PPA 2012-2015 do Estado da Bahia: Políticas públicas e efetividade na área da Justiça

Resumo: O presente artigo aborda o Plano Plurianual – PPA 2012-2015 do Estado da Bahia, investigando a situação da área temática referente à Justiça, que tem como eixo estruturante a Efetividade no Poder Judiciário. Verifica-se portanto a necessidade de Políticas Públicas e se os programas de governo planejados para essa área são estratégicos para dar conta dos objetivos propostos. Analisa-se, também, a metodologia de elaboração desse PPA, que se vale da participação popular como instrumento de planejamento da administração pública. 

Palavras-chave: PPA 2012-2015, Estado da Bahia, Políticas Públicas, Justiça, Planejamento Estratégico Governamental.

Sumário: Introdução; Metodologia do PPA 2012-2015; Da necessidade de Políticas Públicas para a área da Justiça; Do programa de governo planejado; A efetividade dos objetivos propostos junto ao programa; Conclusão; Referências

Introdução

A Constituição Federal de 1988 elencou 5 princípios básicos para a administração pública, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O Plano Plurianual surge baseado nestes pilares, reforçando a preocupação do constituinte sobre os gastos públicos, para dar-lhe acima de tudo, transparência e efetividade. A Bahia, como unidade da federação, e necessariamente cumpridora dos deveres prescritos pela magna carta, baseia seu plano em uma construção participativa que busque atender os mais diversos atores sociais nas mais diferentes localidades do estado. Vale aqui transcrever trecho da apresentação do PPA baiano:

“(…)Plano Plurianual – PPA se constitui numa importante peça do sistema de planejamento governamental – definido pela Carta Magna, estabelecendo de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas para os dispêndios de investimentos e as pertinentes aos programas de duração continuada. Assim, o Plano Plurianual constitui-se em instrumento intermediário entre o Planejamento Estratégico, de longo prazo, e os orçamentos anuais.”

Desta forma, o PPA é o grande balizador das ações de Governo que tem como objetivo promover mudanças no ambiente socioeconômico e urbano do Estado, que promova o crescimento econômico associado à melhoria das condições de vida de amplas parcelas da sua população. Para isso, a Bahia aposta no chamado PPA-P, ou Plano Plurianual Participativo, onde a população de 26 regiões estratégicas são ouvidas, na chamada “escuta social”, proporcionando que seus anseios se transformem em políticas públicas capaz de solucionar determinados problemas. Elucidativo o trecho que trata desta participação popular e sua importância na definição do planejamento governamental:

“O fortalecimento do sistema de planejamento e gestão – através do PPA participativo, nos permite a adoção de critérios mais racionais no processo de tomada de decisão, na definição e hierarquização das prioridades de Governo. Contribui, também, para uma alocação mais eficiente dos recursos orçamentários, conferindo maior eficácia e legitimidade às ações governamentais, face às crescentes demandas e aspirações da coletividade.”

O PPA define metas e programas para as 3 esferas de poder: Legislativo, Executivo e Judiciário. A abordagem deste trabalho está voltada mais especificamente para as ações no âmbito da Justiça, que tem como eixo estruturante a Efetividade no Poder Judiciário. Para o próximo quadriênio, se preocupou o governo estadual em ampliar para a população o acesso à justiça, e garantir que estas demandas tenham uma duração razoável, como disciplina a Constituição Federal em seu artigo 5º.

Intitulado “Justiça Presente”, o programa do governo estadual busca oferecer condições ao Poder Judiciário para melhorar o desempenho da prestação de serviço jurisdicional no atendimento às demandas sociais, bem como facilitar o acesso à justiça para atender os direitos do cidadão mediante o desenvolvimento de ações que propiciem a expansão e a celeridade dos serviços. 

Busca-se então com o presente trabalho, investigar a metodologia de elaboração desse PPA, com o foco voltado para a situação da área temática Justiça, em relação à necessidade de Políticas Públicas e se os programas de governo planejados para essa área são estratégicos para dar conta dos objetivos propostos.

Metodologia do PPA 2012-2015

O Plano Plurianual 2012 – 2015 está alinhado às novas diretrizes e metodologias de planejamento postas em prática pelo Governo Federal. Sob a nova perspectiva, deixa-se de considerar os programas como soluções de problemas, para trabalhar a construção de uma agenda propositiva, que tem como norte temas estratégicos de diferentes naturezas – sociais, culturais, econômicos, logísticos, de infraestrutura, urbanos e territoriais. Estes contêm as grandes tendências de transformação da sociedade baiana e as ansiedades e esperanças de seu povo, construindo um processo civilizatório baseado em valores de solidariedade, democracia e afirmação dos direitos sociais e garantias cidadãs.

A partir desta premissa, aprimorou-se a metodologia utilizada no processo de elaboração do Plano Plurianual, com base num entendimento da ação de planejamento, enquanto extensão de um processo de decisão política, em que o Governo tenha na sociedade organizada um parceiro fundamental na definição das políticas públicas. Estas se traduzem numa pactuação de compromissos entre o Poder Público e os diversos atores sociais, conferindo legitimidade e transparência às ações de Governo. Ou seja, colocando o aparelho do Estado a serviço do interesse público.

A intenção da metodologia empregada na confecção do plano é permitir o exercício da cidadania e a participação social. Este novo “modus operandi” em que o Estado se torna mais permeável à ação da cidadania, estabelece permanentes e estreitos canais de diálogos com a sociedade na formulação e execução das políticas públicas. Para isso foi utilizada a “escuta social”, com audiências públicas in loco para saber os reais anseios da população. As mudanças metodológicas estimularam a discussão coletiva, a reflexão e a síntese acerca da natureza das propostas, considerando como cenário o contexto de cada Território de Identidade. A adoção dessa nova metodologia permitiu a elevação da qualidade e a redução do número de proposições apresentadas, que se tornaram mais aderentes às especificidades do PPA.

Conclui-se portanto que o Plano Plurianual 2012-2015 inaugura uma nova metodologia, em conformidade com as orientações emanadas do Governo Federal, criando as condições efetivas para a formulação, a gestão e a implementação das políticas públicas, e tendo como principal foco a busca por um caráter mais estratégico para o Plano.

Da necessidade de Políticas Públicas para a área da Justiça

Define-se políticas públicas como sendo “ações governamentais dirigidas a resolver determinadas necessidades públicas.” Podem ser voltadas para as áreas sociais, macroeconômicas, cientificas, culturais entre diversas outras que necessitem da intervenção governamental.

As Políticas Públicas são formuladas a partir da metodologia de diagnóstico de situações, onde busca-se construir um mapa cognitivo a respeito de uma determinada situação-problema. Descreve então uma realidade complexa sobre a qual, num momento normativo posterior, se irão elaborar políticas especificamente voltadas a alterar a configuração atual descrita.

Como o desdobramento natural da metodologia de diagnóstico de situações surge a metodologia de planejamento situações. Ou seja, baseia-se nos seus resultados apresentados para a construção do fluxograma explicativo da situação, dedicando-se com isso a elucidar os momentos descritivos e explicativos do tratamento de uma situação problema. Em âmbito público, tal atividade depende de quatro capacidades: explicar a situação-problema que afeta uma instituição; formular propostas de ação para resolver problemas sob incerteza; conceber estratégias que levem em conta outros atores e eventuais mudanças de contexto e atuar no momento oportuno e com eficácia, recalculando e completando um Plano de Ação.

No caso da área temática da Justiça, diagnosticou-se como situação-problema a longa duração dos processos, juntamente com a falta de acesso ao judiciário a determinada parcela da população. Como determinação constitucional, os direitos dos cidadãos devem ser tutelados pelo Estado. O desafio para o Poder Judiciário é tornar-se efetivo agente de uma Justiça acessível, célere, voltada para os interesses dos cidadãos e respeitada pela sociedade. Assim complementa o PPA baiano, pág 376:

“Deve o sistema ser acessível a todos e produzir resultados que sejam social e igualmente justos e satisfatórios, de forma tempestiva. O acesso à Justiça compreende, ainda, a redução dos obstáculos jurídicos, econômicos e sociais e a distribuição de meios que garantam a presença efetiva de serviços judiciais em todas as regiões do estado em tempo razoável”.

O ator social envolvido neste jogo são os jurisdicionados, ou seja, todos aqueles que necessitam do amparo da justiça para resolver suas demandas individuais e coletivas. Trata-se aqui de demanda do tipo distribuitiva, que beneficiam um grande número de pessoas, com reduzido grau de conflito.

Com todas as condições favoráveis e propícias ao surgimento de uma política pública, resta cristalina a necessidade da intervenção governamental para a resolução desta demanda social. Pensar de forma contrária seria ignorar um comando constitucional, que pugna pelo amparo estatal das controvérsias individuais e coletivas da população.

Desta forma, o Poder Judiciário se apresenta no intuito de contribuir com o fortalecimento da paz social, mobilizando-se para o enfrentamento ao desafio de ampliar o acesso à prestação de serviços jurisdicionais equânimes e com crescente qualidade, atento aos chamamentos e anseios de uma sociedade que, a cada dia, exerce sua cidadania com níveis cada vez mais elevados de consciência e participação.

Do programa de governo planejado

O PPA 2012 – 2015 apresenta para a área da Justiça o programa denominado “Justiça Presente”, composto de quatro compromissos focados:

1) na descentralização, celeridade e ampliação dos serviços de acesso à justiça;

2) na resolução consensual de conflitos;

(3) na transparência dos serviços prestados à população e

4) no desenvolvimento de ações de cunho administrativo que favoreçam o bom desempenho dos serviços judiciários, capazes de serem realizados numa projeção quadrienal, com vistas a assegurar respostas satisfatórias aos cidadãos.

Para alcançar tais objetivos, o Tribunal de Justiça apresenta, em seu plano, ações que favorecem a celeridade e o aprimoramento dos índices de eficiência, eficácia e efetividade no desenvolvimento de suas atividades como a implantação de novas unidades, o fortalecimento das práticas de conciliação, a correição e fiscalização dos serviços judiciários, a modernização da infra-estrutura, a publicidade das ações desenvolvidas pela instituição, a capacitação dos magistrados e servidores e o suprimento adequado do quadro de pessoal, entre outras.

Entre as metas do programa incluem-se “facilitar o acesso à justiça para atender os direitos do cidadão mediante o desenvolvimento de ações que propiciem a expansão e a celeridade dos serviços” e “incentivar a conciliação e outras formas alternativas para resolução de conflitos, de modo a agilizar o atendimento judicial, promovendo a negociação e mediação entre as partes envolvidas.”

Para isso, o orçamento previsto é de R$ 407.644.000,00 (quatrocentos e sete milhões seiscentos e quarenta e quatro mil reais). Pretende o Tribunal aumentar o índice de acesso à Justiça, a taxa de efetividade nas audiências de conciliação realizadas em 1º e 2º grau, nos juizados especiais e pré-processuais.

Dentre as ações previstas no PPA para a concretização destes objetivos, tem-se a implantação de serviços virtuais da justiça, a ampliação de serviços de acesso à justiça e a implantação de unidades judiciárias. Também vislumbra-se a implantação de núcleos de conciliação e de núcleos de justiça restaurativa.

Outros fatores importantes buscados com o PPA são a capacitação dos servidores já constantes do quadro, a realização de concurso público, compra de novos equipamentos e frota de veículos, aquisição de imóveis para instalação de unidades judiciárias, além do fortalecimento da Ouvidoria, bem como a realização de campanhas de publicidade institucional.

Todas estas ações, aliadas as metas já citadas, atuam em conjunto para que o programa alcance os objetivos traçados. Necessário uma grande integração entre os formuladores da política pública, bem como os implementadores, que devem monitorar todos os passos da ação, agindo conforme seus cronogramas e sabendo improvisar no momento em que a tarefa traçada estiver diante de um ambiente diferente do imaginado.

Como bem acentuado por Dagnino em seu módulo que trata do Planejamento Estratégico Governamental:

“O monitoramento das alterações verificadas na situação problema e o acompanhamento do contexto em que elas se inserem são fundamentais, já que atingir uma determinada situação-objetivo não depende apenas da vontade do ator que planeja. Mas, também das ações e dos resultados que são obtidos, pois influenciam mudanças no contexto a ocorrência de surpresas e, principalmente, os planos e as ações de outros atores sociais.”

Deve o gestor público, portanto, estar atento ao ambiente de incertezas que está inserido para poder tomar as decisões mais coerentes naquele dado momento, avaliando cada fase da implementação do programa para ao final, ter êxito quanto ao objetivo inicialmente proposto pela política pública. 

A efetividade dos objetivos propostos junto ao programa

Para uma ação de governo ser bem-sucedida, é necessário uma completa identificação dos jogos sociais e problemas em que o governante está envolvido, além da sua interação com outros problemas e atores sociais. Também, diagnosticar a efetividade da ação, ou seja, se o problema está se agravando ou sendo solucionado pela ação implementada.

A proposta de qualquer PPA, ao menos formalmente, é sempre otimizar os gastos públicos, dando-lhe maior efetividade e eficiência. Seguindo esta linha de raciocínio, o Plano Plurianual do Estado da Bahia preceitua:

“O PPA 2012-2015 traduz a renovação do nosso compromisso com a população baiana de continuar a execução de políticas públicas buscando o máximo de eficácia, eficiência e efetividade na execução do gasto público. E a efetividade não é apenas categoria fundamental de qualquer processo de avaliação e monitoramento; é, acima de tudo, a capacidade que uma política pública tem de transformar para melhor a vida das pessoas, via otimização do uso dos recursos públicos.”

 A otimização do gasto público deve vir atrelada ao resultado pretendido com aquela ação. Pode-se definir resultado como “os impactos sobre as manifestações concretas do problema que está sendo atacado (…) a mudança na realidade observada.” A definição dos resultados possibilita uma avaliação do plano, assim como a condução precisa das ações no sentido da estratégia geral.

Para se chegar ao resultado, necessário que a matriz operacional venha acompanhada dos respectivos produtos, datas, responsáveis e recursos necessários.

Conclui-se portanto que, para que um programa de governo tenha sua máxima efetividade, mister se faz que uma série de fatores funcionem em sintonia, e que o desalinhamento de qualquer um deles possa ser contornado com a habilidade do gestor, na sua capacidade de improvisação e criatividade. Não se pode todavia, perder a linha inicial da meta traçada, e deixar que o improviso supere o planejamento, pois nesta hipótese, a ação governamental já teria fugido do controle, e muito provavelmente o resultado obtido não estaria nem próximo do objetivo primordialmente traçado.

Quanto as metas propostas pelo programa “Justiça Presente”, observa-se que algumas das ações já estão sendo concretizadas, e gradualmente ganhando efetividade.

No presente ano, o Tribunal de Justiça abriu concurso para preenchimento de 99 vagas de juiz estadual, tentando reverter um déficit de aproximadamente 280 magistrados. Os juízes recém-concursados devem integrar as varas de entrância inicial, que são as menores comarcas do Estado, além de possivelmente integrarem novas unidades judiciárias que devem ser criadas.

Quanto a implantação do processo judicial eletrônico, todos os juizados especiais do Estado já estão funcionando pelo sistema Projudi, dando uma sensível celeridade aos atos processuais, bem como uma maior comodidade as partes e aos advogados, que podem acompanhar todo processo sem necessidade de comparecer ao cartório para acessar os autos.

A segunda fase de implantação dos processos eletrônicos já começou pelas varas da capital e no 2º grau, com a utilização do sistema E-saj. O próximo passo é levar esse sistema para as comarcas do interior, e elevar o nível da prestação jurisdicional.

Quanto ao aumento das conciliações nos vários âmbitos da justiça, pode-se destacar ações como a Semana Nacional de Conciliação, que acontece anualmente, e obtém um alto índice de acordo entre as partes envolvidas. Também contribui para este índice a criação dos Centro Tributários para Resolução de Conflitos Tributários e Salvador e Camaçari, unidades especializadas na conciliação de litígios envolvendo execuções fiscais, tanto de competência estadual quanto municipal.

Desta forma, o Tribunal de Justiça da Bahia evidencia que vêm cumprindo o PPA 2012 – 2015, e seu programa vêm atingindo, com a devida efetividade, os objetivos propostos, quais sejam, facilitar o acesso à justiça para atender os direitos do cidadão mediante o desenvolvimento de ações que propiciem a expansão e a celeridade dos serviços e incentivar a conciliação e outras formas alternativas para resolução de conflitos, de modo a agilizar o atendimento judicial, promovendo a negociação e mediação entre as partes envolvidas.

Conclusão

Diante da explanação, cristalino que para o sucesso do programa de políticas públicas é necessária que as metodologias de diagnóstico sejam devidamente observadas e utilizadas. No entanto, ficou claro também que tal esforço não é algo simplório e requer do gestor público a observância de cada uma das etapas do processo, especialmente a habilidade de administrar conflitos entre os atores sociais envolvidos em determinadas situações-problema.

O PPA é uma importante ferramenta para o gestor no sentido de concretizar as políticas com planejamento financeiro e transparência dos gastos públicos. Com o modelo participativo, possibilita também que um maior número de atores sociais seja ouvido, e que suas demandas sejam atendidas com o máximo de efetividade.

Restou demonstrado a necessidade de políticas públicas na área da Justiça, atendendo ao dispositivo constitucional de acesso pleno aos jurisdicionados, e razoável duração dos processos.

O Tribunal de Justiça, por seu turno, vem pondo em prática o programa “Justiça Presente”, e suas ações de implementação são vistas com bons olhos, atendendo o princípio concernente a máxima efetividade dos gastos públicos.    

Por fim, sabe-se que a tarefa de mudar uma realidade em âmbito estadual não é tarefa das mais fáceis, porém, relativamente ao poder judiciário, um panorama novo vem se desenhando, e aos poucos, os projetos e programas vão atingindo seus objetivos de levar justiça e cidadania aos jurisdicionados.