Da coisa julgada administrativa

A lei de Introdução ao Código Civil brasileiro, em seu artigo 6º, § 3º, diz que coisa julgada é a “decisão judicial de que já não caiba recurso”.

A força da coisa julgada manifesta-se com dois efeitos fundamentais, quais sejam a imperatividade e a imutabilidade. A imperatividade é por conferir à sentença, em relação às partes, força de lei, não restando alternativa outra a elas que não cumprir o que ficou determinado. A imutabilidade não só faz desaparecer o direito da parte provocar, novamente, o Judiciário sobre o assunto, como também extingue o ofício do juiz.

O direito incorpora-se ao patrimônio de seu titular por força da proteção que recebe da imutabilidade da decisão judicial. Daí falar-se em coisa julgada formal e material. Coisa julgada formal é aquela que se dá no âmbito do próprio processo. Seus efeitos restringem-se, pois a este, não o extrapolando. A coisa julgada material, ou substancial, existe quando a sentença reúne imutabilidade até mesmo em processo anterior (fundamentos do direito processual civil). Pergunta que se faz: pode-se falar em coisa julgada administrativa? Quais as acepções possíveis ao termo “coisa julgada administrativa”? O processo administrativo faz coisa julgada perante as partes, impossibilitando a revisão judicial? Em caso positivo, quais os limites dessa “coisa julgada administrativa”?

A expressão “coisa julgada administrativa” encontra severa crítica de diversos autores, vez que entendem tratar-se de instituto tipicamente processual, que foi importado para o direito administrativo por uma corrente doutrinária que não vislumbra diferenças marcantes entre a atividade de administração ativa e a jurisdição, haja vista considerarem a existência de um fato determinante em comum: aplicação da lei ao caso concreto.

Todavia, não há que se confundir a função administrativa com a função jurisdicional do Estado, vez que, dentre outros motivos, a forma como atua e Estado é absolutamente diversa. Ora, quando do exercício da função jurisdicional, o Estado não toma parte da relação, chamada tríplice (as partes e o Estado-juiz representam cada um dos vértices do triângulo). Não sendo, o Estado-juiz, parte da relação, o exercício da função tem que ocorrer de forma imparcial e definitiva, produzindo coisa julgada.

Já no exercício da função administrativa, a Administração Pública figura como parte na relação, de forma que a função é parcial, não podendo, por isso mesmo, ser definitiva, mas sempre com a possibilidade de ser apreciada pelo Poder Judiciário, se causar lesão ou ameaça a direito subjetivo, haja vista que ninguém, nem mesmo a Administração Pública, pode ser parte e juiz ao mesmo tempo.

Chega-se, portanto, à conclusão de que a expressão coisa julgada, no Direito Administrativo, não tem o mesmo sentido que no Direito Judiciário. Ela significa apenas que a decisão se tornou irretratável pela própria Administração.

A decisão do Tribunal de Contas que pelo decurso dos prazos recursais ou pelo esgotamento dos recursos torna-se irretratável, operando a preclusão da possibilidade de reexame na via administrativa, pode, portanto, ser considerada coisa julgada administrativa, em consonância com assentada doutrina. O erro mais comum, no entanto, reside em considerar como absoluto o ensinamento raso de que todas as decisões administrativas são amplamente revisíveis pelo Poder Judiciário.

Trata-se, portanto, da irrevogabilidade dos atos administrativos, que não se resume apenas aos casos em que tenha se exaurido a via administrativa, não cabendo aí mais qualquer recurso, uma vez que existem outras possibilidades que englobam os casos de irrevogabilidade dos atos administrativos, de forma que, não poucas vezes, a doutrina trata do tema de coisa julgada administrativa quando se refere às limitações ao poder de revogar os atos da Administração. Todavia, se houver ameaça ou lesão a direito subjetivo, esses atos podem ser objeto de análise pelo Judiciário, por força do artigo 5º, inciso XXXV, da Carta Magna.

A disposição constitucional de que a lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão de direito individual não é obstáculo a esse entendimento – de que a competência das Cortes de Contas torna prejudicial e definitivo o pronunciamento sobre o fato material – porque, no caso, a redução de competência do Judiciário resulta da Constituição, e não da lei.

O exame feito pelos Tribunais de Contas representa uma poderosa e ampla ação de controle sobre os atos da Administração que já estão jungidos ao controle interno dela própria. Permitir uma ampla revisibilidade, pelo Poder Judiciário, no mínimo constituiria, em termos lógicos, conceder um espaço tão intenso ao controle, que inviabilizaria a própria ação administrativa.

Tem-se, portanto, que o direito brasileiro adotou um sistema de jurisdição una, por meio do qual apenas o Estado-juiz detém o monopólio da função jurisdicional, o poder de decidir as lides com força de coisa julgada, seja o seu objeto a ameaça ou a lesão de direitos subjetivos coletivos ou individuais.

Restou afastado o modelo europeu de dualidade de jurisdição, no qual, paralelamente ao Judiciário, existem órgãos do chamado “Contencioso Administrativo”, os quais exercem função jurisdicional sobre lides em que a Administração Pública seja parte interessada. Do modelo nacional, mesmo que o Estado, enquanto Administração Pública, esteja integrando a lide como parte, o Estado-juiz é figura alheia ao processo, não se confundindo com as partes.

Tanto é assim que: “inexiste a obrigatoriedade de esgotamento da instância administrativa para que a parte possa acessar o judiciário. A Constituição Federal de 1988, diferentemente da anterior, afastou a necessidade da chamada jurisdição condicionada ou instância administrativa de curso forçado, pois já se decidiu pela inexigibilidade de exaurimento das vias administrativas para obter-se o pronunciamento jurisdicional (RP 60/224), uma vez que excluiu a permissão, que a Emenda Constitucional nº. 7 à Constituição anterior estabelecera, de que a lei condicionasse o ingresso em juízo à exaustão das vias administrativas, verdadeiro obstáculo ao princípio do livre acesso ao Poder Judiciário”.

Tem-se, portanto, que, embora o dispositivo constitucional (art. 71, II) fale julgar, não se trata de função jurisdicional, exclusiva do Poder Judiciário. Sendo, por tal razão, correto afirmar que o julgamento das contas é uma questão prévia, preliminar, de competência do Tribunal de Contas, e que antecede o julgamento do responsável pelo Poder Judiciário.

Não sendo, portanto, aplicável no ordenamento jurídico brasileiro, a coisa julgada administrativa – onde se encaixa as decisões proferidas pelo TCU – uma vez que os atos por este proferidos no âmbito da apreciação de prestações de contas podem ser revistos pelo Judiciário, vez que o Poder Judiciário pode examinar os atos administrativos de qualquer natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilatérias, vinculados ou discricionários, mas sempre sob o aspecto da legalidade e, agora, pela Constituição, também sob o aspecto da moralidade (arts. 5º, inciso LXIII, e 37).

Face ao princípio da autotutela administrativa, a Administração deve rever, de ofício, os atos eivados de ilegalidade, fato que permitiria às Cortes de Contas, em restritíssimas hipóteses, desfazer, por iniciativa própria, o manto da coisa julgada.

O princípio da unidade de jurisdição sofre temperamentos pela própria Constituição, que admite a competência privativa das Cortes de Contas para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos.

Essa competência privativa diz respeito ao mérito do julgamento, fato que deve admitir a verificação do acatamento ao princípio constitucional do devido processo legal, que consiste no exame extrínseco do ato decisório das Cortes de Contas, como, por exemplo, a competência para julgamento, a forma definida em lei, a observância do princípio da ampla defesa e contraditório, nos termos da lei específica do Tribunal de Contas.