A eficácia do parecer técnico do tribunal de contas da união versus as decisões políticas do legislativo na aprovação das contas de governo do executivo

Resumo: O presente artigo visa tratar do papel do Tribunal de Contas da União (TCU) na análise das contas de governo do Presidente da República, especificamente na designação encontrada no Art. 71, I da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) perpassando em seus aspectos constitucionais e legais, sendo necessário transcorrer nos dispositivos constitucionais e legais que dão garantia à efetiva aprovação das contas de governo do Presidente da República por parte do poder Legislativo em contraponto à apreciação do Tribunal de Contas da União. Assim, o objetivo do artigo, que terá como resultado alcançado é a demonstração de que o parecer técnico do Tribunal de Contas da União é ineficaz já que a efetiva aprovação das contas de governo do executivo cabe a partir das decisões políticas do Legislativo. Para tanto, foi necessário à análise de diversos artigos, livros utilizando, portanto, a bibliografia como metodologia, essencial ao desenvolvimento do presente trabalho.

Palavras-Chave: Tribunal de Contas da União. Eficácia do Parecer Prévio. Decisões políticos-partidário-subjetivas.

Sumário: 1. Introdução. 2. Desenvolvimento. 2.1. O Estado Democrático de Direito e a Separação dos Poderes. 2.2. Histórico dos Tribunais de Contas no Brasil. 2.3. O Poder Legislativo na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e o Tribunal de Contas da União no exercício do controle externo das contas de governo do executivo. 2.3.1. Da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das contas de governo do executivo. 2.3.1.1 Contas de Governo versus Contas de Gestão. 2.3.2. Da competência. 2.3.3. Tribunal de Contas da União na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 2.3.4. Da competência. 2.4. Parecer técnico do Tribunal de Contas da União e as decisões político/partidárias quanto às prestações de contas de governo do executivo. 3. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

Este trabalho científico visa demonstrar os aspectos históricos e contemporâneos do controle externo exercido pelo Poder Legislativo, auxiliado pelos Tribunais de Contas, referenciando a importância do Estado Democrático de Direito com a perspectiva da Separação dos Poderes aditada ao constitucionalismo por Montesquieu.

Após, é saliente adentrarmos profundamente na análise do Art. 71 e seguintes da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, sendo necessário, para tanto, a apresentação das proposições legais, doutrinárias e jurisprudenciais sobre o histórico, competência e a eficácia do parecer prévio e técnico do Tribunal de Contas da União na análise das contas de governo do Presidente da República.

Na sequência procura-se demonstrar a vinculação existente entre o parecer técnico emanado pelo Tribunal de Contas da União e a efetiva aprovação das contas de governo do executivo por parte do Poder Legislativo como uma decisão meramente político-partidário-subjetiva.

Para a compreensão das teorias exibidas no presente artigo se faz necessário à análise de livros, artigos científicos, em forma física ou virtual, assim, se utilizando da metodologia de cunho bibliográfico.

2 DESENVOLVIMENTO

2.1 O Estado Democrático de Direito e a Separação dos Poderes

A evolução da humanidade a fez viver em conjunto, o que resultou nas sociedades às quais encontramos hoje, a construção de tais sociedade se confunde muitas vezes com a evolução da própria humanidade.

As sociedades podem ser consideradas genericamente ou especificamente, ou seja, podemos considerar a sociedade brasileira como gênero, a sociedade nordestina como espécie e assim por diante.

As derivações das sociedades implantadas levaram ao homem necessitar de controle mínimo para que possam viver em harmonia.

Assim, surge a sociedade política, o Estado, com garantia superior à qualquer outra sociedade existente, pois difere dos objetivos diversos encontrados nas demais sociedades, tem como fator principal a ordem e defesa social, enfim, o melhor para a coletividade.

Tal modelo existente na atualidade foi idealizado pelo Filósofo Jean Jacques Rousseau ao mencionar o contrato social concretizando a Constituição de um Estado como organizador da sociedade civil.

Percorramos pelo que diz a doutrinadora Gabriela dal Pozzo:

“O Estado tem autoridade, direito de mandar e dirigir, de ser ouvido e obedecido, e poder – força por meio da qual se obriga alguém a obedecer -, ambos conceitos que não se confundem. A autoridade é intrínseca ao Estado, é o seu modo de ser, e o poder é um de seus elementos essenciais. Daí, dizer-se que o Estado é a organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e território determinado”.

Apesar disso, nada obstante a concretização do contrato social, conforme mencionado por Rousseau, surge outra teoria, qual seja a teoria da separação dos poderes, tratada indiretamente por Platão, mencionada diretamente por Aristóteles e realmente implementada por Montesquieu, como forma de se evitar excesso de poder por parte dos representantes do povo sendo, deste modo, fonte de garantia da permanência do Estado Democrático de Direito.

A separação dos poderes definida no Art. 2º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é intrínseca do Estado Democrático de Direito, sendo eles independentes e harmônicos entre si, vejamos: “são poderes da União, independentes e harmônicos entre si o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”[1].

Cada poder possui suas funções consideradas típicas e atípicas.

O Poder Executivo possui como função típica administrar.

O Judiciário, por seu lado, possui função típica julgar.

Já o legislativo tipicamente legisla e fiscaliza.

As funções atípicas são exercidas por cada poder esporadicamente, quando as normas constitucionais e legais permitem um poder adentrar numa função típica de outro poder, evitando assim que um Poder usurpe a função típica de outro Poder.

Imperioso destacar que cada Poder é independente e harmônico entre si, nada obstante, existe um sistema de freios e contrapesos implementado por Montesquieu com a teoria da separação dos poderes, que corresponde ao controle recíproco que cada Poder exerce sobre o outro como fonte de garantia da permanência do Estado Democrático de Direito.

O devido controle, essencial num Estado Democrático de Direito, visa a preservação das instituições políticas e democráticas.

É este controle, o denominado externo ou político, onde os poderes fiscalizam cada poder quanto à legitimidade e legalidade dos atos emanados por cada um deles.

Vejamos: o controle político legislativo é exercido pelo Poder Legislativo; o controle político judicial é desempenhado pelo Poder Judiciário; o controle político administrativo é exercido pelo Poder Executivo, por fim, este tema do artigo aqui exposto, o controle político financeiro é exercido pelo Poder Legislativo com a assistência do Tribunal de Contas.

2.2. Histórico dos Tribunais de Contas no Brasil

Entre os anos de 1680[2] e 1988[3], os Tribunais de Contas receberam demasiadas competências e denominações no decorrer da história brasileira.

Neste momento será demonstrado um breve histórico direcionado aos Tribunais de Contas, sem a necessidade de adentrar especificamente nas atribuições definidas a cada período mencionado, já que não se trata de tema deste artigo científico.

A princípio, em 1680[4], período regido pela Monarquia, surgiram as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, ambas jurisdicionadas a Portugal, possuíam a função precípua de controle das Finanças Públicas.

No ano de 1808[5], Dom João VI criou o Erário Agrário e o Conselho da Fazenda, este possuindo atribuição de acompanhar a execução da despesa pública.

Com o surgimento da primeira Constituição em 1824[6] o Conselho da Fazenda criado por Dom João VI foi transformado em Tesouro da Fazenda, o qual coube o papel apenas para realização da receita e da despesa do Império.

A primeira vez em que foi levada em consideração a criação de um Tribunal de Contas como nos moldes atuais foi em 1826[7] com o Projeto de Lei enviado ao Senado por Visconde de Barbacena; Felisberto Caldeiras Brandt e José Inácio Borges. Nada obstante, tal projeto não foi à frente, engavetado, não foi aprovado.

Em 1890[8], o Decreto de nº 966-A criado por Rui Barbosa, criou o Tribunal de Contas da União com a competência principal para apreciar a legalidade das despesas públicas.

Iniciada a República, em 1891[9] com o nascimento da primeira Constituição Republicana ocorreu a primeira positivação constitucional de um Tribunal de Contas, especificamente no Art. 89 daquele diploma. A instalação do Tribunal de Contas adveio efetivamente no ano de 1893[10] com a competência basilar para liquidar e verificar a legalidade das contas da receita e da despesa antes de serem enviadas ao Congresso Nacional.

Na Constituição de 1934[11] houve uma ampliação considerável das competências do TCU. Naquele período histórico tal tribunal possui natureza jurídica sui generis, pois pertencente ao Poder Judiciário com função auxiliar ao Poder Legislativo.

A próxima Constituição, a de 1937[12], manteve a figura do Tribunal de Contas e suas competências, retirando-lhe apenas a jurisdição para oferecimento do parecer prévio sobre as contas presidenciais.

Seguem os anos e em 194[13]6 a Constituição mentem o Tribunal de Contas e suas competências positivadas, acrescendo a autoridade para julgamento da legalidade das concessões de aposentadorias.

Após décadas de avanço a Constituição de 1967[14] enfraquece consideravelmente os Tribunais de Contas, retirando-lhe algumas competências principais. Resquício do período impositivo o qual vivemos.

A Emenda Constitucional de nº 1, emanada em 1969[15] pelo próprio Regime Militar instalado na década de 60 criou os Tribunais de Contas dos Estados (TCE) e os Tribunais de Contas Municipais dos estados de São Paulo e Rio de Janeiro.

Apesar das idas e vindas às denominações e competências dos Tribunais de Contas seu grande avanço abrolha no ano de 1988[16], com a promulgação da Constituição Cidadã, momento em que houve um efetivo fortalecimento dos Tribunais de Contas, fato que gerou uma grande ampliação de suas competências, bem como real autonomia perante os três poderes, possuindo, deste modo, natureza jurídica de instituição autônoma.

2.3 O Poder Legislativo na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) e o Tribunal de Contas da União no exercício do controle externo das contas de governo do executivo

Como mencionado anteriormente à República Federativa do Brasil é organizada em três poderes, quais sejam, Executivo com função típica para administrar; o Judiciário que possui função típica para julgar e o Legislativo com função típica para legislar e fiscalizar.

O Legislativo, tema deste artigo, será objeto de análise neste tópico quanto à fiscalização contábil, financeira e orçamentária das contas do chefe do executivo, dentro do controle externo exercido pelo Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas da União.

2.3.1 Da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das contas de governo do executivo

A princípio será necessário elucidar dúvida corrente quanto ao que sejam contas de gestão e contas de governo com suas respectivas competências constitucionalmente definidas.

2.3.1.1 Contas de Governo versus Contas de Gestão

As contas de gestão ou contas dos ordenadores de despesas são aquelas realizadas por administradores e demais responsáveis por dinheiro bens e valores públicos sejam na administração direta ou na indireta.

Já as contas de governo são àquelas prestadas anualmente pelos chefes do Executivo (Presidente da República, Governadores de Estado e do Distrito Federal e Prefeitos), que retrata a situação financeira da unidade federativa no ano anterior à sua prestação de contas.

Mas qual relevância para a distinção?

Significativamente toda, haja vista o Supremo Tribunal Federal orientar que as decisões sobre as contas de gestão serão tomadas pelos Tribunais de Contas de forma vinculativa, ou seja, cabe aos Tribunais de Contas o julgamento das contas dos responsáveis por gerir dinheiro público, salvo o Presidente da República.

Já as contas prestadas pelo Presidente da República, objeto deste artigo, são denominadas contas de governo e serão julgadas, conforme análise do Art. 70 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 pelo Congresso Nacional ao realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União, bem como de toda a administração direta e indireta.

Assim, será necessário à análise do Art. 44 da Constituição da República Federativa do Brasil  para conhecermos a composição do legislativo.

Tal diploma expõe que compõe o Legislativo a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, estes quando reunidos em sessões isoladas e o Congresso Nacional, quando reunidos em sessões conjuntas das duas casas.

Deste modo, podemos depreender do dispositivo que a Câmara dos Deputados, o Senado Federal e o Congresso Nacional possuem suas competências individualizadas e definidas constitucionalmente.

Para tanto, foi definido que a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da União e entidades da Administração Direta e Indireta será exercida pelo Congresso Nacional em sessão conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Importante acrescer que o Art. 49 da Constituição da República Federativa do Brasil define um rol de competências exclusivas do Congresso Nacional, dentre as quais podemos mencionar a exposta no inciso IX, tema deste artigo. Senão vejamos:

“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:(…)

IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;”

Segundo o Art. 84, XXIV da Constituição da República Federativa do Brasil, caso ocorra que o Presidente da República, exercendo sua competência privativa, não preste contas do exercício anterior ao Congresso Nacional no período de 60 (sessenta) dias após a abertura da sessão legislativa ocorrerá a competência subsidiária da Câmara dos Deputados quando procederá à tomada de Contas do Presidente da República (Art. 51, II da Constituição da República Federativa do Brasil).

Grosso modo o julgamento das contas do Presidente da República será realizado pelo Congresso Nacional e, subsidiariamente a Câmara dos Deputados procederá à tomada das contas caso a mesma não seja apresentada ao Congresso Nacional no prazo legal.

2.3.2 Da competência

Como anteriormente exposto à competência para controle externo para fiscalização das contas públicas do Executivo deve ser realizada pelo Legislativo, especificamente em sessão conjunta do Congresso Nacional.

Apesar disso, é saliente expor que tal função típica será exercida com o auxílio do Tribunal de Contas da União, conforme depreendemos do Art. 71 da Constituição da República Federativa do Brasil, segundo o que veremos a seguir.

Saliente demonstrar que o auxílio não se confunde com subordinação, pois o Tribunal de Contas da União possui autonomia administrativa e financeira, deste modo, não se subordina a qualquer órgão da administração direta e/ou indireta.

2.3.3 Tribunal de Contas da União na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

A Constituição da República Federativa do Brasil trata do Tribunal de Contas da União com suas respectivas competências, comissões e definições de membros a partir do Art. 71 e seguintes.

O caput do Art. 71 estabelece que cabe ao Tribunal de Contas da União exercer o controle externo auxiliando o Congresso Nacional.

2.3.4 Da competência

Dentre as várias competências elencadas na Constituição da República Federativa do Brasil é imperioso a análise do inciso I do Art. 71 da CRFB/88, o qual define que compete ao Tribunal de Contas da União apreciar, mediante parecer prévio, arts. 221 a 229 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, as contas apresentadas pelo Presidente da República.

O dispositivo acima mencionado juntamente com o Art. 49 da Constituição da República Federativa do Brasil será objeto de análise no tópico abaixo.

2.4. Parecer técnico do Tribunal de Contas da União e as decisões político/partidárias quanto as prestações de contas de governo do executivo

Como já mencionado cabe ao Tribunal de Contas da União auxiliar o Congresso Nacional no controle externo das contas apresentadas pelo Presidente da República.

Para exercício da função do Tribunal de Contas da União será necessário que o mesmo emita parecer prévio sobre as contas prestadas pelo executivo.

Deste modo, podemos extrair da verificação dos dispositivos constitucionais que a alçada do Tribunal de Contas da União é apenas auxiliar, não gerando, assim, eficácia vinculante das decisões proferidas em seus pareceres técnicos que são puramente opinativos.

Percorramos pelos dizeres do doutrinador Celso Bandeira de Melo quanto ao parecer: “é a manifestação opinativa de um órgão consultivo expendendo sua apreciação técnica sobre o que lhe é submetido”.

Tal parecer torna-se vinculativo somente se aprovado por ato subsequente, isto é, se aprovado posteriormente pelo Congresso Nacional.

A referida característica do parecer técnico-jurídico e prévio do Tribunal de Contas da União se contrapõe às decisões políticas e subjetivas do Congresso Nacional na apreciação das contas do Presidente da República.

Nada obstante, o legislador constituinte originário optou por definir que a decisão política/subjetiva deverá prevalecer sobre a decisão técnica/jurídica.

E quais as consequências da opção constitucional? Vejamos.

Emitido o parecer prévio pelo Tribunal de Contas da União pode o mesmo ser favorável, favorável com recomendação ou desfavorável à aprovação das contas o Executivo.

Não obstante, a opção do legislador constituinte originário não levou em consideração a opinião do parecer técnico-jurídico do Tribunal de Contas da União, haja vista a palavra final ser do Congresso Nacional, mesmo que contrário a qualquer decisão acima mencionada.

Seria necessário a vinculação do parecer técnico-jurídico do Tribunal de Contas da União ao julgamento político-subjetivo realizado pelo Congresso Nacional já que a decisão técnica deveria prevalecer sobre a decisão meramente política.

Senão vejamos muito fácil para o chefe do Executivo quando apoiado pela maioria do Congresso Nacional escapar de um parecer desfavorável às suas contas, haja vista o corpo político do Legislativo o apoiar direta ou indiretamente.

E se o Presidente da República não estiver apoio o suficiente?

Tratando-se da realidade brasileira, para tudo tem um jeito como diz o dito popular.

Basta que o mesmo libere emendas parlamentares, ocorra troca de cadeiras se efetivo para suplente ou vice-versa.

Tais condutas são cotidianamente exercidas no cenário nacional com o objetivo de proteger as cabeças de nossos representantes.

As posturas adotadas atualmente e devidamente noticiadas a cada dia pela mídia corroboram com o entendimento acima exposto, o qual é designo de total ilegalidade por desvio de finalidade. Percorramos nas manchetes dos principais jornais do país:

a) Jornal IG[17], “Temer liberou mais verbas antes de votação na CCJ do que em todo o 1º semestre”;

b) Jornal G1[18], “Emendas liberadas em julho pelo governo equivalem ao total do primeiro semestre”;

c) Correio Braziliense[19], “Governo federal libera R$ 3,4 bi em emendas para garantir votos”;

d) Correio Braziliense[20], “Para especialistas, aumento da gasolina compromete recuperação econômica”.

Do que adiante um exame técnico, contábil, constitucional e legal das contas do Presidente da República se o parecer prévio do Tribunal de Contas da União é não vinculante, podendo, assim, o Legislativo por sua conveniência decidir de acordo ou não com o parecer técnico do Tribunal?

Doutrinadores apoiam tal procedimento sob a alegação da constitucionalidade da norma, já que assim definiu o legislador constituinte originário.

Fato é que, analisando por este prima realmente não se deve levar em consideração outro procedimento, nada obstante, existe as chamadas Emendas Constitucionais que possuem o condão de alterar a Constituição em diversos dispositivos, salvo quando se trata de cláusula pétrea.

Para tanto, não é do interesse do legislativo que haja a devida alteração, já que nossos representantes podem facilmente ter seus interesses particulares atendidos em contraponto a uma ajudinha na aprovação das contas de governo do executivo.

Necessário acrescer neste momento que tais condutas emanadas ferem princípios constitucionais e legais que norteiam a probidade, moralidade e boa-fé na condução das políticas públicas de nosso país.

3 CONCLUSÃO

Assim sendo, diante do todo exposto é que se coloca com imprecisão o papel do Tribunal de Contas da União na apreciação das contas de governo do Presidente da República. Senão vejamos a indagação do Procurador Júlio Marcelo: “onde estavam os tribunais de contas enquanto rombos fiscais bilionários eram construídos?”[21].

Ocorre que, não meramente pela opção do legislador constituinte originário em definir que o parecer prévio do Tribunal de Contas da União é não vinculante, mas sim por demasiados outros fatores, temas de outros artigos, é que o papel do Tribunal de Contas da União no que se refere ao Art. 71, inciso I da Constituição da República Federativa do Brasil é sempre visto com olhares desconfiados pela sociedade.

Não resta dúvida que emanado tais condutas por parte de nossos representantes o único prejudicado é a sociedade, já que os interesses pessoais dos representantes são atendidos em prol das necessidades da coletividade, desvirtuando princípios e normas constitucionais e legais de nosso ordenamento jurídico.