Princípios e diretrizes gerais de implantação e operabilidade do governo eletrônico no Brasil

Resumo: A pesquisa trata-se de uma abordagem a cerca dos princípios e diretrizes adotados na implementação da política de governo eletrônico no Brasil, tendo por base as Oficinas de Planejamento Estratégico – RELATÓRIO CONSOLIDADO – do Comitê Executivo do Governo Eletrônico. Entre os princípios abordados neste trabalho estão a Promoção da cidadania como prioridade; Indissociabilidade entre inclusão digital e o governo eletrônico; Utilização do software livre como recurso estratégico; Gestão do Conhecimento como instrumento estratégico de articulação e gestão das políticas públicas; Racionalização dos recursos; Adoção de políticas, normas e padrões comuns e Integração com outros níveis de governo e com os demais poderes.

Palavras-chave: Governo eletrônico. Sociedade da informação. Princípios.

Abstract: The research it is an approach to some of the principles and guidelines adopted in implementing e-government policy in Brazil, based on the Strategic Planning Workshops – CONSOLIDATED REPORT – Executive Committee of the Electronic Government. Among the principles discussed in this work are the promotion of citizenship as a priority; inseparability between digital inclusion and e-government, use of free software as a strategic resource, knowledge management as a strategic tool for articulation and management of public policies, rationalization of resources; Adoption policies, rules and common standards and integration with other levels of government and with other powers.

Keywords: Electronic government. Information society. Principles.

Sumário: Introdução; 1. Conceito, perspectivas e funções do governo eletrônico; 2. Diretrizes do governo eletrônico brasileiro; 2.1. Promoção da cidadania como prioridade; 2.2. Indissociabilidade entre inclusão digital e o governo eletrônico; 2.3. Utilização do software livre como recurso estratégico; 2.4. Gestão do Conhecimento como instrumento estratégico de articulação e gestão das políticas públicas; 2.5. Racionalização dos recursos; 2. 6. Adoção de políticas, normas e padrões comuns; 2. 7. Integração com outros níveis de governo e com os demais poderes; Conclusão; Bibliografia.

INTRODUÇÃO

Na década de 1990 o esforço de incorporação das tecnologias da informação pelos Estados passou a ser denominado de governo eletrônico. O cenário descrito abaixo por Jordi Borja e Manuel Castells (2009, online) sobre o futuro das cidades é bastante esclarecedor do momento da emergência dos governos eletrônicos, pois tratam de um mesmo período:

“Las ciudades y sociedades de todo el mundo están experimentando en este fin del siglo XX una profunda transformación histórica estructural. En el centro de dicha transformación se halla una revolución tecnológica, organizada en torno a las tecnologías de información. Basándose en la nueva infraestructura tecnológica el proceso de globalización de la economía y la comunicación ha cambiado nuestras formas de producir, consumir, gestionar, informar y pensar. No toda la actividad económica o cultural en el mundo es global. En realidad, la inmensa mayoría de dicha actividad, en proporción de personas participantes, es de ámbito local o regional. Pero las actividades estratégicamente dominantes, en todos los planos, están organizadas en redes globales de decisión e intercambio, desde los mercados financieros a los mensajes audiovisuales. El planeta es asimétricamente interdependiente y esa interdependencia se articula cotidianamente en tiempo real, a través de las nuevas tecnologías de información y comunicación, en un fenómeno históricamente nuevo que abre de hecho una nueva era de la historia de la humanidad: la era de la información.”[1]

Destarte, a expressão governo eletrônico passou a ser utilizada em 1996 no governo Federal brasileiro. Segundo Pedro Parente (2004, p. 46), não havia, até então, “política específica, e as atividades ocorriam de maneira esparsa e não integrada, decorrentes do emprego convencional dos recursos de tecnologia da informação e comunicação”.

 Governo brasileiro lançou, no ano 2000, as bases para a criação de uma sociedade digital ao instituir o Grupo de Trabalho Interministerial para examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas formas eletrônicas de interação, através do Decreto Presidencial de 3 de abril de 2000. O art. 2º, deste decreto reza que o Grupo de Trabalho é composto por representantes dos seguintes órgãos:

“I – Casa Civil da Presidência da República;

II – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;

III – Ministério da Ciência e Tecnologia;

IV – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

V – Ministério das Comunicações;

VI – Ministério da Justiça;

VII – Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República;

VIII – Secretaria de Comunicação de Governo da Presidência da República.

§ 1º O Chefe da Casa Civil da Presidência da República poderá designar representantes de outros órgãos para compor o Grupo.

§ 2º Cada órgão indicará um representante, a ser designado pelo Chefe da Casa Civil da Presidência da República, que escolherá o seu coordenador.”

As ações do Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informação (GTTI), formalizado pela Portaria da Casa Civil nº 23 de maio de 2000, uniram-se às metas do programa Sociedade da Informação, descritos no Livro Verde[2] da Sociedade da Informação no Brasil, coordenado pelo Ministério da Ciência e Tecnologia.

Por orientação do governo, o trabalho do GTTI concentrou esforços em três das sete linhas de ação do Programa  Sociedade da Informação:  Universalização de serviços; Governo ao alcance de todos e Infra-estrutura avançada.[3]

O Programa Sociedade da Informação tem como objetivo geral integrar, coordenar e fomentar ações para a utilização de tecnologias de informação e comunicação, de forma a contribuir para que a economia do país tenha condições de competir no mercado global e, ao mesmo tempo, contribuir para a inclusão social de todos os brasileiros na nova sociedade (TAKAHASHI, 2000, p. 5).

A instituição do Comitê Executivo de Governo Eletrônico (CEGE) é um dos grandes marcos do compromisso do Conselho de Governo. Criado pelo Decreto de 18 de outubro de 2000, com o objetivo de formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do Governo Eletrônico, voltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão.

O art. 3º do Decreto de 18 de outubro de 2000 estabelece a Competência do Comitê Executivo de Governo Eletrônico.

“Art. 3º. Compete ao comitê:

I – coordenar e articular a implantação de programas e projetos para a racionalização da aquisição e da utilização da infra-estrutura, dos serviços e das aplicações de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública Federal;

II – estabelecer as diretrizes para a formulação, pelos Ministérios, de plano anual de tecnologia da informação e comunicações;

III – estabelecer diretrizes e estratégias para o planejamento da oferta de serviços e de informações por meio eletrônico, pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal;

IV – definir padrões de qualidade para as formas eletrônicas de interação;

V – coordenar a implantação de mecanismos de racionalização de gastos e de apropriação de custos na aplicação de recursos em tecnologia da informação e comunicações, no âmbito da Administração Pública Federal;

VI – estabelecer níveis de serviço para a prestação de serviços e informações por meio eletrônico; e

VII – estabelecer diretrizes e orientações e manifestar-se, para fins de proposição e revisão dos projetos de lei do Plano Plurianual, de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual, sobre as propostas orçamentárias dos órgãos e das entidades da Administração Pública Federal, relacionadas com a aplicação de recursos em investimento e custeio na área de tecnologia da informação e comunicações.”

Em dezembro de 2002 foi publicado um documento com o balanço de dois anos de governo eletrônico. O documento intitulado de 2 Anos de Governo Eletrônico: Balanço de Realizações e Desafios Futuros, foi elaborado pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, com a colaboração dos membros do Comitê Executivo e constitui uma base de informações para a continuidade do programa em 2003 (MINISTERIO DO PLANEJAMENTO, 2009, online).

Em 29 de outubro de 2003, a Presidência da República publicou o Decreto de 29 de outubro de 2003, que Instituiu os Comitês Técnicos do Comitê Executivo do Governo Eletrônico com a finalidade de coordenar e articular o planejamento e a implementação de projetos e ações nas respectivas áreas de competência, com as seguintes denominações:

“I – Implementação do Software Livre;

II – Inclusão Digital;

III – Integração de Sistemas;

IV – Sistemas Legados e Licenças de Software;

V – Gestão de Sítios e Serviços On-line;

VI – Infra-Estrutura de Rede;

VII – Governo para Governo – G2G, e

VIII – Gestão de Conhecimentos e Informação Estratégica.”

Segundo informativo do Banco Nacional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BNDES, 2009, on-line), pode-se definir como funções características do governo eletrônico:

“a) A prestação eletrônica de informações e serviços;

b) A regulamentação das redes de informação, envolvendo, principalmente, governança, certificação e tributação;

c) A prestação de contas públicas, transparência e monitoramento da execução orçamentária;

d) O ensino a distância, alfabetização digital e manutenção de bibliotecas virtuais,

e) A difusão cultural com ênfase nas identidades locais, fomento e preservação de culturas locais;

f) O e-procurement, isto é, aquisição de bens e serviços por meio da internet, como licitações públicas eletrônicas, pregões eletrônicos, bolsas de compras públicas virtuais e outros tipos de mercados digitais para os bens adquiridos pelo governo;

g) O estímulo aos e-negócios, por meio da criação de ambientes de transações seguras, especialmente para pequenas e médias empresas”.

Em maio de 2004, o Comitê Executivo do Governo Eletrônico lança as Oficinas de Planejamento Estratégico – Relatório Consolidado. Neste documento são apresentadas as diretrizes gerais de implantação e operação do Governo Eletrônico no âmbito dos Comitês Técnicos de Governo Eletrônico e de toda a Administração Pública Federal.

1. Conceito, perspectivas e funções do governo eletrônico

A participação política do cidadão pelo ciberespaço é um elemento novo e ainda pouco compreendido, mas que neste últimos anos vem causando grandes mudanças nos rumos dos sistemas políticos em todo o mundo, inclusive no Brasil. Para avaliar este impacto surge o conceito de ciberdemocracia, que propõe uma reflexão sobre a participação popular nas tomadas de decisões políticas, permitindo que  o cidadão contemporânea acompanhe, de forma veloz e transparente, informações e as mudanças dos processos sócio-políticos de seu município, estado ou pais, por meios dos websites e portais governamentais. Para Azevedo apud Kakabadse (2009, online) a ciberdemocracia “pode ser entendida como a capacidade dos novos ambientes de comunicação em ampliar o grau e a qualidade da participação pública no governo.” Destarte, Pierre Lévy (2003, p. 123-124) esta

“espantosa disponibilidade das informações, de toda a espécie, respeitantes à vida política, assim como o frequentar de fóruns de discussão civilizados e bem organizados, tornam o debate político cada vez mais ‘transparente’ e preparam uma nova era do diálogo político que conduz a democracia a um estágio superior: a ciberdemocracia”.

A ciberdemocracia encontra-se, no maior acesso à informação governamental e a interação entre o Estado e sociedade civil, através dos meios eletrônicos. Um dos mecanismos relacionados a efetivação desta nova fase da democracia é o governo eletrônico (e-gov). Este é, hodiernamente, compreendido como um dos principais mecanismos de modernização do Estado.

Além deste aspecto, a ciberdemocracia pode ser entendida como o uso deliberado das novas Tecnologias da Informação e da Comunicação (TICs) com o escopo de reconfigurar práticas políticas e instituições democráticas. Repousa no cerne de sua concepção o desejo de ampliar, aprimorar ou transformar o sistema democrático contemporâneo, concedendo-o um caráter mais participativo e mais comunicativo ou discursivo. (AZEVEDO, 2009, online). Trata-se de uma propensão global, em que os governos tentam concentrar esforços no desenvolvimento de políticas e definições padrões, os processos de assimilação de Tecnologia da Informação e Comunicação, mudando a maneira com que o governo interage com outros governos, com seus fornecedores e com o cidadão. Para Ruediguer (2002, p. 1) o governo eletrônico é, atualmente,

“um experimento em construção, e sua dimensão política mais avançada – a governança eletrônica – não pode ser considerada um mero produto ofertado ao cliente em formato acabado, mas, considerando-se sua natureza eminentemente política, e, portanto, pública, pode ser percebido como um bem público, passível de acesso e desenvolvido por processos também sociais, o que o leva a constantes transformações”.

Menezes e Fonseca (2005, p. 333) ensinam que a noção de governo eletrônico se “constitui no uso, pelos governos, das novas tecnologias da informação e comunicação na prestação de serviços e informações para cidadãos, fornecedores e servidores”. Assim,  Segundo Freire e Lopes (2009, online)  o Governo Eletrônico é um conceito emergente que “objetiva fornecer ou tornar disponível informações, serviços ou produtos, através de meio eletrônico, a partir ou através de órgãos públicos, a qualquer momento, local e cidadão, de modo a agregar valor a todos os stakeholders envolvidos com a esfera pública.”

“A verdadeira democracia eletrônica consiste em encorajar, tanto quanto possível – graças às possibilidades de comunicação interativa e coletiva oferecidas pelo ciberespaço –, a expressão e a elaboração de problemas da cidade pelos próprios cidadãos, a auto-organização das comunidades locais, a participação nas deliberações por parte dos grupos diretamente afetados pelas decisões, a transparência das políticas públicas e sua avaliação pelos cidadãos” (LÉVY, 1999, p. 186).

É importante ressaltar que este conceito não se limita unicamente em automatizar os processos ou disponibilizar serviços públicos através de serviços online, mas trata-se um uma mudança do modo com que o governo, através da TIC, atinge os seus objetivos para o cumprimento do papel do estado. (FEITOSA; FREIRE; LOPES, 2009, p. 3228).

Observe-se, também que o governo eletrônico engloba, principalmente, três tipos de transações, que podem ser identificadas como: Government to Government (G2G), Government to Business (G2B) e Government to Citizen (G2C). Neste sentido, escreve Fernandes (2005, p. 1):

“G2G, quando se trata de uma relação intra ou intergovernos; G2B caracterizado por transações entre governos e fornecedores e G2C envolvendo relações entre governos e cidadãos. Estas transações ocorrem não apenas por meio da Internet, mas também por meio de telefonia móvel, televisão digital, call centers e outros tipos de aplicações ligadas aos computadores pessoais.”

O Governo Eletrônico tem privilegiado três frentes fundamentais:  a interação com o cidadão, a melhoria da sua própria gestão interna e a integração com parceiros e fornecedores.

“Em relação ao cidadão, estão sendo criados portais na Internet que funcionam como verdadeiros balcões virtuais de informação e de atendimento para a prestação de serviços. Para a gestão interna, está sendo promovida a integração entre os sistemas em rede interna […]. A integração entre parceiros e fornecedores está sendo desenvolvida […]. A estrutura relacional a ser constituída entre os principais atores neste processo envolverá governo, cidadãos/clientes e empresas, dentro das diversas possibilidades de transações eletrônicas.” (PINTO, 2008, online).

Em se tratando de Lenk e Traunmüller (apud JARDIM, 2008), quatro perspectivas podem, hoje, ser encontradas acerca de Governo Eletrônico, quais sejam:

“1 – A Perspectiva do Cidadão – visa a oferecer serviços de utilidade pública ao cidadão contribuinte; 2 – A Perspectiva de Processos – visa a repensar o modo de operação dos processos produtivos ora existentes no Governo, em suas várias esferas, tais como, por exemplo, os processos de licitação para compras (e-procurement); 3 – A Perspectiva da Cooperação – visa a integrar os vários órgãos governamentais, e estes com outras organizações privadas e não-governamentais, de modo a que o processo decisório possa ser agilizado, sem perda de qualidade, assim como evitando-se fragmentação, redundâncias, etc., hoje existentes nas relações entre esses vários atores; 4 – A Perspectiva da Gestão do Conhecimento – visa a permitir ao Governo, em suas várias esferas, criar, gerenciar e disponibilizar em repositórios adequados, o conhecimento tanto gerado quanto acumulado por seus vários órgãos.”

Ainda segundo Fernandes (2000, p. 01), pode-se destacar, em linhas gerais, as funções características do e-governo, como sendo:

“a) prestação eletrônica de informações e serviços; b) regulamentação das redes de informação, envolvendo principalmente governança, certificação e tributação, c) prestação de contas públicas, transparência e monitoramento da execução orçamentária, d) ensino à distância, alfabetização digital e manutenção de bibliotecas virtuais, e) difusão cultural com ênfase nas identidades locais, fomento e preservação de culturas locais, f) e-procurement, isto é, aquisição de bens e serviços por meio da Internet, como licitações públicas eletrônicas, pregões eletrônicos, bolsas de compras públicas virtuais e outros tipos de mercados digitais para os bens adquiridos pelo governo, g) estímulo aos e-negócios, através da criação de ambientes de transações seguras, especialmente para pequenas e médias empresas.”

Assim, o e-gov é toda e qualquer interação por meio eletrônico que objetiva, “fornecer e obter informações, prestar serviços, bem como transacionar bens e serviços à distância, entre governo e cidadãos, e entre governo e empresas.” (MENEZES, 2005, p. 336).

Em estudo da ONU (UNDPEPA/ASPA, 2001), e-government é uma das três disciplinas que compõem o sentido mais amplo de e-governança (e-governance), juntamente  com dois outros conceitos: e-administração (e-administration) e e-governança (em sentido restrito). Assim, o conceito de e-governança é usado de forma mais abrangente para designar o conjunto de disciplinas e-governo, e-administração e e-governança; e de maneira mais restrita, como parte desse conjunto.

“No sentido mais amplo,  e-governança é o uso pelo setor público das tecnologias da informação e comunicação mais inovadoras, como a Internet, para oferecer aos cidadãos melhores serviços, informação confiável e maior conhecimento a fim de facilitar o acesso ao processo de governo e incentivar uma participação mais profunda do cidadão. É um compromisso inequívoco por tomadores de decisão para o reforço da parceria entre o cidadão privado e do sector público. […] E-governança também tem o potencial para garantir que os cidadãos não sejam mais consumidores passivos de serviços oferecidos para eles e para lhes permitir desempenhar um papel mais ativo na decisão do tipo de serviços que eles querem, bem como a estrutura, que poderia melhor servi-los”. (UNDPEPA/ASPA, 2002, p. 54-55).

Segundo o estudo, e-government é “caracterizado pela relação interorganizacional, incluindo a coordenação política e execução política, e pela prestação de serviços on-line ou através de outros meios eletrônicos para os cidadãos”; e-administração define “as relações intra-organizacionais ou os componentes do gerenciamento interno e do setor público”; e a e- governança, no sentido restrito, “compreende as interações entre cidadãos, organizações governamentais e os mandatários eleitos, e como a Internet pode melhorar o governo e o processo político.”[4]

2. Diretrizes do Governo Eletrônico Brasileiro

De acordo como o relatório Consolidado, das oficinas de Planejamento estratégico, o governo eletrônico será implementado segundo sete princípios. Estes devem servir como referência geral para estruturar as estratégias de intervenção, adotadas como orientações para todas as ações de governo eletrônico, gestão do conhecimento e gestão da TI no governo federal. São eles (BRASIL, 2004, p. 8):

“1. Promoção da cidadania como prioridade;

2. Indissociabilidade entre inclusão digital e o governo eletrônico;

3. Utilização do software livre como recurso estratégico;

4. Gestão do Conhecimento como instrumento estratégico de articulação e gestão das políticas públicas;

5. Racionalização dos recursos;

6. Adoção de políticas, normas e padrões comuns;

7. Integração com outros níveis de governo e com os demais poderes.”

2.1. Promoção da cidadania como prioridade

É relevante notar, neste primeiro princípio, que a prioridade do Governo Eletrônico deve ser a promoção da cidadania. O cidadão não deve ser compreendido como um mero “cliente” dos serviços públicos, mas um membro participante da política e da democracia. Isso significa que a passagem para governo eletrônico “visa reforçar as capacidades de ação das populações, mais do que sujeitá-las a um poder” (LEVY, 1999, p. 367). Tal postura traz benefícios não só para representantes eleitos para o governo e administração do Estado, mas para representados, cidadãos que passam a ter oportunidades de participação que vão além do momento da eleição.

“Acredita-se que os governos que asseguram a participação dos cidadãos na formulação, implantação e implementação de políticas públicas, graças à sustentabilidade política e legitimidade que logram obter para seus programas de ação, tornam-se muito mais eficientes do que poderia ser qualquer equipe de tecnocratas altamente especializados e insulados frente à população, na medida em que contam com o apoio desta enfraquecendo as resistências da oposição, evitando os desgaste político de intervenções autoritárias” (BENTO, 2003, p. 219 apud NOVELLI, 2006, p. 81).

A viabilização desse novo arranjo demanda a “uma verdadeira revolução cultural”, “uma mutação de grande amplitude” que exigiria a redução de níveis hierárquicos, circulação fluida de informação, transparência, diálogo aberto com o público e mobilização a serviço do cidadão (PINHO, 2008, P. 475). Destarte, o governo eletrônico, “mais do que um provedor de serviços online, poderá ser, sobretudo, uma ferramenta de capacitação política da sociedade” (RUEDIGER, 2002, p. 30).

Fortalecendo as relações entre governo e cidadãos e estimulando a participação popular, governos podem se deparar com situações muito mais positivas. Segundo Malagone Pimenta (2010, online) é  “possível aumentar a confiança no governo, assegurar entendimento, apoio e, até mesmo, legitimidade às ações e decisões governamentais”. Porém, vale lembrar que, além de uma postura dos governantes voltada para o cumprimento desse objetivo e da criação de momentos adequados para tal, a participação ativa do cidadão também depende de ações comunicativas que promovam seu envolvimento (PIMENTA, 2010, online).

O governo eletrônico tem como referência os direitos coletivos e uma visão de cidadania que não se restringe à somatória dos direito individuais. Evidentemente, essa visão não abandona a preocupação do governo em atender as necessidades e demandas dos cidadãos individualmente, mas a vincula aos princípios da universalidade, da igualdade e da equidade, na oferta de serviços e informações (BRASIL, 2004, p. 9).

O governo eletrônico deve promover a universalização do acesso aos serviços públicos em termos de cobertura e equanimidade da qualidade oferecida. Assim,

“1. Provimento de serviços deve priorizar os serviços básicos de interesse dos cidadãos que cubram amplas parcelas da população;

2. Os sítios e serviços on-line do Governo Federal devem priorizar a  prestação de serviços para as classes C, D, E, sem detrimento da qualidade dos demais serviços já disponíveis na Internet;

3. Os sítios e serviços on-line do Governo Federal devem utilizar tecnologias inclusivas e não excludentes e oferecer garantia de acesso universal, abrangendo portadores de necessidades especiais, cidadãos de baixa escolaridade e usuários de diversas plataformas;

4. Governo eletrônico deve assegurar a impessoalidade no acesso aos serviços públicos como forma de garantia de acesso e rompimento com tradições clientelistas;

5. Os sistemas legados deverão ampliar suas funcionalidades de serviços baseados nas demandas dos cidadãos usuários” (BRASIL, 2004, p. 9).

Uma das principais ações governamentais no campo da informação no Brasil, o Governo Eletrônico contempla  três das sete linhas de ação do Programa Sociedade da Informação: Universalização de serviços, Governo ao alcance de todos e Infra-estrutura avançada.  Seu  estabelecimento na Administração Pública Federal, a partir de   março de 2000, tem levado à arquitetura de uma estrutura organizacional e informacional com ênfase nas “iniciativas do Governo Federal voltadas para o uso da Internet no exercício da cidadania” (MARCONDES; JARDIM, 2010).

“Isso compreende os meios, as informações e os serviços necessários para o usufruto de direitos e o cumprimento de obrigações. Os serviços mencionados devem ser entendidos como “serviços públicos mais públicos”: aqueles que podem ser usufruídos em casa, no trabalho, ou em local de acesso público à Internet, sem a necessidade da presença do cidadão numa representação do governo” (BIGLIASSI, 2010, online).

A universalização de serviços para o cidadão é uma condição fundamental para o sucesso desta nova sociedade. Rodrigues, Simão e Andrade (2003, p. 93) entendem que para haver uma universalização de fato

“é preciso criar condições para a inclusão de populações de baixa poder aquisitivo nas redes digitais, proporcionando-lhes habilitações básicas para o uso dos computadores e da internet. A partir daí, o cidadão pode melhorar seu nível de conhecimento para tirar proveito do conteúdo que circula na rede.”

Diante dessa problemática, vislumbra-se que para boa parte da população brasileira, num primeiro momento, a disseminação seletiva de informações ou acesso a serviços para o cidadão através de unidades estanques como quiosques eletrônicos ou unidades comunitárias de acesso à Internet é, provavelmente, mais importante do que a primeira alternativa. Não é coincidência de que a implementação dessa opção está estreitamente ligada a ações de universalização de serviços ao cidadão promovido pelo Estado.

Daí dizer que o conceito de universalização deve abarcar também o de democratização, visto que, não se trata tão unicamente de disponibilizar os meios de acesso e de capacitar os indivíduos para tornarem-se usuários da rede. Mas, sobretudo, de permitir que o indivíduo atue como cidadão-participante dos conteúdos que circulam na internet. Nesse sentido, para Takahashi

“É imprescindível promover a alfabetização digital, que proporcione a aquisição de habilidades básicas para o uso de computadores e da Internet, mas também que capacite as pessoas para a utilização dessas mídias em favor dos interesses e necessidades individuais e comunitários, com responsabilidade e senso de cidadania.

Fomentar a universalização de serviços significa, portanto, conceber soluções e promover ações que envolvam desde a ampliação e melhoria da infra-estrutura de acesso até a formação do cidadão, para que este, informado e consciente, possa utilizar os serviços disponíveis na rede” (BRASIL, 2000, p. 31).

A universalização dos serviços de informação e comunicação é condição basal para a inclusão dos indivíduos como cidadão, para se construir uma sociedade da informação para todos. Além disso, e, visando sempre a prioridade da promoção da cidadania, o governo eletrônico dever tornar disponível a informação publica de maneira largamente acessível e compreensível. Deve fazer uso da internet um canal de comunicação entre o governo e a sociedade, permitindo a participação popular e a interatividade com o cidadão.

2.2. Indissociabilidade entre inclusão digital e o governo eletrônico

A inclusão digital deve ser tratada como um elemento constituinte da política de governo eletrônico, para que se posso configurar-se como política universal. Esta visão se funde no sentido de que a inclusão digital antes de ser que objeto de políticas públicas é um direito do cidadão.

 A inclusão digital é o processo de alfabetização tecnológica e acesso a recursos tecnológicos, “no qual estão inclusas as iniciativas para divulgação da Sociedade da Informação entre as classes menos favorecidas, impulsionadas tanto pelo governo como por iniciativas de caráter não governamental” (NAZARENDO, Et al. 2002, p. 14).

Neste sentido, Santos (2010, online) afirma que para ampliar o acesso às tecnologias da informação, o governo brasileiro desenvolve o Programa Brasileiro de Inclusão Digital e também está estabelecendo parcerias com governos estaduais, municipais, organizações não-governamentais e outras entidades da sociedade civil.

“Não podemos fazer uma política de inclusão digital apenas do ponto de vista do Estado. Precisamos criar um ambiente institucional que promova a inclusão na sociedade em rede. Somente com um novo pacto social conseguiremos aproveitar o potencial transformador das novas tecnologias da informação e comunicação para construirmos uma sociedade mais inclusiva e democrática” (SANTOS, 2010, online).

Contudo, a articulação à política de governo eletrônico não pode levar a uma visão instrumental da inclusão digital.

“Esta deve ser vista como estratégia para construção e afirmação de novos direitos e consolidação de outros pela facilitação de acesso a eles. Não se trata, portanto, de contar com iniciativas de inclusão digital somente como recurso para ampliar a base de usuários (e, portanto, justificar os investimentos em governo eletrônico), nem reduzida a elemento de aumento da empregabilidade de indivíduos ou de formação de consumidores para novos tipos ou canais de distribuição de bens e serviços Além disso, enquanto a inclusão digital concentra-se apenas em indivíduos, ela cria benefícios individuais, mas não transforma as práticas políticas. Não é possível falar destas sem que se fale também da utilização da tecnologia da informação pelas organizações da sociedade civil em suas interações com os governos, o que evidencia o papel relevante da transformação dessas mesmas organizações pelo uso de recursos tecnológicos”. (BRASIL, 2004, p. 12). 

Assim, a criação de uma infra-estrutura pública para extensão do acesso à Internet aos setores impedidos de ter acesso individual deve ser o centro da estratégia do governo federal. No Livro Verde, Takarashi (BRASIL, 2000, p. v) e o MCT (Ministério da Ciência e Tecnologia) reconhecem que:

“O conhecimento tornou-se, hoje mais do que no passado, um dos principais fatores de superação de desigualdades, de agregação de valor, criação de emprego qualificado e de propagação do bem-estar. A nova situação tem reflexos no sistema econômico e político. A soberania e a autonomia dos países passam mundialmente por uma nova leitura, e sua manutenção – que é essencial – depende nitidamente do conhecimento, da educação e do desenvolvimento científico e tecnológico”.

Eles também acreditam que

“Na era da Internet, o Governo deve promover a universalização do acesso e o uso crescente dos meios eletrônicos de informação para gerar uma administração eficiente e transparente em todos os níveis. A criação e manutenção de serviços eqüitativos e universais de atendimento ao cidadão contam-se entre as iniciativas prioritárias da ação pública. Ao mesmo tempo, cabe ao sistema político promover políticas de inclusão social, para que o salto tecnológico tenha paralelo quantitativo e qualitativo nas dimensões humana, ética e econômica. A chamada “alfabetização digital” é elemento-chave nesse quadro”.

Neste sentido, o filósofo Pierre Lévy (1999, p. 238), entende que não basta estar na frente de uma tela, “munido de todas as interfaces amigáveis que se possa pensar, para superar uma situação de inferioridade. É preciso antes de mais nada estar em condições de participar ativamente dos processos de inteligência coletiva que representam o principal interesse do ciberespaço”.

Corroboramos com Schwarzelmüller (2005) quando ensina que as ações para inclusão digital, além dos cursos de “alfabetização digital”, devem se desenvolver em torno de três eixos fundamentais:

“1. Promoção da competência informacional que deve começar na escola fundamental, o que amplia a oportunidade aos jovens brasileiros de se tornarem cidadãos incluídos na sociedade da informação;

2. Ampliação dos serviços universais para a cidadania através de portais eletrônicos governamentais (e-gov);

3. Desenvolvimento de conteúdos locais trazendo linguagem, temas e discussões dos problemas regionais”.

Assim, a atual condição do Brasil, não convém focalizar a política de inclusão digital do acesso individual à internet, mas a criação de uma infra-estrutura pública que promova acesso à internet aos setores impedidos de acesso individual.

Assim, a fim de obter resultado desejado, o governo eletrônico orienta-se segundo os seguintes pressupostos, descritos nas Oficinas de Planejamento Estratégico (BRASIL, 2004, p. 12-14):

“a) Construir infra-estrutura de inclusão digital voltada para uso público e comunitário;

b) Pluralidade de modelos sob mesmas diretrizes;

c) Segmentação de públicos (onde escolas e crianças são públicos prioritários e indispensáveis, mas não exclusivos) ;

d) Construção de infra-estrutura que venha a ser apropriada pela sociedade e reduzir desigualdades;

e) As iniciativas de inclusão digital devem ter comprometimento com o desenvolvimento local;

f) Integração da inclusão digital a outras iniciativas e políticas;

g) Avaliação permanente;

h) Utilização do software livre.”

Neste sentindo, os projetos de inclusão digital devem ser apropriados a comunidade, especialmente pelo uso comunitário dos espaços e processos. As iniciativas devem privilegiar a implantação e utilização de espaços multifuncionais geridos comunitariamente, bem como a disposição de espaços de inclusão digital deve dar-se em função da cobertura territorial de forma a incluir todas as regiões do país. A aplicação de recursos na inclusão digital deve privilegiar gastos com pessoas, promovendo a qualificação do público-alvo, não com equipamentos, conexão e licenças.

Não se pode olvidar que as ações de inclusão digital devem fomentar o desenvolvimento social, econômico, político, cultural e tecnológico, estimulando a produção e a sistematização de conteúdo e conhecimentos locais, por serem  elementos fundamentais para a promoção da efetiva apropriação tecnológica pelas comunidades envolvidas. 

Em suma, a inclusão digital deve se dar de maneira Integrada à promoção do Governo Eletrônico, e suas ações devem ser conexas no âmbito federal, para que tais inclusões sejam materializadas em  ações indutivas, normativas e financiadoras. Assim, a execução da política de inclusão digital  deve ser compartilhada com outros níveis de governo,  setor privado e sociedade civil, considerando a integração das diversas demandas existentes, possibilitando a otimização dos recursos para sua implantação (BRASIL, 2004, p. 12-14).

2.3. Utilização do software livre como recurso estratégico

Antes de entendermos este princípio, é relevante entendermos e definirmos software livre. Assim, para Daniel Ribeiro (2004, p. 13) Software Livre é o software disponibilizado, gratuitamente ou comercializado, “com as premissas de liberdade de instalação; plena utilização; acesso ao código fonte; possibilidade de modificações/aperfeiçoamentos para necessidades específicas; distribuição da forma original ou modificada, com ou sem custos”.

Essa definição salienta que é importante “não confundir software livre com software grátis porque a liberdade associada ao software livre de copiar, modificar e redistribuir, independe de gratuidade. Existem programas que podem ser obtidos gratuitamente mas que não podem ser modificados, nem redistribuídos” (HEXSEL, 2002, p. 7).

“Nesse cenário a filosofia do Software Livre surge como oportunidade para disseminação do conhecimento e nova modalidade de desenvolvimento tecnológico, em função do novo paradigma que se estabelece na relação de quem produz o software (sejam empresas sejam programadores autônomos) com a tecnologia propriamente dita. O Software Livre cumpre, ainda, as determinações do Governo Eletrônico, bem como os padrões estabelecidos pela e-PING[5] (GUIA LIVRE, 2004, p. 25) […]

A questão do Software Livre está contextualizada em amplo cenário integrado, composto por ações de desenvolvimento tecnológico, inserção adequada do País na chamada “Sociedade da Informação”, promoção da cidadania, inclusão digital e racionalização de recursos.

Diante do contexto, tornou-se fundamental criarmos um documento com o propósito de nortear as ações de migração para o Software Livre da Administração Pública Federal, cuja iniciativa de elaboração está consolidada neste Guia Livre” (GUIA LIVRE, 2004, p. 26)

Nessa mesma linha de raciocínio (BAHIA, 2006, p. 34-35), podemos facilmente citar algumas das razões para se utilizar Software Livre:

“1. Ter o computador equipado com programas de qualidade, a um custo baixo ou até mesmo nulo; 2. Não ficar preso a restrições impostas pelas licenças dos programas proprietários; 3. Não ficar dependente de novas versões com preços abusivos; 4. Ficar livre da pirataria; 5. Incentivar o desenvolvimento de tecnologia nacional; 6. Lutar contra o monopólio de grandes corporações que buscam apropriar-se do conhecimento intelectual coletivo; 7. Compartilhar soluções com a comunidade, física ou virtual”.

O software livre deve ser visto como uma opção tecnológica do governo federal, devendo sempre que possível ser promovida sua utilização. Para tanto, deve-se priorizar soluções, programas e serviços baseados em software livre que promovam a otimização de recursos e investimentos em tecnologia da informação. Entretanto, a opção pelo software livre não pode ser entendida somente como motivada por aspectos econômicos, mas pelas possibilidades que abrem no campo da produção e circulação de conhecimento, no acesso a novas tecnologias e no estímulo ao desenvolvimento de software em ambientes colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional (BRASIL, 2004, p. 15).

A escolha do software livre como opção prioritária encontro suporte, acima de tudo, na preocupação em garantir ao cidadão o direito de acesso aos serviços públicos sem obrigá-lo a usar plataformas específicas. Assim, as ações do governo eletrônico para utilização do software livre orientam-se da seguinte maneira a priorizar soluções, programas e serviços baseados em padrões abertos e multiplataforma, bem como promover mudanças no interior da administração pública federal para permitir o crescimento do uso do software livre e Articular a expansão do uso do software livre no governo federal a uma política nacional para ampliação do seu uso em outros ambientes.

Neste sentido, a migração dos sistemas proprietários para software livre, deve ser feita de maneira gradativa e articulada a ações que busquem evitar o crescimento do legado baseado em tecnologia proprietária, fortalecendo e compartilhando as ações existentes de software livre dentro e fora do governo, a fim de priorizar a aquisição de hardware compatível às plataformas livres (BRASIL, 2004, p. 16).

2.4. Gestão do Conhecimento como instrumento estratégico de articulação e gestão das políticas públicas

Para Valentim (2009) “a Sociedade da Informação tem como sua maior influenciadora não só as tecnologias de informação e comunicação, mas também as organizações e suas próprias necessidades de evolução”. Segundo a autora, uma efetiva organização de gestão do conhecimento deve:

“adaptar-se às mudanças do ambiente no momento adequado e de maneira eficaz; empenhar-se na aprendizagem constante, o que inclui desaprender pressupostos, normas e crenças que perderam validade; mobilizar o conhecimento e a experiência de seus membros para gerar inovação e criatividade e focalizar seu conhecimento em ações racionais e decisivas’.

Gestão do Conhecimento é um “processo sistemático de conectar pessoas com pessoas, e pessoas com o conhecimento de que elas precisam para agir eficazmente e criar novos conhecimentos” (BATISTA, F.F. Et al., 2005, p. 88).

Em meio a tantas definições encontradas na literatura sobre Gestão do Conhecimento, concluiu-se que a mais adequada para o presente trabalho era a do Comitê Executivo do Governo Eletrônico (2004, p. 17) que compreende Gestão do Conhecimento, no âmbito das políticas de governo eletrônico:

“[…] como um conjunto de processos sistematizados, articulados e intencionais, capazes de incrementar a habilidade dos gestores públicos em criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar informações e conhecimentos estratégicos que podem servir para a tomada de decisões, para a gestão de políticas públicas e para inclusão do cidadão como produtor de conhecimento coletivo”.

É de suma importância enfatizar o papel das políticas de construção do Capital Social para melhor entender como o Brasil pode ajustar-se a sociedade em rede. Para tanto, englobando os conceitos de redes, normas e de confiança compartilhada, o Capital Social facilita a coordenação e a cooperação entre processos, pessoas, fluxos e capacidades, com vistas a produzir ganhos ou resultados mútuos, no qual tem como um de seus principais impactos o estímulo a processos inovadores cumulativos (BRASIL, 2004, p. 17). Desse modo, as políticas de governo eletrônico, segundo o Comitê Executivo do Governo Eletrônico (2004, p. 17) contemplam uma série de iniciativas referentes à gestão do conhecimento, como:

“1. Trabalho em rede de aprendizagem interinstitucionais;

2. Tratamento estratégico da informação produzida no âmbito das administrações públicas brasileiras, bem como aquelas produzidas pelas empresas e pelos cidadãos e suas organizações em seu relacionamento com os governos;

3. Uso intensivo de tecnologias da informação com aplicações relacionadas às práticas de gestão do conhecimento no governo eletrônico”.

As políticas de governo eletrônico, na esfera da administração pública, devem incorporar estratégias que possa efetivara implementação de iniciativas em gestão de conhecimento, no sentido de democratizar o conhecimento nas organizações públicas.  Destarte, “a democratização do conhecimento nas organizações públicas contribuirá para o seu contínuo desenvolvimento e para a ampliação de sua eficácia na promoção da cidadania, da democratização da sociedade e da inclusão social” (BRASIL, 2004, p. 18).

Assim, as melhores práticas em gestão do conhecimento devem ser sistematicamente identificadas, acompanhadas e compartilhadas entre os “atores do governo eletrônico” (governo, cidadão e sociedade civil).

2.5. Racionalização dos recursos

Mais que um princípios, é atribuição do Comitê Executivo do Governo Eletrônico, coordenar a implantação de mecanismos de racionalização de gastos e de apropriação de custos na aplicação de recursos em tecnologia da informação e comunicações, no âmbito da Administração Pública Federal (art. 3°, Dec. de 18 de outubro de 2000).

O governo eletrônico não deve constituir aumento dos dispêndios do governo federal na prestação de serviços e em tecnologia da informação (BRASIL, 2004, p. 19), isto significa que as iniciativas de e-gov devem buscar utilizar alternativas de racionalização de custos através de inovações em métodos computacionais que reduzam a demanda por infra-estrutura.

É relevante lembrar que grande parte das iniciativas de governo eletrônico pode ser realizada através do compartilhamento de recursos entre órgãos públicos. Este compartilhamento pode se dar tanto no desenvolvimento quanto na operação de soluções, inclusive através do compartilhamento de equipamentos e recursos humanos. “Destaque especial deve merecer o desenvolvimento compartilhado em ambiente colaborativo, envolvendo múltiplas organizações” (BRASIL, 2004, p. 19).  Um exemplo de compartilhamento de recursos está no Projeto Infovia do Governo Federal.

Neste sentido, sob a responsabilidade da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do planejamento, o projeto infovias consiste na implantação de uma rede de comunicação de voz, dados e imagens de alta velocidade, com abrangência nacional, para integrar todos os órgão da Administração Pública Federal do país. A Secretaria, em Parceria com a Sepro, está desenvolvendo o projeto de infra-estrutura e de conectividade (NAZARENO, 2006, p. 139).

A racionalização de recursos possui como linhas orientadoras (BRASIL, 2004, p. 19- 20):

“a) Utilização de inovações em métodos computacionais;

b) Promover o compartilhamento de recursos (informações, tecnologia e pessoas) entre infra-estrutura, sítios e serviços on-line do Governo Federal, em busca de otimização de recursos;

c) Promover a otimização dos recursos de rede (identificar possibilidades de racionalizar e/ou melhorar a utilização dos recursos disponíveis e a contratar);

d) Uso de padrões abertos (o governo eletrônico não pode ser apropriado por fornecedores de software, hardware ou serviços);

e) Ampliação da capacidade de negociação do governo federal”.

Para Janesch (2009, online) “o projeto de governo eletrônico visa não só melhorar a relação entre governo e população, mas também reduzir custos. Este é um dos imperativos do capitalismo hodierno e os Estados estão, da mesma forma que as empresas, se adaptando e reduzindo custos”. Para isso, é necessário que as tarefas sejam realizadas da melhor maneira possível, considerando as novas TICs e os novos modelos de gestão e as iniciativas de governo eletrônico devem buscar utilizar alternativas de racionalização de custos através de inovações em métodos computacionais que reduzam a demanda por infra-estrutura.

2.6. Adoção de políticas, normas e padrões comuns

O Governo eletrônico deve contar com um arcabouço integrado de políticas, sistemas, padrões, normas e métodos que cubram uma série de fatores críticos para o sucesso na operação da implementação do E-gov.

Para isso, o Governo Federal lançou, em Marco de 2005, mais uma ação para padronizar os sistemas informatizados utilizados pelos mais diverso órgãos. A primeira versão da arquitetura Padrão de Interoperabilidade de Governo Eletrônico (e-PING) define um conjunto mínimo de premissas, políticas e especificações técnicas que regulamentam a utilização das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) no Governo Federal, estabelecendo as condições de interoperabilidade de entre vários sistemas. Essa interação permite aumentar o intercâmbio de informação entre União, estados e municípios e já esta começando a atingir serviços de busca como emprego, registro de incidentes na policia, marcação de consultas médicas, etc. (NAZARENO, 2006, p. 141).

“A arquitetura e-PING – Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico – define um conjunto mínimo de premissas, políticas e especificações técnicas que regulamentam a utilização da Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC) na interoperabilidade de Serviços de Governo Eletrônico, estabelecendo as condições de interação com os demais Poderes e esferas de governo e com a sociedade em geral” (BRASIL, 2008, p. 4).

Para o estabelecimento dos objetivos da e-PING, é fundamental que se defina claramente o que se entende por Interoperabilidade.

“O conceito de interoperabilidade é concretizado, na prática, na forma de redes e sistemas com habilidade para receber, transferir e utilizar de forma correta dados oriundos de sistemas de informação diversificados. São soluções de TIC que interagem entre si, constituindo uma cadeia de informações disponíveis para serem utilizadas em tempo real por esferas distintas, o que, sem dúvida, aprimora a qualidade dos serviços estatais e melhora o dia a dia da população” (SERPRO, 2005).

A interoperabilidade tem como campo de atuação, além da administração pública, os poderes do Estado, a sociedade civil, e todos os indivíduos ou organizações que se aproveitem da troca de dados e informação. O governo eletrônico baseia-se nos padrões da interoperabilidade para a realização de projetos. Assim, a programação encontrada no governo eletrônico contém informações que fazem ligação direta com organizações, instituições e órgãos.

Neste sentido, pode ser definida como uma cadeia de protocolos, padrões e especificações técnicas que permitem a interligação envolvendo os fluxos de informação e os sistemas de computação dentro das organizações e entre elas, abrangendo a administração pública, as empresas e os cidadãos.

Assim, para enfrentar os novos desafios das tecnologias da informação o governo eletrônico pretende definir normas e padrões a serem adotados por toda a administração pública federal que viabilizem a infra-estrutura de redes para o Governo Eletrônico, incluindo infra-estrutura de transmissão de dados.

Além disso, o Governo eletrônico, pretende estabelecer, através da arquitetura e-PING, padrões de interoperabilidade abertos e públicos, com a finalidades de elaborar integralmente o conjunto de políticas correlacionadas a Política de Gestão do Conhecimento, a Política de Inclusão digital e a Política de software livre.

2.7. Integração com outros níveis de governo e com os demais poderes

O governo eletrônico deve ser visto como um conjunto de iniciativas que garantam a integração de ações nos vários níveis de governo e dos três Poderes. De fato, a natureza federativa do Estado brasileiro e a divisão dos Poderes não podem significar obstáculo para a integração das ações de governo eletrônico.

Cabe ao Governo Federal criar recursos de integração do governo eletrônico entre distintos entes estatais. Além de estabelecer estratégias de parceria com estados e municípios, na facilitação do acesso a serviços prestados, por via eletrônica, pelo Governo Federal, simplificar os procedimentos entre Administração Pública Federal e Governos estaduais e municipais e articular, e estimular, ações de Governo Eletrônico destinadas à prestação de serviços aos cidadãos (BRASIL, 2004, p. 23).

Assim, entre as principais estratégias de Integração das ações de Governo Eletrônico com outros níveis de Governo e outros poderes está a criação de recursos de integração do governo eletrônico entre distintos entes estatais e a parceria entre estados e municípios.

 Vale frisar que a definição de padrões de interoperabilidade e mecanismos de integração de dados e sistemas nos vários níveis de governo, alem de facilitar o acesso do cidadão aos portais governamentais, promove o compartilhamento de recursos tecnológicos, de informações, humanos e financeiros de forma a evitar duplicidade de esforços e a integração horizontal de bases de dados federais voltadas ao nível estadual e municipal para possibilitar integração vertical.

CONCLUSÃO

O governo eletrônico é um conceito novo e que aceita diversas interpretações. Não podendo ser entendida como uma simples idéia de um governo informatizado, mas como um Estado aberto e ágil para atender as necessidades da sociedade. Daí a importância de se utilizar as Tecnologias da informação e comunicação para ampliar a cidadania, a transparência e a participação dos cidadãos.

Neste sentido, é que as diretrizes e os princípios estratégicos de implementação da política de governo eletrônico, inserido nas Oficinas de Planejamento Estratégico – RELATÓRIO CONSOLIDADO – do Comitê Executivo do Governo Eletrônico, surgem como normas e recomendações técnicas para a melhor administração dos sites governamentais. De maneira que, a aplicação adequada destes princípios pode orientar a criação e a manutenção  de portais que se enquadrem dentro da filosofia do e-government, focados nas necessidades dos cidadãos.

Informações Sobre o Autor

Francisco Cristiano Lopes

Professor de Direito Constitucional e Direito Penal em Cursos Jurídicos Preparatórios para Concursos. Mestrando em Direito pela Universidade Católica de Pernambuco (UNICAP). Especializando em Direito Penal e Processual pela Escola Superior de Advocacia do Estado de Pernambuco (ESA/PE) e Faculdade Joaquim Nabuco. Graduado em Direito pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR). Diretor de Ciência e Tecnologia da Federação Nacional de Pós-graduandos em Direito (FEPODI). Diretor de Relações Públicas da Associação Pernambucana de Pós-graduandos em Direito (APPODI).