Convenção da Basiléia – controle de movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e seu depósito

Resumo : A Convenção da Basiléia trata sobre o Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigos e seu Depósito traz no seu contexto mecanismos de organização dos movimentos transfronteiriços de resíduos sólidos e líquidos perigosos e sua disposição final. Esses resíduos perigosos são materiais  que se descartados incorretamente podem colocar em risco a vida dos seres humanos e o meio ambiente. O propósito da convenção é permitir a concessão prévia e explícita de importação e exportação dos resíduos autorizados entre os países que dela participam, tentando evitar o tráfico ilícito e assegurando o descarte final desses resíduos.

Palavras-chave: Convenção da Basiléia, resíduos perigosos, movimento transfronteiriços.

Resumem: Los acuerdos del Convenio de Basilea con el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, trae en su contexto los mecanismos de organización de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos sólidos y líquidos y de su eliminación. Se trata de residuos peligrosos se eliminan de manera inadecuada los materiales que pueden poner en peligro la vida de los seres humanos y el medio ambiente. El Convenio permite la aplicación de la concesión previa de importación explícita y exportación de residuos permitidos entre los países que participan en él, tratando de prevenir el tráfico ilícito y garantizar la disposición final de dichos residuos.

Palabras-clave: Convenio de Basilea, los desechos peligrosos, el movimiento transfronterizoLer foneticamente

1. Introdução

A história da humanidade reúne inúmeros casos de impactos à saúde humana e ao meio ambiente, decorrente da utilização inadequada de insumos químicos, ou mesmo, quanto ao transporte de resíduos sem o mínimo de organização.

Devido a nossa vida diária não conseguiremos eliminar o uso excessivo dos insumos químicos e impedir a geração de resíduos pelas indústrias. O modelo de sociedade ocidental preconiza a vida com consumo excessivo, utilizando recursos naturais e usando insumos químicos produzidos em unidades laboratoriais sem limites. Mesmo diante da assinatura de tratados e protocolos, como a Convenção de Basiléia, necessitamos de mais atitudes no sentido de modificar realmente a realidade da organização de poderes econômicos e políticos entre os países ricos e pobres, pois, queiramos ou não, um processo decisório às divisas do Estado-Parte tem peso significativo diante de questões ambientais.

Diante disso, surgem na década de 80 as leis ambientais dos países industrializados direcionada para um crescente uso de internalizar os custos da disposição de resíduos perigosos. Nessa época era comum o comércio de resíduos perigosos de países industrializados para países em desenvolvimento e para a Europa Oriental. Quando esta atividade tomou fluxo maior, trafegando por inúmeros países sem nenhum controle, revelaram-se ao mundo inúmeros casos em que houve afetação pejorativa em ampla escala à saúde humana e ao meio ambiente. Como resposta surgiu a intenção da elaboração do tratado da Convenção de Basiléia.

A Convenção de Basiléia tratou de regular a ordem de movimentações de resíduos entre Estados, priorizando os impactos que esta movimentação pode ocasionar na extensão territorial dos estados e nas águas nacionais e internacionais.

Em 1987 surgiram as Diretrizes do Cairo, que foram elaboradas com o propósito de orientar os Estados no gerenciamento dos resíduos perigosos. Contudo, porém não teve validade jurídica naquele momento, entretanto mais tarde serviram de base para a formulação do plano de discussão dos tópicos que constituíram a Convenção de Basiléia.

No ano de 1989, surgiu a Convenção de Movimentação Transfronteiriça de Resíduos Perigosos e Disposição Final partindo de documentos das diretrizes do Cairo e da Organização Internacional Governamental denominada Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA).

Este foi um período de muitas mudanças no qual a questão ambiental passou a ganhar destaque no espaço internacional, embora a Convenção tenha surgido no período considerado de regulação do comércio diante da organização do transporte dos resíduos perigosos.

A movimentação transfronteiriça de resíduos já ocorria há algum tempo, no entanto, a partir de 1990 passou a gerar significativas repercussões mundiais.

Cabe lembrar que a elaboração da Convenção de Basiléia foi tumultuada, por existir de um lado países que se beneficiavam com o comércio livre dos resíduos e, de outro, nações que serviam apenas como gestores destes resíduos, mencionados como materiais secundários. A existência de normas poderia dificultar esta movimentação.

Logo, havia de um lado os países interessados em que a Convenção não fosse estabelecida, porém do outro lado, existiam organizações não – governamentais, e até mesmo alguns países, favoráveis à elaboração das diretrizes do Cairo.

O Brasil foi um dos países que participou destas discussões, e ratificou a Convenção de Movimentação Transfronteiriça de Resíduos Perigosos e Disposição Final, comprovando que o País se interessava em ações ecologicamente corretas.

2. A Convenção da Basiléia:

A principal preocupação da Convenção é viabilizar o controle da movimentação transfronteiriça de resíduos. Para isto, conta com seu preâmbulo, 29 (vinte e nove) artigos que se dividem em tópicos e subtópicos, e mais 6 (seis)  anexos. Conta também com a conferência das partes, o seu secretariado e os grupos técnicos de trabalho.

O Estado que participa desse acordo, celebrando-o ou a ele aderindo, a Convenção da Basiléia, compromete-se a empenhar esforços no sentido de evitar o descontrole, os desastres ambientais e a ameaça à saúde humana por poder entrar em contato com resíduos industriais.

Até 1980, as movimentações de resíduos perigosos e os impactos causados por eles ao meio ambiente não faziam parte de questionamentos pelos Estados, embora já se houvesse mencionado na Declaração das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em 1972.

A Convenção de Basiléia sobre o Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e Disposição Final, idealizou-se no inicio de 1981 sob influencia do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) na reunião de Montevidéu de Peritos em Legislação Ambiental.

Após as diretrizes do Cairo, seu texto foi finalizado depois da aclamação pública contra a indiscriminada transferência de resíduos entre países. Uma conferência diplomática aconteceu em Basel (Suíça) adotando a Convenção.  Porém, somente em 1992 entra em vigor tornando-se um documento internacionalmente reconhecido e, portanto, efetivamente controlando o trânsito de resíduos perigosos. Já em 1995 é estabelecido a classificação e caracterização dos resíduos como perigosos ou não. Mais tarde estas listas são ratificadas, gerando assim os anexos da convenção.

Na década de 1989 a 1999, a Convenção estava direcionada a estabelecer uma estrutura de controle de movimentação transfronteiriça de resíduos perigosos, que seria o movimento de resíduos através das fronteiras dos países. A esta época, consolida também o seu fortalecimento como tratado ambiental mundial.

Antes da existência da Convenção da Basiléia, a movimentação de resíduos não infringia nenhuma lei, pois não existiam restrições.[1]

A natureza jurídica da Convenção de Movimentação Transfronteiriça de Resíduos Perigosos e Disposição Final é multilateral, ou seja, para que haja a movimentação transfronteiriça de resíduos, ambos os estados devem externar o consentimento, e o Brasil, no mesmo ato de sua validade jurídica, adere ao tratado na esfera federal.

O Brasil ratifica a sua participação na Convenção em 1993 através do decreto 875, datado em 19/07/1993.

O objetivo mestre da Convenção é o de estabelecer obrigações com vistas a reduzir os movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos ao mínimo, com manejo eficiente e ambientalmente seguro, minimizar a quantidade e toxicidade dos resíduos gerados, preparar seu tratamento (depósito e recuperação) ambientalmente seguro e próximo da fonte geradora e assistir aos países em desenvolvimento na implementação destas disposições.

Os Estados devem impedir a importação de resíduos perigosos se ficar caracterizado que os mesmo não serão administrados de forma ambientalmente correta e devem também proibir definitivamente quando esta importação não for consentida pelos estados envolvidos ou quando esta for negociada com um estado parte que não realizou a adesão à Convenção.

A Convenção da Basiléia propõe ser um suporte para a busca do gerenciamento integrado dos resíduos perigosos no País. Partindo da busca de medidas adequadas para assegurar a geração de resíduos perigosos, surgem as propostas de internalização da Convenção, como o Plano Estratégico para Implementação da Convenção da Basiléia para 2010, cujo fim é assegurar que os resíduos sejam quantificados e depositados  o mais próximo possível do local onde foi gerado, a fim de que se reduza sua movimentação transfronteiriça. Devemos analisar essa medida com cautela, uma vez que temos que perceber se o país onde gerou o resíduo tem condições para armazenar os restos finais dos rejeitos, ou se seria mais aconselhável enviar para países com tecnologias mais avançadas e que poderiam transformar isso em tecnologias limpas.

2.1 Estrutura da Convenção

A convenção se divide em conferencia das partes e no secretariado.

A Conferência das Partes está estabelecida no artigo 15[2] da convenção, tem como objetivo decidir sobre as emendas e mudanças nos anexos, bem como proporcionar a harmonização das políticas e estratégias para o gerenciamento dos resíduos perigosos. Pode ainda, criar órgãos subsidiários para qualquer necessidade quanto a aplicação da Convenção de Basiléia.

A Convenção de Basiléia já reuniu os Estados – Partes em sete conferencias das partes. A primeira foi 3 /12/ 1992 – determinou que os países ricos não realizassem movimentações transfronteiriças de resíduos perigosos para países pobres ou em desenvolvimento. Assegurou-se que a movimentação ocorresse apenas com garantia da recuperação e reciclagem ou a gestão dos resíduos. A segunda foi em 21/03/1994 – seu objetivo era manter o controle de movimentações somente entre os países integrantes da OCDE. Deste modo, o escopo era limitar e acompanhar cada vez mais o trânsito de resíduos. Em 18/09/1995 realizou-se a terceira, na qual se formou grupos técnicos para a caracterização, reciclagem e recuperação dos resíduos. A quarta ocorreu em 23/02/1998 – esta consolidou os resíduos dos anexos primeiro, terceiro, oitavo e nono da convenção.

Em 06/12/1999 ocorreu a quinta conferencia, a qual resgatou todas os assuntos discutidos em pautas das reuniões anteriores com o objetivo de projetá-las para a década que se iniciava e com isso inicia o avanço da consolidação do Protocolo de Compensação da Convenção. A sexta conferencia, realizou-se em 09/12/2002 – seu objetivo foi viabilizar que todos os temas discutidos nas conferencias anteriores fossem aplicados entre e dentro dos países que aderiram ao tratado. A sétima aconteceu em 25/10/2004 – implantação do Protocolo de Compensações e a difusão de tecnologias limpas e a consolidação dos inventários nacionais de resíduos. 

2.1.1 Secretariado

O Secretariado foi criado durante a Convenção e constitui um mecanismo cuja finalidade é assegurar intercâmbio de informações, assistência técnica, transferência tecnológica, monitoramento e controle dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos (artigo 16 da Convenção)[3].

Os recursos utilizados pelo Secretariado têm procedência Trust Fund[4]    criado pelo Programa das Nações Unidas do Meio Ambiente. O Secretariado tem pouca autonomia e tem o dever de realizar o que foi determinado na Conferência das Partes.

O Secretariado é um órgão que possui pouca autonomia, e tem o dever de realizar o que for acordado nas Conferencias das Partes.

3. Princípios

Existem três princípios fundamentais para o direito ambiental os quais são aplicáveis à Convenção da Basiléia e são muito importantes para a prevenção dos oceanos, da zona costeira e para a população ribeirinha, quais sejam: o princípio da precaução, do poluidor pagador e da cooperação.

Principio da Cooperação, segundo Derani[5], não é exclusivo do Direito Ambiental, já era existente na Estrutura do Direito do Estado Social. Ele orienta a formação de políticas que visem o bem-comum, inerente ao Estado.  O principio é percebido na Convenção da Basiléia, quando suas estratégias para 2003/2004 prevê a transferência de tecnologias e informações para instalação de cadeias limpas de produção.

Principio do Poluidor Pagador, não contemplado na Convenção, mas internalizado nas políticas públicas ambientais brasileiras,  é existente quando, por exemplo, pedimos, após a realização de uma inspeção técnica com comprovação do dano, termo de ajustamento de conduta ou, ainda, após a não realização do mesmo, diante dos prazos estipulados, poderá estar sujeitas a sanções e reparações civis.  

Principio da Prevenção ou Precaução é contemplado na Convenção desde o instante de preparação de seus artigos, pois tem a finalidade de gerenciar o movimento do transporte de resíduos, como prevenção a danos ambientais ou humanos.

Para Derani[6], precaução contra o risco que objetiva prevenir já configura uma suspeição de perigo ou visa a garantir uma suficiente margem de segurança da linha de perigo. A Convenção contempla este princípio, desde seu nascimento.   

A convenção traz no seu bojo mais um princípio que é o da Administração Ambientalmente Saudável dos Resíduos Perigosos, que dispõe:

“Como tomada de todas as medidas práticas para garantir que os resíduos perigosos ou outros resíduos sejam administrados de maneira a proteger a saúde humana e o meio ambiente de efeitos nocivos que possam ser provocados por esses resíduos.  (artigo dois (8) e dez (1))”.

Esse princípio trata de uma definição vaga da qual somente podemos deduzir que esse princípio refere-se a uma determinada maneira de operar e agir, procedimentos escolhidos de acordo com critérios que não danifiquem a saúde humana e o meio ambiente sem alterações na ordem ambiental da utilização dos recursos e por novos caminhos da ordem econômica vigente mundialmente.  Diante disso, os grupos de trabalhos passaram a classificar os resíduos em perigosos, não perigosos, inflamáveis, explosivos e ainda a quantificá-los para que a convenção possa ser cumprida por todos os Estados-Partes de maneira igual, gerando assim os diversos anexos.

4. Brasil e a Convenção da Basiléia

O governo brasileiro ao assinar a Convenção da Basiléia, se associou a um instrumento considerado positivo, uma vez que regulamenta o trânsito de resíduos baseado no princípio do consentimento prévio, por meio do qual procura coibir o tráfico ilícito e prevê a intensificação da cooperação internacional para gestão adequada desses resíduos conforme consta no artigo primeiro, parágrafo único, do Dec. 875/92.

O primeiro compromisso que um país tem, após ratificar uma convenção é de constituir um decreto, depois o Estado tem que iniciar a introdução de legislação interna que seja observada em todo território brasileiro. Além disso, deve observar todos os artigos e anexos da convenção ratificada.

Em relação as legislações nacionais criadas em decorrência da convenção da Basiléia, destacaremos algumas consideradas mais relevantes para o artigo, sendo essas:

a) Decreto 5.098/04 – criou o Plano Nacional de Prevenção e Resposta Imediata para Acidentes com Produtos Químicos Perigosos.  O objetivo é propor o controle de acidentes em nível nacional para o transporte inadequado de resíduos perigosos. Houve também a criação do Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos (P2R2), sem esquecer que este plano incluirá em seus princípios do desenvolvimento sustentável, da precaução, e o poluidor –pagador diante de acidentes. Assim, o leitor a seguir observa o parágrafo primeiro deste decreto que menciona a interface com a Convenção:

“Considerando os compromissos internacionais decorrentes da assinatura ou ratificação mediante decretos legislativos, de instrumentos que tratam do controle de produtos e resíduos químicos, tais como a Convenção de Roterdã sobre o Procedimento de Consentimento Prévio Informado para o Comércio Internacional de Certas Substâncias Químicas e Agrotóxicos Perigosos, a Convenção de Estolcolmo sobre os Poluentes Orgânicos Persistentes e a Convenção de Basiléia sobre os Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos; Considerando as declarações e textos como a Agenda 21 da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio-1992), que trata em seus Capítulos 19 e 20, respectivamente, da gestão ambientalmente segura e prevenção do tráfico ilícito de produtos químicos tóxicos e também dos resíduos tóxicos, e o Plano de Implementação da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Joanesburgo-2002), que determinou a elaboração da Abordagem Estratégica para a Gestão Internacional de Substâncias Químicas; Considerando as diretrizes do Plano Plurianual 2004/2007, que incluem dentre os seus objetivos a promoção da prevenção e redução de riscos e a mitigação de impactos decorrentes de acidentes e emergências ambientais relacionadas às atividades químicas que podem ocasionar contaminação ao homem e ao meio ambiente; Fica criado o Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos – P2R2, com o objetivo de prevenir a ocorrência de acidentes com produtos químicos perigosos e aprimorar o sistema de preparação e resposta a emergências químicas no País”[7].

O decreto mencionado permite avançar internamente na busca da gestão saudável das substancias potencialmente ameaçadoras ao meio ambiente e à saúde humana.

a) Norma NBR 13221 ABNT – regulamenta o transporte de resíduos. Especifica condições necessárias para o transporte de resíduos e visando a proteção da saúde humana e evitando danos ao meio ambiente. Essa norma se aplica ao transporte de resíduos, por meio terrestre, e regulamente ainda o transporte federal rodoviário de produtos perigosos.[8]

b) Resolução CONAMA nº 023/96[9] – especifica os procedimentos brasileiros para solicitação de importação de resíduos. Realizada concomitantemente com a norma da ABNT nº 10.004 (Classificação de Resíduos). Tal norma deixa bem claro que só ocorrerá a importação dos resíduos com o parecer do IBAMA e do órgão estadual do meio ambiente da unidade federativa e que emitam pareceres técnicos favoráveis.

c) Lei nº 7.802/1989 – Lei do Agrotóxico

d) Lei nº 9.055/1995 – extração, industrialização, comercialização e transporte do asbesto e amianto e sua importação, sendo possível somente com a autorização do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM).

e) Resolução CONAMA 006/88 – obriga as indústrias geradoras de resíduos, a apresentarem ao órgão ambiental competente informações como características e destino final dos seus resíduos.

f) Norma ABNT 10.004/04 (denominada “Resíduos Sólidos”) – gerencia e classifica os resíduos no País.

Cabe esclarecer, que a existência de leis, resoluções e normas citadas acima, não são suficientes para a gestão adequada dos resíduos químicos e industriais gerados em todo território brasileiro. No entanto, não podemos desmerecê-las, pois as normas, em seu nascimento, são regulamentações do Estado aos tratados e leis vigentes e cabe a ele assumir esta posição, formulando-as para a preservação do interesse público.

5. Casos

Caso da Minamata, ocorrido no Japão, em 1950, onde os habitantes consumiram peixes contaminados de resíduos de mercúrio provenientes da empresa Chisso. Minamata está situada na costa ocidental de Kyushu, no Japão. Sua história começa nos anos 1930, com a cidade voltada para a pesca e cultivo na vila. Em 1932, Chisso Corporation, parte integral da economia local desde 1907, começou a manufaturar o acetaldeído, usado para produzir plásticos. Como sabemos hoje, o mercúrio do processo de produção começou a ser derramado na baía.  Embora, com o desconhecimento de todos. Mais tarde, o metal pesado mercúrio na forma de cloreto de mercúrio é elemento orgânico que poderia entrar na corrente sanguínea através da ingestão de alimentos. Então, os residentes de Minamata com base alimentar quase exclusivamente de peixes e de mariscos da baía foram contaminados.

Caso do cargueiro Khian Sea que navegou por quase dois anos a procura de um local para depósito das cinzas provenientes de incineração da Filadélfia tendo como desembarque as ilhas do Haiti e, também os conhecidos cargueiros de Jelly_Wax e Ecomar que, em 1987, enviaram o equivalente a quatro mil toneladas de resíduos contaminados da Itália para a Nigéria.

Caso Bophal ocorrido em 1984 quando tal cidade sofreu com os insumos químicos da empresa Union Cambridge. Em Bophal, na noite do dia dois para o dia três de dezembro de 1984, quarenta toneladas de gases letais vazaram de uma fábrica de pesticidas da Union Cambridge, hoje pertencente a Dow Química. Nesse caso, 20 mil pessoas foram mortas. Além, disso ao menos 150 pessoas sofrem até hoje de doenças crônicas resultantes do vazamento. Os sobreviventes e suas crianças sofrem de problemas como câncer, tuberculose ou defeitos de nascimento. Essas pessoas tiveram exposição ao isocianato de metila, produtos químicos utilizados para a produção de pesticidas. A fábrica estava parada há dois mês e passou por uma limpeza dos tanques, o que ocasionou tal tragédia.

Caso Brasil, em 2005, o navio MV Sonia, contendo um carregamento de melaço contaminado com hormônio de crescimento MPA (acetato de medraxyportesterona) retornou para Amsterdã, na Holanda seu porto de origem. Os responsáveis pelo navio foram informados por autoridades brasileiras que não seriam autorizados o descarregar no país, como estava previsto. A fonte desse resíduo era uma empresa holandesa, chamada Schuurmans em Van Ginneken (SvG), uma das maiores fornecedoras mundiais desse elemento. O carregamento, tóxico foi vendido para a destilaria Gramane Industrial e Agrícola S.A., localizada em Pedra Fogo, na Paraíba. Os resíduos que seriam vendidos também são considerados perigosos pelas autoridades da União Européia.  O governo holandês, em carta ao governo brasileiro confirmou a contaminação do carregamento.

6. Conclusão

Com o surgimento de acentuados problemas com a disposição de resíduos sólidos no Brasil e no mundo aponta-se para a necessidade da criação de políticas, convenções e tratados que auxiliem a sua gestão. Assim, durante a década de 1980 era comum o comércio tóxico de lixo de países industrializados para países em desenvolvimento e para a Europa Oriental. Quando esta atividade tomou fluxo e trafego desses resíduos aumentou e não tinham nenhum controle, surgiu a adoção da Convenção da Basiléia. 

O Brasil confirmou sua permanência como integrante da convenção, através do Decreto 875/1993, onde internalizou o documento em no país. A partir disso, todo o comércio internacional de resíduos perigosos entre o Brasil e o exterior passou a ser regulamentado. Mas apesar do decreto o Brasil não possui uma política nacional de resíduos sólidos. A falta de uma lei federal que trate da gestão ambientalmente segura dos resíduos tem trazido insegurança jurídica nos atos da administração pública.

A implementação da lei talvez pudesse trazer uma segurança jurídica necessária à área, ou seja, um verdadeiro marco regulatório em que deve-se abordar alguns aspectos como por exemplo, econômicos, financeiros, administrativos e de qualificação profissional dos gestores técnicos ambientais do Estado, questões sociais, culturais de participação da sociedade e de responsabilidade perante o material pós-consumo, interface com as demais áreas do saneamento, preocupação com a contaminação do ar, água e solo, legislações da fiscalização controle sócias sobre produtos produzidos e comercializados.

A deficiência de lei facilita a prática de certos procedimentos relacionados à gestão dos resíduos que ficariam limitados caso a lei existisse, pois reforçaria o caráter proibitivo e a  efetiva gestão dos materiais. Um dos propósitos da lei seria estimular a gestão dos diversos resíduos gerados no País e o poderia trata ainda dos incentivos fiscais para o uso de tecnologias limpas nos setor industrial, incentivando o compra de equipamentos com este perfil. Como já existe o ICMS ecológico em alguns estados brasileiros estimulando com a geração dos seus recursos a coleta seletiva dos municípios, o que poderia ser feito com os resíduos industriais.

Os resíduos industriais, considerados perigosos constituem, no Brasil, motivo de preocupação com autoridades e órgãos ambientais, seja devida às quantidades que vem sendo gerados principalmente como resultado da elevada concentração industrial em algumas regiões do país, seja pela carência de instalações e locais adequados para o tratamento e destino final.

Diante disso, se o Brasil tomasse essas medidas não seria necessário o transporte transfronteiriço dos resíduos gerados por nossas indústrias para outros países, diminuindo assim as movimentações dos resíduos perigosos em águas brasileiras e implementando- se o princípio da prevenção ambiental, pois estaríamos preservando o ambiente por duas vezes. Uma utilizando tecnologias limpas, ou seja, os resíduos poderiam ser reutilizados e outra evitando acidentes marítimos envolvendo navios ou embarcações transportando resíduos perigosos.

Informações Sobre o Autor

Claudia Ligia Miola Lima