinação de um percentual da arrecadação total do imposto do Estado à câmara de compensação para liquidar as obrigações do Estado relativas a operações e prestações interestaduais.”

Este artigo fere visivelmente a cláusula pétrea do federalismo, porque privilegia o Estado de origem, que reterá o imposto do Estado de destino, circulando – ali – a riqueza que é produzida no Estado de destino, mesmo que por certo lapso de tempo, sem cobrança de quaisquer juros ou encargos financeiros, e de como o Estado de destino terá sua receita, efetivamente, paga. Isto gera insegurança de como o Estado de destino terá sua receita, deixando-o em situação inferior ao Estado de origem.

Outro dispositivo que fere o principio do federalismo, encontra-se no Art. 155, § 5º da PEC 233/2008, in verbis: “O imposto terá regulamentação única, sendo vedada a adoção de norma estadual, ressalvadas as hipóteses previstas neste artigo”.  Esse comando legal reduz acentuadamente a autonomia dos Estados, limitando-a a casos simples e especialíssimos, comprometendo o princípio do federalismo. Em outras palavras, esta vedação exclui dos Estados a competência para legislar sobre o ICMS, dando início à centralização do ICMS. Observe-se, ainda, que os Estados e o Distrito Federal não poderão, sequer, legislar sobre matéria não disciplinada na lei complementar.

4 A REFORMA TRIBUTÁRIA NA VISÃO GOVERNO FEDERAL

Segundo o governo federal, a Reforma Tributária eliminará os obstáculos para uma produção mais eficiente e menos custosa, reduzirá a carga fiscal que incide sobre produtores e consumidores, estimulará a formalização e permitirá o desenvolvimento mais equilibrado de Estados e Municípios.

O ponto principal da reforma tributária é a chamada “guerra fiscal” entre os Estados. Eles vêm concedendo benefícios fiscais mediante negociações caso a caso e sem qualquer coordenação, produzindo uma verdadeira anarquia tributária, gerando uma enorme insegurança para os investidores.  Leva ainda à ineficiência econômica e ao deslocamento improdutivo de mercadorias entre Estados. Em muitos casos – principalmente em modalidades predatórias como a guerra fiscal no comércio atacadista – o benefício depende apenas do trânsito da mercadoria pelo Estado que concede o incentivo, contribuindo para o congestionamento da malha de transportes.

4.1 SIMPLIFICAÇÃO DOS TRIBUTOS FEDERAIS

A principal mudança proposta no âmbito dos tributos federais é a extinção, no segundo ano após a aprovação da Reforma, de cinco tributos e a criação de um novo imposto sobre o valor adicionado (IVA-F), mantendo neutra a arrecadação.

Neste sentido, seriam extintas a Cofins, a Contribuição para o PIS, a CIDE-Combustíveis e a Contribuição sobre folha para o Salário Educação, cuja receita seria suprida pelo IVA-F. Adicionalmente, propõe-se a extinção da CSLL, que seria incorporada pelo imposto de renda das pessoas jurídicas.

4.2 SIMPLICAÇÃO DO ICMS

A principal medida de simplificação proposta no projeto de Reforma Tributária é a unificação das 27 legislações estaduais do ICMS em uma única legislação. A mudança será feita com a extinção do atual ICMS e a criação de um “Novo ICMS”, que tem a mesma abrangência em termos de mercadorias e serviços do atual. No novo imposto, que continuará sendo cobrado pelos Estados, as alíquotas serão nacionalmente uniformes.

4.3 FIM DA GUERRA FISCAL

Um dos principais objetivos da proposta de Reforma Tributária é acabar com a guerra fiscal entre os Estados, que hoje tem um impacto negativo sobre o crescimento.

A forma mais segura de eliminar a guerra fiscal é modificando a cobrança do ICMS nas transações interestaduais, fazendo com que o imposto seja devido ao Estado de destino.

A proposta é que no Novo ICMS seja mantida uma alíquota de 2% no Estado de origem nas transações interestaduais. A desoneração do novo ICMS ocorreria gradualmente, conforme tabela abaixo:

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Grandes debates têm acontecido em todo o Brasil acerca da temática “reforma tributária”. União, Estados e Municípios procuram um caminho onde possam trilhar em conjunto de forma a pacificar o tema. O governo federal  com o objetivo de acelerar ainda mais o crescimento econômico e  de reduzir as desigualdades sociais e regionais, tem negociado com os outros entes da federação a implantação da reforma.

Para a União, a Reforma Tributária eliminará os obstáculos para uma produção mais eficiente e menos custosa, reduzirá a carga fiscal que incide sobre produtores e consumidores, estimulará a formalização e permitirá o desenvolvimento mais equilibrado de Estados e Municípios. Já para os Estados, a reforma traria um aumento da arrecadação, por conta da redução da sonegação e do fim da guerra fiscal e a adoção de mecanismos eficazes de desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas do País, através do aprimoramento da política de desenvolvimento regional.

Por outro lado, diversas entidades têm se reunido e discutido a questão, trazendo o argumento  de que alguns artigos da PEC 233/2008 estariam atentando contra o princípio do federalismo. Esses dispositivos retiram dos Estados e Municípios o direito de legislarem autonomamente acerca de seus tributos, constitucionalmente preceituados na atual Constituição Federal.

Entendemos que a Reforma Tributária é uma boa proposta e deve ser realizada imediatamente, pois possuímos uma das maiores cargas tributária do mundo. Contudo, não podemos aceitar que em nome dessa desoneração tributária, sejamos levados a desrespeitar nossa Constituição que assegura aos Estados e Municípios ampla autonomia para legislar e fiscalizar os tributos de sua competência, nos termos da Lei maior.

Uma Reforma Tributária nos moldes da que está sendo discutida é flagrantemente inconstitucional, pois retira dos Estados e dos Municípios o direito de poderem lidar com sua competência e capacidade tributária. Leva a uma centralização da arrecadação e da fiscalização pela União dos tributos dos outros entes da federação. Imaginarmos que a União será capaz de conhecer e combater as desigualdades regionais nas mais distantes localidades de nosso vasto país, não passa de uma ilusão. A “guerra fiscal” que o governo está tentando combater nos Estados, é a única forma que eles têm de tentar reduzir a grande discrepância entre os setores econômicos de nossa sociedade. São forçados, assim, a ter que fornecer benefícios para algumas empresas ou setores, em nome da oportunidade de gerar empregos e, assim, tornar a sociedade mais eqüitativa.

Deve-se, assim, discutir mais profundamente o tema, observando os princípios de maior valor axiológico dispostos em nossa Constituição. É preciso rever alguns dispositivos da PEC 233/2008 para que possamos tornar nosso país mais avançado economicamente e principalmente, mais justo. Onde o valor dos tributos que somos obrigados a repassar ao Estado seja efetivamente aplicado e que possamos usufruir de educação, saúde, moradia, saneamento básico, segurança e todas as outras benesses de vivermos num país como o Brasil.

Informações Sobre o Autor

Michael Pedrosa Magalhaes

Bacharel em Ciências Contábeis – UFPI. Bacharel em Ciências Jurídicas pela FARN/RN. Pós-Graduado em Direito Tributário pela Rede UNISUL/IELF. Auditor Fiscal de Tributos do Estado do Rio Grande do Norte