Das políticas urbanas criadas para garantir a função social da propriedade

Resumo: O artigo versa sobre o direito de propriedade e sua limitação através do Princípio da Função Social previsto na Constituição, abrangendo seu conceito e sua finalidade. Também descreve os mecanismos de Política Pública e aplicação dos mesmos para garantir a efetivação da função social da propriedade, iniciando pelo Parcelamento Compulsório, Edificação e Utilização Compulsórios, Alíquota Progressiva do IPTU até finalmente chegar na Desapropriação por Interesse Social. Conclui-se que, o direito de propriedade primeiramente absoluto, deve agora atender princípios e valores que visem o bem da coletividade. Por isso, foram criadas tais políticas públicas, com a finalidade de promover e disseminar o princípio da função social da propriedade.  

Palavras-chave: Função Social da Propriedade. Políticas Públicas. Limitação Direito de Propriedade. Desapropriação.

Abstract: The article is about the right of real state property and its limitation through the Principle of Social Function described in the Constitution, including its concept and purpose. It also describes the mechanisms for Public Policy and implementing them to ensure the effectiveness of the Principle of Social Function of Real State Property, starting with the Compulsory Splitting, Compulsory Building and Using, Progressive Rates of Property Tax until it finally reaches the Expropriation. In conclusion, first the right of real state property was absolute, but now it must meet the principles and values aimed at the collective good. Therefore, such Policies were created for the purpose of promoting and disseminating the Principle of Social Function of Property.

Keywords: Principle of Social Function of Property. Public Policy. Limitation of the Right of Real State Property. Expropriation.

Sumário Introdução. 1. Do direito de propriedade e sua limitação. 2. Conceito de função social da propriedade. 3. Da política urbana. 3.1 O Estatuto da Cidade. 4. parcelamento compulsório. 5. Edificação e utilização compulsórios. 6. IPTU progressivo no tempo. 7. Da desapropriação do imóvel que não atende Sua Função social e possível efeito confiscatório. 8. Conclusões. Referências Bibliográficas.

Introdução

O presente texto discute o Principio da Função Social da Propriedade, instituído pelo artigo 5ª, inciso XXIII, da Carta Magna, que destina-se à proteção do meio ambiente artificial, na medida em que exige o cumprimento da função social da propriedade, e conseqüentemente, da cidade.

A conclusão, como se verá a seguir, é de que houve uma modificação no conceito legal tradicional de propriedade, já que o proprietário pode dela usar, gozar e fruir, desde que atenda a função social. Nota-se que na nova ordem constitucional há a prevalência do direito difuso sobre privado.

1) Do Direito de Propriedade e Sua Limitação.

O artigo 1228 do Código Civil, elenca os elementos constitutivos do direito de propriedade. O titular desse direito poderá transferi-lo para terceira pessoa, sem que perca a característica de proprietário.

O primeiro direito, diz respeito ao jus utendi, ou seja, a faculdade do seu titular utilizar o bem da maneira que melhor lhe aprouver, desde que não altere sua substância.

O segundo elemento é o jus fruendi, isto é, o direito de seu titular de gozar da coisa, de perceber seus frutos e utilizar seus produtos.

Assim, o proprietário poderá extrair da propriedade todos os benefícios e vantagens, sendo, em suma, a exploração econômica do bem.

Existe também o jus disponendi, o qual concede ao proprietário o direito de consumir, alienar ou gravar o bem, sem que se altere sua substância. Nesse caso, o direito é personalíssimo, exclusivo do proprietário, não podendo ser transferido a terceiros.

Por fim, há o direito de seqüela, isto é, a possibilidade de reivindicar o bem, das mãos de quem quer que ele esteja.

Tradicionalmente, o direito de propriedade era considerado como um direito oponível erga omnes.

O inciso XXII do artigo 5º, da Carta Magna houve por bem constitucionalizar o direito a propriedade.

Não se tem dúvida que a partir dessa nova ordem, o direito de propriedade sofreu irreversíveis modificações, deixando de ser absoluto.

A propriedade possui caráter absoluto apenas no sentido de que pode ser exercida da forma que o titular preferir.

Isso porque, com a análise do artigo 5º, incisos XXII e XXIII da Constituição Federal, juntamente com o artigo 1228, parágrafo primeiro do Código Civil, a propriedade deverá adotar, como supra mencionado, uma função social, sendo expressamente proibido o abuso do direito de propriedade. 

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XXII – é garantido o direito de propriedade;

XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;

Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

§ 2o São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem.”

Tais preceitos são conseqüências do principio constitucional da função social da propriedade.

 No entanto, cumprida a função social, a propriedade passa a ser plena e exclusiva, não sofrendo qualquer limitação ou restrição no exercício do direito de seu titular.

2) Conceito de Função Social da Propriedade.

Existem divergências doutrinárias quanto o conceito de função social e as limitações do direito de propriedade.

Segundo o jurista José Afonso da Silva, o princípio da função social é mal interpretado pela doutrina brasileira, pois há confusão entre ele e os sistemas de limitação da propriedade.

Em suas palavras[1] “não há que se confundir a função social com as limitações ao direito de propriedade, visto que estas dizem respeito ao exercício do direito e ao proprietário”.

Assim, alega que as limitações dizem respeito ao exercício do direito, ao proprietário, enquanto a função social interfere com a estrutura do direito em si.

Por outro lado, importante trazer à lume as lições de Manoel Gonçalves Ferreira Filho[2], no sentido de que “a Constituição, reconhecendo a função social da propriedade, não nega o direito exclusivo do dono sobre a coisa, mas exige que o uso, o gozo ou disposição do bem seja condicionado ao bem estar geral: o proprietário é um procurador da comunidade para a gestão de bens destinados a servir a todos, embora não pertençam a todos”.

Afirma, portanto, que há um limitador jurídico, legal e administrativo no direito de usar, gozar e dispor da propriedade, qual seja, a função social que ela deve desempenhar, o que equivale dizer que o interesse da sociedade vem em primeiro lugar, não descaracterizando o direito à propriedade, mas assegurando que o interesse da coletividade prevaleça sobre um interesse particular que possa prejudicar o todo.

Respeitadas todas as teorias sobre a natureza da função social da propriedade, temos por certo, que esta desencadeia uma série de regras limitadoras ao direito de propriedade.

É possível dizer que a função social da propriedade consiste no fato de que ela deve cumprir o destino economicamente útil, produtivo, de maneira a satisfazer as necessidades sociais atingíveis em sua espécie.

A função social é o exercício regular, normal e racional da propriedade, com base nos interesses da sociedade. Significa que o proprietário deve dar destinação útil à propriedade, sem a mera especulação.

Denota-se, portanto, que a função social da propriedade é um poder-dever que obriga tanto o indivíduo como o Estado a respeitá-lo, impondo a prática de atos negativos e positivos.

3) Da Política Urbana.

Os objetivos da política de desenvolvimento urbano, que encontram-se expressa no próprio texto legal, consistem em: ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

A política urbana envolve transporte público, saneamento, calçamento, empregos, lazer, enfim, tudo aquilo que oferece conforto ao cidadão residente ou que esteja apenas de passagem pela cidade. O planejamento urbano deve integrar todas as políticas setoriais.

O conjunto de procedimentos através dos quais se implementa a Política Urbana, além de buscar o progresso e os ideais de desenvolvimento, tem de regrar-se pelo princípio de humanizar a cidade, afinal, é nela que o homem esgota o seu sentido de vida e, por isso, a lógica é valorizar a presença do homem na cidade.

Há muito tempo que os projetos internacionais de cooperação e capacitação do poder local no campo da gestão urbana apontam para a necessidade de se desenvolver e aperfeiçoar ações conjuntas, como estratégia para promover com mais eficiência e eqüidade o uso dos recursos naturais e o controle ambiental da cidade, permitindo que o desenvolvimento seja sustentável.

No decorrer dos anos, os governos municipais tiveram uma maior preocupação em tornar públicas as soluções encontradas para equilibrar o binômio desenvolvimento urbano-meio ambiente e assim obter um planejamento urbano adequado.

O Estatuto das Cidades estabelece, entre outros, que o Plano Diretor deve conter os instrumentos urbanísticos a serem utilizados no parcelamento ou edificação compulsórios para a aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo e a desapropriação para fim de reforma urbana.

3.1 O Estatuto da Cidade

Depois de 11 anos de tramitação, o Senado aprovou o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), como instrumento que passou a disciplinar no Brasil, o uso da propriedade, além de outras diretrizes do meio ambiente artificial.

O objetivo do legislador, foi facilitar a aplicação da matéria, inclusive com a utilização dos instrumentos jurídicos trazidos pelo direito ambiental constitucional brasileiro.

O Estatuto da Cidade, ao ter como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante algumas diretrizes gerais, criou a garantia do direito a cidades sustentáveis.

A execução da política urbana determinada pelo Estatuto da Cidade passa a ser orientada em decorrência dos princípios objetivos do direito ambiental e constitucional, para a realização dos valores estabelecidos no art, 1º de nossa Magna Carta.

Dessa forma, não só o Poder Público Municipal, mas principalmente a população brasileira, isolada ou de forma organizada, será responsável pela aplicação da Lei 10.257/2001.

4) Parcelamento Compulsório

O parcelamento do solo urbano é regulado pela Lei Federal n° 6.766, de 19.12.79 (alterada pela Lei n° 9.785, de 29.12.99), a qual dispõe, em seu artigo 2°, que o parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento.

Impende ressaltar que loteamento é, de acordo com o parágrafo primeiro do mesmo artigo, “a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes”.

Já o desmembramento, está previsto no parágrafo segundo do artigo 2º da mencionada Lei, conceituando-o como “a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes”.

Desses conceitos pode-se observar que o parcelamento compulsório, é aquele obrigatório, isto é, é a urbanização imposta pela Administração Pública ao proprietário do imóvel urbano que não cumpre sua função social.

5) Edificação e Utilização Compulsórios

Diferentemente do Parcelamento, a Edificação e Utilização Compulsória não possuem leis específicas que os regule, mas estão previstas no Estatuto da Cidade. 

Acerca do tema, Meirelles citado por Gasparini[3] nos ensina:

“[…] Edificar significa construir para fins residenciais, industriais, religiosos, ensino ou recreação. Edificação é a operação de edificar, dotando o solo urbano de uma construção residencial, industrial, religiosa, cultural ou de lazer. Utilização é o aproveitamento adequado e útil do solo urbano, de forma que a propriedade cumpra sua função social. Não edificado é o imóvel urbano destituído de qualquer benfeitoria edilícia, ou seja, de construção destinada à habitação, trabalho, culto, ensino ou recreação.”

Tais urbanizações serão obrigatórias, tendo o Poder Público Municipal, o poder de exigi-las, estando amparado pelo parágrafo quarto do artigo 182 da Constituição Federal.

6) IPTU Progressivo no Tempo

Tal instrumento incidirá sobre a propriedade urbana, já submetida ao regime de parcelamento, edificação ou utilização compulsório, mas que mesmo assim não cumpra com as condições e prazos estabelecidos para estas urbanizações.

A progressividade está relacionada à demora no cumprimento da obrigação de urbanizar. Isto é. A majoração do imposto será proporcional ao tempo gasto para dar função social à propriedade imóvel.

A finalidade da progressividade da alíquota reside em compelir o proprietário a dar a destinação adequada a seu imóvel, como forma a atender o princípio da função social da propriedade urbana e a função social das cidades.

Isto é, a majoração do imposto será proporcional ao tempo gasto para dar função social à propriedade imóvel.

“[…] Como ensina de forma clara e precisa Elizabeth Nazar Carrazza, a “progressividade no tempo do IPTU é um mecanismo que a Constituição colocou à disposição dos Municípios, para que imponham ao munícipes a observância das regras urbanísticas, contidas nas leis locais. Tem caráter nitidamente sancionatório”. Deixa claro a jurista paulista que o caráter sancionatório da progressividade no tempo, ora em exame, não decorre da incidência do IPTU sobre um ato ilícito. O IPTU, mesmo nesse caso, incide sobre o fato lícito de uma pessoa ser proprietária de um imóvel urbano. A sanção advém, sim, do mau uso (de acordo com a lei local) que esta pessoa faz de sua propriedade urbana[4].”

No entanto, se passados cinco anos de cobrança de IPTU progressivo sem que as obrigações tenham sido cumpridas pelo proprietário do imóvel, o Município poderá manter a cobrança de alíquota máxima de 15%, até que a obrigação seja cumprida ou que o imóvel seja desapropriado.

7) Da Desapropriação Do Imóvel Que Não Atende Sua Função Social E Possível Efeito Confiscatório.

O instituto da desapropriação é um mecanismo extremamente útil na busca da efetivação do princípio da função social da propriedade. Ela passou a ser utilizada como elemento de controle, de ação política, econômica e social.

No tocante ao cumprimento da função social da propriedade, interessa-nos a desapropriação com fulcro no interesse social.

Este está estritamente relacionado às camadas mais necessitadas da população, no que concerne à melhoria das condições de vida, à eqüitativa distribuição das riquezas e à atenuação das desigualdades sociais.

Cabe ser consignado, desde logo, que os bens expropriados nesses moldes não têm como destino o patrimônio da Administração Pública, mas, sim, de terceiros, particulares, que estejam em condições de empregarem à propriedade a ambicionada função social.

Existem três fundamentos constitucionais para a desapropriação por interesse social: o primeiro é o artigo 5º, XXIV, que é o poder geral de desapropriar, disciplinado pela Lei n.º 4.132/62.

O segundo está no artigo 182, que trata da propriedade urbana descumpridora dos requisitos da função social, previstos no Plano Diretor.

Por fim, o terceiro reside no artigo 184, que dispõe acerca da desapropriação para fins de reforma agrária, que recai sobre a propriedade rural. Também pode ser percebida a índole punitiva, visto que o pagamento da indenização é por intermédio de títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos.

O artigo 182, parágrafo 4º da Constituição Federal, faculta ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena de parcelamento ou edificação compulsórios; IPTU progressivo no tempo e desapropriação.

Estes instrumentos de política urbana, também possuem o objetivo de desestimular a especulação imobiliária, uma prática de comércio imobiliário que se tornou freqüente nos dias atuais.

“[…] Pelo Estatuto da Cidade resta vedada a prática de se utilizar da propriedade com fins de especulação tornando-se límpida a concepção de que a utilização dos instrumentos ora comentados tem como objetivo inequívoco contribuir para a erradicação da marginalização, redução das desigualdades sociais assim como promover o bem de todos, pessoas humanas dos estabelecimentos regulares e irregulares, objetivo fundamental da República Federativa do Brasil e, portanto, de nosso país definido no art. 3°, III, da Carta Magna[5].”

Para regulamentar esse dispositivo constitucional, foi editada a Lei 10.257 de 10 de julho de 2.001, conhecida como Estatuto da Cidade que em seu artigo 8º, estabelece:

“Caput: Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.

§ 1º Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.”

Acreditamos que esse dispositivo estabelece duas sanções: a expropriação do bem e o recebimento da indenização através de títulos públicos, quando, em qualquer outra modalidade de desapropriação a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro.

As hipóteses de desapropriação-sanção, ou seja, aquelas em que a indenização pela perda da propriedade é efetivada com o pagamento em títulos, incidem, obrigatoriamente, sobre a propriedade descumpridora da função social. Nesses casos, a intervenção estatal funciona como punição pela inobservância de preceito constitucional.

Algumas vozes alertam para o fato de que, o pagamento da indenização através de títulos da dívida pública se revestiria como verdadeiro confisco.

A uma porque o valor considerado (que é o valor venal do imóvel e não seu valor de mercado), será pago parceladamente em até dez anos e a duas porque esses títulos sequer têm poder liberatório para pagamento de tributos, impedindo seu uso para qualquer outro fim.

O campo de atuação da Lei Federal 10.257/2001 está circunscrito ao direito urbanístico.

8) Conclusões

Assim, portanto, vemos que o direito de propriedade não pode mais ser considerado absoluto, tendo em vista que a nossa Magna Carta o submeteu ao cumprimento de uma função social.

Função social esta, que deve atender a princípios que condensam valores e que refletem direito humanitários, provocando uma simbiose entre os diversos ramos do Direito, através da qual tornou-se meta obrigatória o desenvolvimento sustentável social e econômico da nação.

Por esse motivo, foram criadas políticas públicas para que impeçam a mera especulação econômica dos imóveis, ajudando a promover e disseminar o princípio da função social da propriedade.

Informações Sobre o Autor

Mariana Carnaes Ferreira

Mestranda em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP. Professora Assistente em Direito Administrativo na Graduação da PUC/SP. Advogada