Tutela administrativa ambiental e o poder de polícia administrativa

Resumo: No momento histórico atual, a auditoria ambiental é um importante instrumento a disposição do Poder Público e da sociedade para a tutela jurídica do meio ambiente, principalmente na garantia e no fomento a sustentabilidade de atividades potencialmente nocivas ao meio ambiente.

Resumé: Dans le moment historique actuel, l’audit environnemental est un outil important à la disposition des pouvoirs publics et la société pour la protection juridique de l’environnement, en particulier pour assurer et promouvoir la viabilité des activités potentiellement nuisibles à l’environnement.

Sumário: 1. Sustentabilidade e desenvolvimento sustentável. 2. O poder de polícia administrativa como instrumento de efetivação da tutela ambiental. 3. Conclusão 4. Notas 5. Bibliografia.

1. Sustentabilidade e desenvolvimento sustentável.

A humanidade, com o fenômeno da revolução industrial, experimentou um crescimento tecnológico, industrial e social nunca antes visto em sua historia. A conseqüência desse desenvolvimento frenético e desenfreado foi à crescente degradação do meio ambiente e dos recursos ambientais.

A preocupação com os problemas ambientais decorrentes dos processos de crescimento e desenvolvimento se deu lentamente e de forma diferenciada entre os diversos agentes e entidades da sociedade civil, inclusive governos. Seguindo a lição de José Carlos Barbieri[1], pode-se pensar numa evolução que se deu em três etapas, quais sejam:

A primeira etapa baseia-se na percepção de problemas ambientais localizados e atribuídos à ignorância, dolo, negligência ou indiferença das pessoas e dos agentes produtores e consumidores de bens e serviços, sendo que, as ações para coibir estas práticas são de natureza corretiva ou repressiva.

Numa segunda etapa, a degradação ambiental é percebida como um problema generalizado, porem confinado nos limites territoriais dos estados nacionais, sendo que, as práticas continuam corretivas e repressivas e estas se acrescentam instrumentos de intervenção governamental para a prevenção da poluição e melhoria dos sistemas produtivos.

Note-se aqui a proposta do presente trabalho, pois a nosso ver, a ação governamental pode se resumir principalmente na ação do Estado pelo seu poder de polícia, mas especificamente, a polícia administrativa ambiental através da ferramenta da auditoria ambiental, tanto de forma corretiva e repressiva, mas principalmente de forma preventiva, como por exemplo, o zoneamento industrial e o estudo prévio de impacto ambiental de empreendimentos com elevada capacidade de interferência no meio ambiente, a auditoria ambiental independente ou pública, etc.

Na terceira etapa a degradação ambiental é percebida como um problema planetário que atinge a todos e que decorre do tipo de desenvolvimento, diga-se de passagem, altamente destrutivo e poluidor, praticado pelos países, principalmente os desenvolvidos.

 Neste sentido, ensina José Maria G. de Almeida Jr., que, em relação à insustentabilidade do modelo de desenvolvimento atual, nós temos dois axiomas:

“(1) A terra depende de certos arranjos nas condições físico-químicas, biológicas e culturais, numa escala espaço-temporal, para sua conservação em equilíbrio dinâmico (sustentabilidade evolucionária). Assim, a prevalecer o modelo de desenvolvimento atual, que se caracteriza por romper constantemente o equilíbrio dinâmico desses arranjos, o planeta é insustentável em longo prazo.

(2) os modelos de desenvolvimento refletem os paradigmas de percepção, pensamento e ação (cosmologias) da humanidade como um todo e de cada sociedade humana em particular, portanto, a sustentabilidade evolucionária futura da Terra depende de mudanças no paradigma cosmológico pós-industrial que levem a um modelo de desenvolvimento ecologicamente auto-sustentável “[2].

Nesta seara, temos novamente a lição de José Carlos Barbieri, no sentido de que “essa nova maneira de perceber as soluções para os problemas globais que não se reduzem apenas á degradação do meio ambiente físico e biológico, mas que incorporam dimensões sociais, políticas e culturais, como a pobreza e a exclusão social, é o que vem sendo chamado de desenvolvimento sustentável”[3].

2. O poder de polícia administrativa como instrumento de efetivação da tutela ambiental.

Até aqui discorremos sobre a tutela jurídica do meio ambiente, que a sociedade no anseio de perceber que meio ambiente é um bem de toda a coletividade e que é essencial para o bem estar de todos, a ponto de perceberem que o modo de produção e desenvolvimento de nossa sociedade é insustentável para o planeta e, conseqüentemente para todos os seres humanos.

Com tal percepção veio o advento do conceito de desenvolvimento sustentável, que junto com a tutela do meio ambiente pelo ordenamento jurídico, nos trouxe princípios que visam a permear toda a conduta do Estado e da coletividade a fim de preservar o meio ambiente em que vivemos para as gerações futuras e prover o desenvolvimento e exploração de recursos naturais renováveis ou não, de maneira sustentável, ou seja, de forma a manter a sadia qualidade de vida para a geração presente e para as gerações futuras.

Com efeito, se tutelou juridicamente a proteção do meio ambiente, principalmente por meio de dispositivo na Carta Constitucional e pela Lei 6.938 de 1981, que nos dispôs sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Tal política de proteção ao meio ambiente se faz por diversos instrumentos, quais sejam órgãos públicos de proteção ambiental e competência para policiar administrativamente e institutos jurídicos específicos para a tutela do meio ambiente.

O instrumento maior para a efetivação da tutela jurídica do meio ambiente, a nosso ver, é o poder de polícia administrativa, mais especificadamente no nosso caso, o poder de polícia administrativa ambiental.

Desse modo, vamos nos ater agora no estudo do poder de polícia administrativa e, por conseguinte, na polícia administrativa ambiental, visto que, a hipótese do presente trabalho seria concluir que o poder de polícia exercido pelo estado como prerrogativa e pode-dever é o principal instrumento a cargo deste e da coletividade na tutela jurídico-administrativa do meio ambiente, em especial a auditoria ambiental, como veremos um pouco mais a frente.

Igualmente, para que o Estado exerça sua soberania interna constitucional ele se faz valer de poderes políticos, exercidos pelo Legislativo, Executivo e Judiciário, e de poderes administrativos. Estes se efetivam de acordo com as exigências do Serviço Público e com os interesses da comunidade. Assim, “enquanto os poderes políticos identificam-se com os Poderes de Estado e só são exercidos pelos respectivos órgãos constitucionais do Governo, os poderes administrativos difundem-se por toda a Administração e se apresentam como meios de atuação. Aqueles são poderes imanentes e estruturais do estado, estes são contingentes e instrumentais (grifo nosso) da Administração”[4].

A lição de Hely Lopes Meirelles nos ilumina no sentido de que o Estado dispõe de poderes constitucionais na sua incumbência de prestar serviços públicos e de resguardar os interesses da comunidade. O poder de polícia, inserido no bojo dos poderes administrativos, seria um instrumento do Estado nas suas incumbências constitucionais. Dentre elas, a que nos interessa no presente trabalho, a incumbência constitucional de zelar pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado e preservá-lo para as futuras gerações.

O conceito legal de poder de polícia administrativa nos foi dado pelo artigo 78 do Código Tributário Nacional (CTN), que nos dispõe in verbis:

“Considera – se poder de policia a atividade da administração publica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a pratica de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse publico concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Publico, à tranqüilidade publica ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.”

Segundo o parágrafo único deste dispositivo legal, “considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”.

Isto posto, podemos dizer que o poder de polícia administrativa é prerrogativa da Administração Pública, que legitima a intervenção na esfera jurídica do particular, sempre em defesa do interesse público, e sempre pautada nos princípios que regem os atos da Administração Pública.

Isto decorre porque “o poder de polícia vem evoluindo através das práticas do Direito no decorrer da história, sob influência da transição do Estado liberal para o Estado de bem-estar social. Da polícia geral passou-se às polícias especiais, cuja atribuição peculiar é cuidar da elaboração e aplicação de normas que regula determinados negócios do Estado e interesses da comunidade. Assim, a polícia passa a ser vista como uma parte das atividades da Administração destinada a manter a ordem, a tranqüilidade e a salubridade públicas”[5].

Nenhum direito é absoluto, visto que o que permeia a vida na sociedade organizada por um Estado de Direito é interesse público e de toda a coletividade. Portanto, nesta seara nos ensina novamente Paulo de Bessa Antunes: “O poder de polícia é o instrumento jurídico pelo qual o Estado define os limites e os direitos individuais, em beneficio da coletividade, visto que não existem direitos absolutos”[6].

 Portanto, poder de polícia é o poder dever que incumbe à administração pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade, do próprio Estado e o interesse público. “É o mecanismo de frenagem que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito individual dos cidadãos. Por esse mecanismo, que faz parte de toda a Administração, o Estado detém a atividade dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, ao desenvolvimento e à segurança nacional”[7].

Importante salientar que através do pacto social e das leis criadas pelos representantes do povo, os cidadãos dispõem de uma série de direitos, todavia o seu exercício tem de estar em consonância com o bem estar social e saúde da coletividade. Não se pode confundir, por exemplo, liberdade e propriedade, com direito de liberdade e direito de propriedade. “Estes últimos são as expressões daquelas, porém tal como admitidas em um dado sistema normativo”[8]. 

Seguindo tendência mundial, a Constituição Federal erigiu o meio ambiente a categoria de valor ideal da ordem social, dedicando-lhe, a par de inúmeras regras esparsas, um capítulo próprio que, definitivamente institucionalizou o direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, como um direito fundamental do individuo e da coletividade.

Com efeito, no capitulo VI do Titulo VII, versando sobre a Ordem Social, a Constituição define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos, dando-lhe a natureza jurídica de bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade vida, e impondo a co-responsabilidade dos cidadãos e do Poder Público por sua defesa e preservação. (grifo nosso)

Neste contexto, o artigo 225 impõe ao poder público diversas incumbências destinadas a assegurar a efetividade do direito a todos a um meio ambiente sadio, dentre essas imposições, a efetivação da tutela administrativa do meio ambiente através do poder de polícia ambiental, que, dentro do nosso entendimento resume-se basicamente na preservação, proteção e sustentabilidade do meio ambiente, como nos elenca o parágrafo 1º e incisos do art. 225 da Constituição Federal, in verbis:

“§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade. 

Deste modo, seguindo doutrina de Paulo Affonso Leme Machado, “o poder de polícia ambiental é a atividade da Administração Publica que limita ou disciplina direito, interesse, ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato em razão de interesse público concernente a saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público, de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão á natureza”[9].

No tocante a competência para exercer o poder de polícia ambiental, tal tutela administrativa ambiental cabe aos três entes federativos constitucionais, ou seja, a União, os Estados e os Municípios, porquanto a Lei Fundamental elevou o meio ambiente à condição de bem de uso comum do povo e atribuiu, através deste contrato social, a toda a coletividade e ao próprio Poder Público o dever de zelar pela sua proteção e preservação.

3. Conclusão

O direito a um meio ambiente equilibrado e sadio não é apenas um direito fundamental de todos os cidadãos, mas uma obrigação do Estado e de cada um dos que “assinaram o contrato social” a manutenção desse equilíbrio e a preservação e defesa para as futuras gerações. É nesse contexto que entra o Estado e o Poder Público como agente que faz valer o comando constitucional.

A norma constitucional em tela deixa claro que o Estado através do Poder Público tem o seu papel na incumbência de defesa e preservação do meio ambiente. Para fazer valer tais disposições normativas da Lei Maior, sabemos que a Administração Pública é atribuída com o poder de polícia administrativa ambiental.

O poder de polícia administrativa é um dos principais instrumentos do Estado para a defesa do meio ambiente. Pelo poder de polícia o Poder Público condiciona a liberdade e a propriedade de forma a ajustá-las aos interesses públicos e coletivos a serem resguardados.

Costuma-se pensar no Estado democrático de direito como uma espécie de garante do exercício ilimitado de direitos, ou seja, “responsável pela fruição plena dos direitos individuais”[10], porém, no bojo da polícia administrativa exercida pelo Poder Público através dos entes estatais federativos, o que ocorre é uma necessária delimitação de direitos inserida numa resolução dos conflitos entre diferentes direitos que colidem entre si, fazendo surgir à necessidade se estabelecer sistemas normativos limitantes das liberdades individuais.

Nesse sistema se insere o poder de polícia administrativa como um mecanismo que racionaliza o exercício de direitos. Tal delimitação de direitos ainda é mais necessária quando se fala em proteção ao meio ambiente e preservação para as gerações futuras.

Isto porque, vale ressaltar novamente, o meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito fundamental resguardado por norma constitucional e bem de uso comum do povo, sendo assim objeto da tutela estatal. Por ser objeto de tal tutela administrativa, o meio ambiente está da mira do poder de polícia administrativa no nível de todos os entes federativos e por meio de todos os instrumentos que a Administração dispõe.

Informações Sobre o Autor

Paulo Pereira Ramos

Acadêmico de Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Papiloscopista Policial pela polícia civil do Estado de São Paulo