A publicidade autopromocional do agente público como ato de improbidade administrativa

 A publicidade oficial autopromocional do agente público é expressamente vedada pela Constituição Federal em vigor, que dispõe no §1º do inciso XXI de seu art. 37, que “A publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.” (grifos nossos). Por sua vez, o §4º do mesmo inciso e artigo, estabelece que “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

Editada para atender o aludido comando constitucional, dispondo sobre os atos de improbidade administrativa e suas respectivas sanções, a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, de natureza civil e caráter sancionatório, possibilita o enquadramento dos agentes públicos responsáveis pela publicidade autopromocional nos seus dispositivos nas seguintes hipóteses: a) de publicidade oficial autopromocional (art. 9º, inciso XII); b) de presente publicitário (art. 9º, inciso I); e c) de publicidade autopromocional com conteúdo oficial custeada com recursos do próprio agente (art. 11, caput).

Na primeiro caso, o agente público aproveita-se da publicidade pública para se autopromover, acrescentando o seu nome, a sua imagem ou qualquer símbolo que o identifique pessoalmente, ao invés de tão-somente cumprir o disposto na norma constitucional. Aproveita-se da propaganda oficial, custeada pelo erário, para tirar proveito pessoal ilegal, enriquecendo-se ilicitamente, porquanto deixou de pagar de seu bolso pela autopromoção, aproveitando-se do exercício de cargo público. À propósito, dispõe o inciso XII de seu art. 9º, que constitui ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilícito, “usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta Lei”, dentre as quais estão arrolados os órgão da “administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual”. É válido lembrar que dentre os símbolos pessoais do agente público vedados pela Constituição Federal na publicidade oficial incluem-se tanto os logotipos, como os slogans, as músicas e quaisquer outros recursos auditivos e visuais que possam identificar determinada autoridade ou servidor público, especialmente os apelidos, símbolos e canções utilizados na campanha política. Outrossim, mesmo quando veiculados pela imprensa oficial a publicidade também tem os seus custos, a serem arcados pelo erário, fato de não isenta o agente público de responsabilização na seara da improbidade administrativa.

As empresas de  publicidade, os órgãos de imprensa e os seus dirigentes, por sua vez, têm o dever jurídico de recusar a produção e a divulgação da propaganda oficial autopromocional, uma vez que, se assim não o fizerem, estarão incorrendo nas mesmas sanções do agente ímprobo, no que couber,  diante do exposto no art. 3º da Lei nº8.429/92, pelo fato de terem concorrido para a prática de improbidade administrativa. O dispositivo ainda prevê as hipóteses de indução e de beneficiamento sob qualquer forma direta ou indireta para o enquadramento de estranhos ao serviço público nas disposições da LIA.

O segundo caso, denominado de “presente publicitário”,  ocorre quando o agente público aceita que a sua publicidade auto-promocional seja custeada por recursos privados de quem“tem interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público”  (inciso I, do art. 9º da Lei nº8.429/92). Para a caracterização do “presente” é preciso a sua aceitação por parte do agente público ou de terceiros a ele vinculados, e que seja ao menos razoável ao agente público perceber que o “ofertante” tem qualquer interesse direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente de suas atribuições. O dispositivo busca coibir que o agente público aproveite-se do cargo para barganhar favor, que pode ser o “presente” publicitário (especialmente em ano eleitoral), em troca de determinado benefício ao agente privado decorrente do exercício da função pública, enriquecendo-se ilicitamente. O mesmo ocorrerá quando o beneficiado pela publicidade for um terceiro. É o caso do prefeito que, p.ex., em ano de eleição, ajuda na campanha de seu sucessor através da aceitação de “presente” publicitário fornecido por empresário. Com o advento do instituto eleitoral da reeleição, tanto Ministério Público quanto os partidos políticos, as coligações e os candidatos devem estar de prontidão para coibir a aceitação do “presente” publicitário em benefício do próprio agente público candidato, cuja casuística deverá ser bem maior.

Contudo, é preciso se atentar para o fato de que, como a atual legislação eleitoral permite deploravelmente o financiamento privado da campanha dos candidatos até os limites estabelecidos no art. 23, §1º, incisos I e II e no art. 81, parágrafos 1º e 2º, ambos da Lei nº9.504/97 (no caso de pessoa física de até dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição, e no caso de pessoa jurídica, até dois por cento do faturamento bruto do ano anterior à eleição), se a doação se contiver em tais parâmetros, por si só não caracterizará o ato de improbidade administrativa previsto no art. 9º, I, da LIA), embora nada impeça o seu enquadramento no aludido diploma legal, desde que o Ministério Público esteja municiado de outros elementos que demonstrem o animus improbus da doação, ou seja, que deixem claro que por trás da doação aparentemente legítima esconde-se um ajuste ilícito.

A publicidade oficial autopromocional do agente público também infringe, concomitantemente,  o art. 11, caput, da Lei nº8.429/92, por violação ao princípio administrativo da impessoalidade, por cuja estrita observância está obrigado a velar, no trato dos assuntos que lhe são afetos (art. 4º). Todavia, há casos em que a publicidade autopromocional viola unicamente o aludido preceito legal. Nesta hipótese, que arrolamos como terceiro caso de enquadramento da publicidade autopromocional do agente público como improbidade administrativa, está incurso o agente público que resolve arcar pessoalmente com os custos da publicidade acerca de atos, programas, obras, serviços, etc., na qual ele aproveita-se para autopromover-se. É que, como nos adverte FÁBIO MEDINA OSÓRIO (in Improbidade Administrativa, 2ª ed. ampl. e atual., Porto Alegre: Síntese, 1998, pp.192/193), a publicidade oficial deverá ter sempre caráter educacional, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. Coisa completamente diferente, segundo o nosso entendimento, é a publicidade privada e autopromocional custeada pelo próprio agente público e sem qualquer vinculação com a sua atividade oficial (sem conteúdo oficial), na qual são enfatizados apenas aspectos de seu curriculum vitae, como as suas virtudes como intelectual (publicações, premiações, títulos universitários, etc), como artista, como atleta, os cargos de relevo ocupados durante a sua vida, bem como o seu perfil como cidadão e pai de família, etc.

Sustenta ainda o brilhante publicista gaúcho que no art. 11, caput, também está incursa a autoridade que se autopromove através da publicidade oficial ainda quando o erário não tiver pago por ela. É preciso verificar, contudo, no caso da publicidade ter sido custeada por terceiro, se este tinha o “interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissào decorrente das atribuições do agente público”, hipótese que caracterizaria o “presente” publicitário (inciso I do art. 9º).

À propósito, a Lei da Improbidade Administrativa prevê, no seu artigo 12, inciso I, como sanções aplicáveis às hipóteses de publicidade oficial autopromocional(art. 9º, XII) e do presente publicitário (art.9º, I) , “perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.”