Relación del Estado con los servidores públicos

Conceptos

Ha existido una lintrincada controversia doctrinal para determinar el concepto de servidor público y la diferencia que existe entre funcionario y empleado. Para referirse a los funcionarios y empleados al servicio de los poderes federales, la Constiución vigente utiliza, con poca precisión, distintas expresiones. Desde luego, entre funcionario y empleado público existen diferencias substanciales.

1.    Servidor público. Todo aquel individuo que presta sus servicios a los poderes federales, estatales o municipales y a los de los organismos paraestatales, en los cuales además hay categorías: alto funcionario (por elección popular o por nombramiento), funcionario y empleado.

a)   Alto funcionario público. Formalmente los señalados en el artículo 108 constitucional. Desde otro punto de vista, es la persona física que, mediante la designación que señale la ley, es titular de los órganos del gobierno que integran los poderes del mismo en la jerarquía más alta. Es decir, en el Poder Ejecutivo: el presidente de la República y los secretarios de Estado, subsecretarios, oficiales mayores y directores generales, por ejemplo; en el Poder Legislativo: diputados y senadores; en el Poder Judicial: los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; en los estados de la Federación: el gobernador, los diputados locales y los magistrados del Tribunal Superior de Justicia de la Nación. En los municipios: los alcaldes, los regidores y los síndicos.

b)   Funcionario público. Es un servidor gubernamental, designado por disposición de la Ley para ocupar grados superiores de la estructuta orgánica de gobierno y para asumir funciones de representatividad, iniciativa, decisión y mando. Se considera que el concepto de funcionario alude a: una designación legal, el carácter de permanencia, el ejercicio de la función pública que le da poderes propios y su carácter representativo. Funcionario es el que representa al gobierno mediante el órgano de competencia del cual es titular. Lo representa tanto frente a otros órganos del Estado, como frente a los particulares.

c)   Empleado público. Es la persona física que desempeña un servicio material o intelectual o de ambos géneros a cualquier órgano gubernamental mediante nombramiento y que no tiene facultades ni de decisión, ni representa al órgano como tal, frente a otros órganos ni frente a los particulares. Es un servidor del Estado que se caracteriza por no tener atribución especial designada en una ley y sólo colabora en la realización de la función pública. Se caracteriza por varias razones, entre ellas, las siguientes: su carácter contractual con el Estado, por ser siempre remunerado, por no tener carácter representativo y por su incorporación voluntaria a la organización pública.

Es correcto el criterio de diferenciación entre el funcionarios y empleados, basados en el carácter representativo de los primeros.

Clasificaciónes de los servidores del Estado

1.    Por su jerarquía: altos funcionarios, funcionarios y empleados;

2.    Por la entidad donde presten sus servicios: federales, estatales o municipales;

3.    Por su régimen especial: de base, de confianza, trabajadores directamente dependientes de la administración central y trabajadores de organismos descentralizados;

4.    Por el tiempo que desempeñaran sus funciones: definitivos, internos, provisionales, por obra determinada, a tiempo fijo y de lista por raya.

Sistemas para la designación de los agentes públicos

1.    Nombramiento. Es la designación de un funcionario o empleado público hecha por una sola persona la cual necesariamente tiene que ser una autoridad competente. El nombramiento puede ser discrecional, condicionado o reservado.

2.    Elección. Es la designación de un servidor público por varias personas, es decir, democráticamente a través de un sistema político.

3.    Oposición. Es el concurso de varios aspirantes dándoseole el cargo a aquel que obtenga las mejores notas.  

Requisitos jurídicos generales para ingresar al servicio de la administración pública

1.    Capacidad de ejercicio, es decir, pleno ejercicio de derechos civiles y políticos;

2.    Nacionalidad mexicana por nacimiento;

3.    Edad. Se fijan diversas edades según el caso, generalmente superiores a los 21 años;

4.    No haber sido condenado por delito culposo que amerite pena corporal, o estar siendo procesado por dicho delito al momento de la elección o nombramiento;

5.    No pertenecer al estado eclesiástico;

6.    Residencia anterior al cargo en el lugar donde desempeñará sus funciones;

7.    No haber desempeñado el mismo puesto con anterioridad, en cargos no reelegibles;

8.    No ocupar puesto legalmente incompatible.

Formación del servicio entre el Estado y sus servidores

La relación de trabajo inicia con la concurrencia de la voluntad del trabajador. El vínculo Estado-servidores públicos se inicia siempre por nombramiento o elección.

Los funcionarios públicos al iniciar sus servicios ante el Estado tienen deberes y obligaciones que cumplir. Así, previamente a la toma de posesión del cargo y, en consecuencia, a la iniciación de labores, el artículo 128 constitucional impone an los funcionarios públicos, sin excepción alguna, la obligación de prestar la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanan.

La relación de servicio está formada por el conjunto de derechos y obligaciones que derivan para el Estado y sus servidores del hecho de la prestación del servicio, legalmente autorizado mediante nombramiento o elección, por tiempo limitado o por obra determinada.

Así, pues, la relación de servicio implica:

1.    Un acuerdo de voluntades entre el Estado y sus trabajadores;

2.    Un nombramiento hecho por autoridad competente;

3.    La aplicación del estatuto1 al servidor público, y

4.    La iniciación de los efectos de la relación entre las partes que intervienen.

Una vez coincidiendo las voluntades libres de vicios del Estado y el servidor público, y habiéndose llenado los requisitos legales respectivos, se producen efectos principales y secundarios.

1.    Principales

a)   Por parte del trabajador. Ponerse a disposición del Estado para que éste utilice los servicios o prestaciones determinados en el estatuto.

b)   Por parte del Estado. Permitir al trabajador que desempeñe el empleo a fin de que pueda obtener las ventajas económicas inherentes; pero, además, tiene la facultad de exigirle el desempeño de las funciones a que está obligado o de lo contrario el trabajador incurre en responsabilidad.

2.    Secundarios

Consisten en una serie de prestaciones a que se hace acreedor el trabajador por el solo hecho de ingresar al servicio del Estado, contenidas en su mayor parte en la ley del ISSSTE y la obligación del Estado a conceder dichas prestaciones.

Deberes y restricciones a la conducta del servidor público

1.    Deberes:

a)   Rendición de protesta al momento de entrar en funciones;

b)   Ejercer personalmente los servicios que implique el cargo;

c)   Residir en el lugar donde ha de desempeñar dichos servicios;

d)   Observar obediencia jerárquica;

e)   Guardar el debido respeto tanto a sus superiores como a sus inferiores y comportarse con el decoro que exige el ejercicio de la función pública;

f) Mantener en secreto los datos, informes o conocimientos relativos a los asuntos cuya tramitación o decición estén a su cargo;

g)   Prestar a la actividad requerida el cuidado, atención y eficacia que sean necesarios para la buena marcha de la administración pública;

h)   Deber de lealtad a la Nación. No realizar actos que atenten contra la seguridad del país;

2.    Restricciones:

a)   Vitar actos que pongan en peligro la seguridad del empleado, de sus compañeros o de elementos de trabajo que le han sido confiados;

b)   No desempeñar cargos legalmente incompatibles;

c)   No hacer propaganda política, religiosa, o realizar actividades mercantiles demtro del trabajo.

Clases de responsabilidad

La falta de cumplimiento de las obligaciones inherentes al cargo público produce consecuencias jurídicas. El funcionario o empleado que no las observe incurre en responsabilidad, la cual puede contraerse respecto de terceros o respecto de la admnistración de que forman parte. La responsabilidad de los empleados y funcionarios públicos frente a la Administración puede ser civil, penal, administrativa o constitucional:

1.    La responsabilidad civil

Tiene lugar en los casos en que la falta de cumplimiento de las obligaciones impuestas al titular del cargo produce un menoscabo en el patrimonio del Estado.

Esta clase de responsabilidad tiene una aplicación restringida, pues aparte de que la intervención  de varios funcionarios o empleados en el acto perjudicial hace difícil la imputación de dicha responsabilidad, con más frecuencia se emplea el poder disciplinario para sancionar las faltas de los servidores públicos.

2.    La responsabilidad penal

Tiene lugar por delitos que sólo con la calidad de funcionarios o empleados se pueden cometer, o bien por actos en los que se considera como un agravante la circunstancia de que su autor desempeñe una función pública.

Se procede penalmente contra servidores públicos solo si existe previa declaración de la Cámara de Diputados por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión. Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo proceso ulterior durante el ejercicio de su encargo. Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.

La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal. El Código Penal consagra uno de sus títulos a los Delitos cometidos por funcionarios públicos: Ejercicio indebido de servicio público (art. 214), Abuso de autoridad (art. 215), Coalición de servidores públicos (art. 216), Uso indebido de atribuciones y facultades (art. 217), Concusión (art. 218), Intimidación (arts. 219), Ejercicio abusivo de funciones (art. 220), Tráfico de influencias (art. 221), Cohecho (art. 222), Peculado (art. 223), y Enriquecimiento ilícito (art. 224).

Los sujetos de proceso penal son los siguientes: Diputados, Senadores, Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrados de la Sala Superior del tribunal Electoral, Consejeros, Secretarios de Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Diputados a la Asamblea del D.F., Jefe de Gobierno del D.F., el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del D.F., Consejero Presidente y Consejeros Electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

3.    Responsabilidad administrativa

Tiene lugar con motivo de cualquier falta cometida por el empleado en el desempeño de sus funciones, pudiendo ser concomitante con la responsabilidad civil y la penal.

La responsabilidad administrativa se exige a todos los servidores públicos, por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones.

Se aplicarán sanciones administrativas por los actos u omisiones en que incurran y estas consistirán, además de las que señalan las leyes, en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas.

4.    Responsabilidad constitucional o política

El título cuarto de la Constitución denominado De las responsabilidades de los servidores públicos, regula el juicio político de responsabilidad, en contra de Diputados, Senadores, Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Consejeros, Secretarios de Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Representantes a la Asamblea del D.F., titular del órgano u órganos de Gobierno del D.F., el Procurador General de Justicia del D.F., Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, Magistrados o Jueces del fuero común del D.F., Directores generales de instituciones paraestatales.

Será acreedor a juicio político, el servidor público que en el ejercicio de sus funciones incurra en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

El procedimiento de juicio político sólo podrá iniciarse durante el período en el que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. No procede juicio político por la mera expresión de ideas.

Las sanciones mediante juicio político consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público. Para la aplicación de estas sanciones, la Cámara de Diputados (Gran jurado) procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores (jurado de sentencia) previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.

Nota:

1. Es un conjunto orgánico de disposiciones legales relativos al ingreso, ascenso, estabilidad y régimen disciplinario de los gentes de la Administración Pública.