Reforma do sistema público de aposentadoria no Brasil

Resumo: A reforma constitucional de 2003 deu ensejo a uma nova configuração previdenciária no Brasil. A partir da Emenda Constitucional n 41 criou-se no Brasil um sistema de previdência para os funcionários públicos muito parecido com o que foi criado em 1986 nos EUA. Segundo o novo modelo para receber benefícios acima do teto do INSS os trabalhadores do setor público precisarão ingressar como participantes de fundos de pensão. O primeiro fundo de pensão criado neste sentido é o FUNPRESP.

Sumário: Introdução; Funpresp; Reforma similar de 1986 nos EUA; Contexto político e expertise atuarial; Conclusão.

Introdução

O Brasil é um país de contrastes, inclusive no contexto previdenciário. Tal afirmação explica recentes reformas constitucionais e legislativas nesse campo. Estas reformas representam um impacto profundo na economia brasileira e criam uma nova perspectiva para os investimentos, aumentando a preocupação com a transparência e a governança atuarial, que dentro do Direito Atuarial tem como princípios o equilíbrio atuarial, fonte prévia de custeio, prudência e conservadorismo, inter alia.

O regime de previdência dos trabalhadores do setor público, incluindo os trabalhadores militares, está organizado basicamente no regime de repartição simples (pay-as-you-go) e na maior parte subsidiada pelas esferas do orçamento do Governo.

Analisando-se a pirâmide demográfica brasileira recente, pode-se ver que já não é mais uma pirâmide, mas sim um trapézio[1]. Houve uma redução consistente de base no espectro de idade. Em apenas algumas décadas este processo de transição demográfica alterou a taxa de fecundidade feminina brasileira, provocando uma forte diminuição e até neutralização do crescimento demográfico. Essa transição está pressionando todos os países em relação aos sistemas de repartição simples, com o número de idosos aumentando drasticamente.

Embora o fator demográfico no campo previdenciário não seja o único elemento que determina o desequilíbrio financeiro do regime de repartição, este é o divisor de águas para trazer à superfície outros problemas periféricos. Na verdade, temos no Brasil um exemplo emblemático da má administração dos recursos públicos e dos impostos ao longo dos anos. 

Assim, não é preciso atribuir uma situação de deficiência no orçamento da Seguridade Social no Brasil exclusivamente ao processo de envelhecimento da população e ao fator taxa de fecundidade.

No entanto, devido principalmente à realidade demográfica recente e ao consequente impacto no orçamento da Seguridade Social, em 2003 o Governo Federal deu origem a uma nova Emenda à Constituição. A Emenda n  41 estabeleceu a nova base para o regime de pensões dos trabalhadores públicos, o que envolve a criação de fundos de pensão (com a natureza pública) para os funcionários municipais, estaduais e federais. A Emenda nº 41 implementou um teto idêntico ao do Regime Geral de Previdência Social – INSS – e para os participantes dos Regimes Próprios de Previdência dos Trabalhadores Públicos que anseiem por benefícios que ultrapassem o teto: a alternativa será a adesão aos planos de previdência privada fechada acima mencionados. Evidentemente serão necessárias leis específicas para a criação desses fundos de pensão e vinculação dos funcionários públicos.

O FUNPRESP é o fundo de pensão dos funcionários públicos federais criado por meio da reforma trazida pela Emenda 41. Foi implementado pela Lei n. 12.618 de 30 de abril de 2012, abrangendo todos os funcionários civis do Governo Federal que foram contratados após a promulgação da lei. Ele é concebido para ser o maior fundo de pensão da América Latina.

De acordo com a Lei n. 12.618, o critério de criação desses fundos se aplica aos três poderes: Executivo – FUNPRESP-EXE, Legislativo – FUNPRESP-LEG e Judiciário – FUNPRESP-JUD. Todos os três ramos devem ser estruturados em formato de fundações com as naturezas de personalidade jurídica pública e privada, com autonomia administrativa, financeira e gerencial, e localizados no Distrito Federal.

À primeira vista a natureza pública e privada da personalidade jurídica do FUNPRESP pode trazer uma ideia contraditória. Mas esse contexto diz respeito à submissão da pessoa jurídica à licitação e contratos administrativos públicos, bem como processo de seleção pública para o seu pessoal e publicidade das demonstrações atuariais e contábeis.

Funpresp

É relevante dizer que o FUNPRESP faz parte de um conjunto de medidas para obliterar problemas orçamentários previdenciários no Brasil. A Emenda nº 20 de 1998 criou a reforma do RGPS e da Previdência Privada. No RGPS mudou o tempo de serviço para tempo de contribuição, além de incutir o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial no art. 201.

Por isso, a Emenda n. 41 pode ser vista como mais um passo para um processo de reforma previdenciária no País. Também houve a previsão, no art. 40, do princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, denotando a importância do controle entre custeio e benefícios.

A Emenda n.  20 passou a inserir o sistema de previdência privada dentro do capítulo constitucional da Seguridade Social (no título da Ordem Social), e a desvinculou expressamente da remuneração e contrato de trabalho, como forma de estimular os empregadores a patrocinarem planos de previdência para seus empregados.

A Constituição brasileira prevê que o sistema de previdência privada tem um caráter complementar e organização autônoma em relação ao Regime Geral de Previdência Social. O regime de previdência privada não é obrigatório. Para mudar isso, é necessária uma emenda à Constituição. Isso vai acabar acontecendo, dada a tendência de que os governos estão propensos, independente da ideologia. Não obstante, nas democracias, é extremamente difícil aprovar qualquer lei nesse sentido.

Nota-se que a principal característica do sistema de previdência privada do Brasil é redundantemente a sua natureza privada, apesar do aspecto público do FUNPRESP. Não obstante, além de ser privada, ela nunca perde o condão de proteção social distintiva constitucional. Esta relevância essencial é desdobrada na mens legistatoris – vontade dos legisladores.

O sistema de previdência privada tem um papel fundamental no financiamento da atividade econômica produtiva, notadamente porque cria poupança interna que favorece a economia como um todo. O crescimento da poupança acumulada em planos de previdência privada pode, portanto, impulsionar o financiamento da atividade produtiva.

Apesar de mecanismos fiscais, é relevante estudar medidas para neutralizar a chamada miopia previdenciária[2], fenômeno que pode ser resumido pela falta de capacidade das pessoas em geral para se preparar voluntariamente para o futuro de longo prazo.

Daniel Halperin[3] explica que "Criar poupança adequada para a aposentadoria é extraordinariamente difícil. (…) Talvez por causa dessa dificuldade, não deixamos as pessoas escolher livremente se querem ou não poupar para a aposentadoria. Em vez disso, vemos o sofrimento potencial do aposentado como uma preocupação de política pública".

Reforma similar de 1986 nos EUA

Para analisar o sistema de aposentadoria dos funcionários públicos no Brasil, é importante avaliar reforma semelhante que ocorreu em 1986 nos EUA, quando o sistema de aposentadoria dos funcionário públicos federais (FERS) foi criado por lei em 6 de Junho, abrangendo os empregados civis do governo dos EUA que foram contratados depois de 1983.

O FERS Act envolve avaliações técnicas, atuariais e de investimento que foram feitas sob um ponto de vista político. O contexto de funcionários públicos nos EUA está relacionado com o Serviço de Aposentadoria dos Funcionários Públicos (Civil Service Retirement Service (CSRS)), com origem em 1920. Diferentemente do recente modelo brasileiro FUNPRESP de aposentadoria de funcionários públicos, onde não houve contribuição inicial proporcional aos benefícios futuros, no Serviço de Aposentadoria dos Funcionários Públicos foram necessárias "contribuições substanciais"[4].

Os planos de aposentadoria do FUNPRESP são classificados como de contribuição definida (CD). Esta é uma mudança significativa no sistema, pois desde não muito tempo atrás os modelo de benefício definido (BD) eram o padrão para funcionários públicos no Brasil.

De acordo com Katelin P. Isaacs "Em um plano de benefício definido, o benefício de aposentadoria do trabalhador normalmente é pago como uma renda vitalícia com base nos anos de serviço e no salário médio. Um plano de contribuição definida é muito parecido com uma conta poupança mantida pelo empregador em nome de cada funcionário participante. O empregador e/ou o empregado contribuem com um valor específico ou percentual do salário em uma conta, o que normalmente é investido em ações e títulos. Quando o trabalhador se aposenta, ele ou ela recebe o saldo na conta, que é a soma de todas as contribuições que foram feitas mais juros, dividendos e ganhos de capital (ou perdas), líquido de comissões e despesa.(…)

Uma diferença importante entre os dois tipos de planos de aposentadoria é que, em um plano de benefício definido é o empregador quem assume o risco financeiro, enquanto que em um plano de contribuição definida é o empregado que assume o risco financeiro.”[5]

O governo brasileiro está transferindo o referido risco financeiro para seus funcionários.

Considere-se que o Funpresp tem o potencial de se tornar um dos maiores fundos de pensão do Brasil e até mesmo pode aumentar abissalmente o tamanho dos ativos brasileiros de pensão, atualmente no valor de quase 20% do PIB. No curto prazo esta reforma provavelmente resultará em um déficit fiscal maior, pois o sistema pay-as-you-go receberá menos contribuições de novas contratações sob as novas regras e registrará aumento das despesas ligadas às contribuições FUNPRESP. 

Contexto semelhante sob a administração Reagan

À luz do sistema americano, em comparação com a reforma da aposentadoria atual no setor público federal no Brasil, é importante avaliar a reforma da aposentadoria similar dos EUA que ocorreu em 1986, quando o Sistema de Aposentadoria dos Funcionários Públicos Federais (Federal Employee’s Retirement System – FERS).

Durante o segundo mandato do presidente Reagan, tal modificação ocorreu no sentido de adotar medidas de controle de custos e resolver os problemas fiscais e atuariais por meio da inclusão de mais trabalhadores contribuindo para o sistema de Seguridade Social (Social Security – o INSS americano), ampliando sua base. A reforma primou pela utilização de dinheiro privado para subsidiar os valores complementares mais elevados para benefícios acima da média que o participante queira desfrutar.

Desse modo, o FERS Act engloba três vertentes[6]:

– Filiação obrigatória ao sistema de Previdência Social (Social Security) para os trabalhadores públicos federais civis;

– Filiação obrigatória ao novo sistema de benefício definido, plano com menores valores de benefícios que o anterior Serviço de Aposentadoria dos Funcionários Públicos Federais (Civil Service Retirement Service (CSRS)) que existia até então;

– Thrift Savings Plan (TSP) – um 401(k) (plano de previdência privada com contribuição do empregador).

O FERS envolve avaliações jurídicas e atuariais que foram feitas em um ponto de vista fiscal. O contexto dos funcionários públicos nos EUA está relacionado com o Serviço de Aposentadoria dos Funcionários Públicos Federais (Civil Service Retirement Service (CSRS)). Diferentemente do modelo brasileiro de aposentadoria, nos EUA havia quase nenhuma contribuição proporcionalmente aos benefícios: "contribuições do empregado eram substanciais, mais do que o suficiente para pagar as prestações nos anos iniciais do plano, prática comum entre os primeiros sistemas públicos"[7]. A semelhança está no regime específico para os funcionários federais de ambos os países.

Richard G. Schreitmueller[8] afirma: "No momento em que a administração Reagan começou em janeiro de 1981, fundos fiduciários da Previdência Social foram acabando. Naquele ano, o presidente Reagan nomeou a Comissão Nacional para a Reforma da Seguridade Social para recomendar maneiras de reforçar o financiamento previdenciário. Isto, obviamente, seria necessário juntamente com uma combinação de reduções de benefícios e aumentos de impostos. A magnitude dessas mudanças impopulares, afetando a grande maioria dos norte-americanos, seria reduzida se o programa trouxesse mais funcionários não filiados ao sistema, que eram em sua maioria funcionários públicos ".

É interessante notar que ambos os grupos conservadores e liberais (Câmara e Senado) favoreceram a proposta de cobertura. Conservadores citaram elementos de justiça para outros contribuintes. Grupos liberais defenderam o fortalecimento do financiamento da Segurança Social.

Dentro deste cenário, as contribuições para a Seguridade Social estão na essência da criação de FERS, já que os funcionários públicos federais que estão filiados ao FERS devem pagar contribuições para a Seguridade Social, sistema conjunto com o setor privado (não é o caso do Brasil). E o fato de que tais funcionários públicos ganharem benefícios da Previdência Social gerou encargos financeiros para o orçamento da seguridade apenas no longo prazo, proporcionando ainda um excedente durante o interregno imediato após a lei ser promulgada. Na verdade, os valores médios dos benefícios que os funcionários sob o regime do FERS recebem são quase a metade do que eles recebiam sob o CSRS, e isso também foi considerado um redutor do déficit.

Quando se trata de pensão e aposentadoria dentro de questões científicas, a questão proverbial "quem paga" é extremamente emblemática. Nenhum país, nessa área, pode se dar ao luxo de ignorar o impacto demográfico binário do envelhecimento da população e a diminuição simultânea da taxa de fecundidade.

A primeira questão é simplesmente respondida:

"Os fiadores finais de pensões do governo são os contribuintes."[9]

Para evitar, pelo menos em teoria, qualquer dano ao padrão de vida (princípio do bem-estar) o Thrift Savings Plan (TSP) pode contrabalançar eventuais perdas que os funcionários públicos federais (incluindo militares) possam enfrentar. O Thrift Savings Plan é um plano de contribuição definida (CD). Foi estabelecido na Lei FERS de 1986 o oferecimento dos mesmos tipos de benefícios e isenções fiscais dos quais muitos empregadores privados tinham e ofereciam aos seus funcionários nos planos 401 (k), com variedade limitada de fundos de investimento.

O Thrift Savings Plan é obrigatório para os empregados públicos federais filiados ao CSRS ou ao FERS. As contribuições equivalentes dos empregados e empregadores para o TSP são permitidas apenas no FERS. E não no antigo CSRS. As mesmas contribuições correspondentes são viáveis no novo fundo de pensão federal brasileiro – FUNPRESP – até um limite paritário pago pelo governo e empregados de 8,5%.

A importância do Thrift Savings Plan no âmbito FERS ocorre no âmbito da possibilidade de manutenção parcial dos padrões de vida, especialmente para os funcionários nas faixas superiores da escala de pagamento federal, levada em conta a sua taxa de reposição de renda e aposentadoria. 

Contexto político e expertise atuarial

O Escritório de Gestão de Pessoal (Office of Personnel Management – OPM), órgão assessor técnico da Administração sobre a aposentadoria de funcionários federais, teve um corpo técnico de atuários para consultoria nos estudos especiais antes de 1985[10]. A perícia técnica dos atuários com referência a questões matemáticas e estatísticas que envolvem o campo em análise é relevante em termos de decisões fundamentadas. Os opositores à criação do FERS também foram assistidos por consultorias de atuários.

Apesar de toda a natural oposição que grupos de funcionários federais apresentaram contra o FERS de Reagan, os benefícios de aposentadoria federais atuais, ao contrário de uma miríade de outros programas governamentais, não estão sendo objeto de grande reforma[11].

Este tem sido um tema recorrente em projetos para transformar a Segurança Social dos EUA como um todo.

Algumas razões utilizadas para reduzir o custo das pensões de funcionários federais antes do FERS eram:

– Idades de aposentação eram demasiadamente baixas,

– os ajustes de custo de vida (COLAs) eram muito generosos,

– planos subfinanciados.

Além disso, um importante ponto de inflexão adicional que deu origem à reforma do FERS foi o fato de que os benefícios eram excessivamente substanciais no sistema antigo (CSRS). Este regime privilegiado incluía os membros do Congresso. Portanto, o serviço de aposentadoria da função pública foi politicamente exposto, dificultando obstar as críticas. Quaisquer congressistas defendendo o sistema antigo poderiam ser interpretados como um defensor com conflitos de interesses.

Soma-se a essa realidade, a indexação das prestações de benefícios do CSRS, que trazia anualmente ajustes que causaram rendimentos de aposentadorias superiores aos salários dos trabalhadores ativos. A TSP – plano concebido para o setor privado – foi a solução para os crescentes ataques à CSRS e um novo começo para o FERS sem que houvesse a negatividade política apresentada.

Finalmente, o FERS envolveu diretamente a inserção dos funcionários públicos na Seguridade Social (RGPS dos EUA), enquanto que a reforma brasileira do FUNPRESP é baseada na manutenção do regime próprio do funcionalismo em dois níveis: um benefício definido até o teto do regime do setor privado – INSS – e o sistema facultativo de fundos de pensão, combinando, em parte, contribuições pagas pelo empregador. O programa de benefício definido é idêntico ao regime geral do setor privado, incluindo a renda até o teto, que serve como um parâmetro para a esfera pública. Qualquer ambição de ganhar mais do que esse limite legal de aposentadoria exigirá contribuição do empregado.