Antônio Inagê de Assis Oliveira[1] define a avaliação de impactos ambientais como o conjunto de técnicas e métodos que se propõem a identificar e descrever a influência que uma determinada atividade poderá exercer sobre o ambiente biogeofísico, econômico e social.
Luís Paulo Sirvinskas[2] define avaliação de impactos ambientais como o conjunto de estudos ambientais preliminares.
O Ministério do Meio Ambiente define a avaliação de impactos ambientais da seguinte forma:
“Instrumento de política ambiental e gestão ambiental de empreendimentos, formado por um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o início do processo, que: se faça um exame sistemático dos impactos ambientais de uma proposta (projeto, programa, plano ou política) e de suas alternativas; se apresentem os resultados de forma adequada ao público e aos responsáveis pela tomada de decisão, e por eles considerados; se adotem as medidas de proteção do meio ambiente determinadas, no caso de decisão sobre a implantação do projeto[3]”.
A avaliação de impacto ambiental é um instrumento de defesa do meio ambiente, constituído por um conjunto de procedimentos técnicos e administrativos que visam à realização da análise sistemática dos impactos ambientais da instalação ou operação de uma atividade e suas diversas alternativas, com a finalidade de embasar as decisões quanto ao seu licenciamento.
Antônio Inagê de Assis Oliveira[4] destaca que é por meio da avaliação de impactos ambientais que os impactos ambientais de uma determinada atividade são levantados, de maneira a se apontar a viabilidade ambiental da atividade ou não, visando a aumentar os impactos positivos e a diminuir os impactos negativos.
O inciso I do art. 8º da Resolução nº. 237/97 do CONAMA, ao dizer que a licença prévia é “concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação”, faz na verdade referência à avaliação de impactos ambientais.
Segundo Paulo Affonso Leme Machado[5], ao falar em “atestar a viabilidade ambiental” a Resolução se refere exatamente ao instrumento citado, posto que só pode ser aprovado o projeto com a devida avaliação prévia.
Esse instrumento foi institucionalizado em 1969 com a edição da National Environmental Policy Act, uma espécie de lei da política ambiental norte-americana, que previa a exigência de um estudo prévio interdisciplinar para as atividades capazes de interferir no meio ambiente[6].
Trata-se de um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente previsto no inciso III do art. 9º da Lei nº. 6.938/81, e consagrado pela Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, cujo Princípio 17 estabelece que “A avaliação de impacto ambiental deve ser empreendida para as atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de autoridade nacional competente”.
O primeiro diploma legal a estabelecer a avaliação de impactos ambientais previamente a uma decisão governamental foi a Lei nº. 6.803/80. A Constituição Federal, que recebeu e convalidou a legislação ambiental existente quando de sua promulgação em 1988, determinou no inciso IV do § 1º do art. 225 a exigência pelo Poder Público de estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.
Por conta dessa referência constitucional, para parte da doutrina de direito ambiental avaliação de impactos ambientais é o mesmo que estudo de impacto ambiental.
Ricardo Carneiro[7] advoga que operacionalmente a avaliação de impactos ambientais se traduz no estudo de impacto ambiental, tomando um instrumento pelo outro.
Paulo Affonso Leme Machado[8] discorre com profundidade sobre o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental e não se refere à avaliação de impactos ambientais, o que também é feito por Flávia de Paiva Medeiros de Oliveira e Flávio Romero Guimarães[9].
Wanderley Rebêllo Filho e Christianne Bernardo[10], em tópico dedicado à avaliação de impactos ambientais, limitam-se a explicar o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental.
Com efeito, confundir a avaliação de impactos ambientais com o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental tem sido um equívoco comum entre os técnicos ambientais e até autoridades públicas.
Segundo Edis Milaré[11] a explicação para tamanho equívoco está na Resolução nº. 001, de 23 de janeiro de 1986, do CONAMA, que, mesmo tendo como objetivo o estabelecimento de definições, de critérios e de diretrizes para uso e implantação da avaliação de impactos ambientais, acabou tratando apenas do estudo de impacto ambiental e do relatório de impacto ambiental. Certamente contribuiu para isso também o fato de a Constituição Federal falar apenas em estudo de impacto ambiental, e não de avaliação de impactos ambientais.
A avaliação de impactos ambientais é um estudo aprofundado da qualidade ambiental de um bioma, de um ecossistema, de uma empresa ou de um país, que pode ser realizado tanto pelo Poder Público quanto pela iniciativa privada.
No entendimento de Edis Milaré[12], a avaliação de impactos ambientais é realmente mais abrangente do que o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental, tanto é que pode ser implementada com relação à execução física de obras e intervenções e com relação às políticas e planos, sendo neste caso denominada avaliação ambiental estratégica.
Dessa forma, a avaliação de impactos ambientais pode ocorrer dentro ou fora de um processo administrativo de licenciamento ambiental.
A avaliação de impactos ambientais pode ser feita a despeito do licenciamento ambiental, ao passo que estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental só ocorrem no âmbito do procedimento citado.
O Decreto Federal nº. 88.351/83, que regulamentou a Lei nº. 6.938/81 e que foi revogado pelo Decreto nº. 99.247/90, vinculou a avaliação de impactos ambientais ao procedimento de licenciamento ambiental, de maneira que aquele instrumento compõe uma etapa deste[13].
No que diz respeito ao processo administrativo de licenciamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais é uma ferramenta que apresenta subsídios técnicos para que a licença ambiental possa ser ou não concedida.
O estudo e o relatório de impactos ambientais são aplicados apenas em relação às atividades com maior potencial poluidor, que normalmente são as atividades econômicas de grande porte.
É por isso que o inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal determina a exigência do estudo e do relatório de impacto ambiental apenas em relação à obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.
Se de acordo com o caput do art. 10 da Lei nº. 6.938/81 o licenciamento ambiental é exigido em relação às atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, o estudo e o relatório de impactos ambientais são exigidos apenas em relação às atividades potencial ou efetivamente causadores de significativa degradação ambiental.
Dessa forma, no que diz respeito às atividades sujeitas ao licenciamento ambiental somente daquelas de maior potencial poluidor é que se exigem o estudo e o relatório de impactos ambientais.
Nesse sentido, Celso Antônio Pachêco Fiorillo[14] destaca que a Constituição Federal condiciona a utilização do estudo e relatório de impacto ambiental àquelas atividades potencialmente causadores de significativa degradação ambiental, e nem toda atividade econômica possui tal característica.
Denise Muniz de Tarin[15] afirma que as atividades potencialmente poluidoras estão submetidas ao licenciamento ambiental, mas não necessariamente ao estudo e relatório de impacto ambiental.
Silviana Lúcia Henkes e Jairo Antônio Kohl[16] afirmam que no caso de impactos ambientais não significativos serão exigidos da atividade apenas os estudos ambientais de menor complexidade que compõem o processo de licenciamento ambiental.
Luís Carlos Silva de Moraes[17] estabelece um paralelo com o processo civil ao dizer que o licenciamento ambiental possui um rito ordinário e um rito especial. No rito ordinário são exigidos as avaliações de impactos ambientais mais simples, ao passo que no rito especial se exige o estudo e o relatório de impacto ambiental.
Se o impacto ambiental não for significativo, deverão ser aplicados os estudos ambientais, de natureza menos complexa, elencados no inciso III do art. 1º da Resolução 237 do CONAMA, que são o relatório ambiental, o plano e projeto de controle ambiental, o relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, o plano de manejo, o plano de recuperação de área degradada e a análise preliminar de risco.
Existem outras avaliações de impacto ambiental que não foram elencadas pela resolução citada, mas que são exigidas pelos órgãos administrativos de meio ambiente, a exemplo do estudo de impacto de vizinhança, do relatório ambiental prévio e do relatório ambiental simplificado.
Os demais estudos ambientais procuram utilizar a metodologia do estudo e do relatório de impacto ambiental, de maneira que a principal diferença entre aqueles e este é basicamente a complexidade.
A maior parte das atividades é licenciada sem a realização de estudo prévio de impacto ambiental e relatório de impacto ambiental, porque em termos numéricos são poucas as atividades que podem ser consideradas como significativamente potencial ou efetivamente poluidoras.
O caput do art. 12 da Resolução nº. 237/97 do CONAMA prevê a possibilidade de exigência dos estudos ambientais para as atividades simplesmente potencial ou efetivamente poluidoras ao determinar que “O órgão ambiental competente definirá, se necessário, procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade”.
Na opinião de Luís Carlos Silva de Moraes[18], a exigência de estudo e relatório de impacto ambiental em um processo administrativo de licenciamento ambiental é uma exceção.
Contudo, é inquestionável que o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental se destacam como a mais importante espécie de avaliação de impactos ambientais.
De qualquer maneira, o projeto só pode ser aprovado com o estudo prévio das alternativas de localização.
Na verdade, o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental são espécie de que a avaliação de impactos ambientais é gênero, de maneira que aqueles fazem parte desta.
A avaliação de impactos ambientais deve ocorrer necessariamente antes da concessão da licença prévia, até porque é um requisito da mesma.
Antônio Inagê de Assis Oliveira[19] afirma que não teria sentido se depois da concessão da licença prévia aprovando a localização de uma determinada atividade o Poder Público exigisse a avaliação de impactos ambientais, já que esse instrumento deve condicionar a aprovação da localização e fixar as medidas mitigadoras e compensatórias dos impactos ambientais negativos que devem ser adotadas tanto na fase de instalação quanto na de operação.
Na verdade, as exigências que resultarem da avaliação de impactos ambientais devem constar na licença prévia, principalmente aquelas referentes aos pontos básicos a serem observados no Projeto Executivo que será examinado na fase seguinte.
Em vista disso, a avaliação de impactos ambientais deve ocorrer em regra antes da concessão da licença prévia, já que é por meio desse instrumento que serão identificados os aspectos positivos e negativos da atividade a ser licenciada, devendo ser determinados as condicionantes na forma de medidas mitigadoras ou de medidas compensatórias.
Notas:
Advogado militante, especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Federal de Pernambuco e em Gestão e Controle Ambiental pela Universidade Estadual de Pernambuco e mestrando em Direito Econômico pela Universidade Federal da Paraíba
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