Duração do contrato administrativo

A duração do contrato administrativo está adstrita à vigência do respectivo crédito orçamentário ou, na linguagem do Decreto – lei 2300, de 1986, à vigência dos respectivos créditos.

Esses contratos vigem, pois,  durante o exercício financeiro.

O exercício financeiro, na  definição do artigo 34, l, da Lei  4320/64, corresponde ao ano civil – 1º  de janeiro a 31 de dezembro. O §  9O. do artigo 165 da Constituição comanda que a lei complementar definirá o exercício financeiro, a  vigência, os prazos, a  elaboração e a organização do plano plurianual,  da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.

Este diploma sofreu significativas alterações, desde sua edição, de sorte que o inciso II do artigo 57, que disciplina a duração dos contratos de prestação de serviço de forma continuada, adquiriu contornos, que o distinguem,  substancialmente da redação originária.

Esses contratos não podem ultrapassar os limites do exercício financeiro, excepcionadas as hipóteses que menciona, expressamente.

A lei  excepciona situações, que merecem tratamento  especial, em vista das circunstâncias peculiares, permitindo que os contratos sejam prorrogados ou estendidos, além do exercício financeiro, ou ainda se preveja sua duração por prazo superior, no momento mesmo de sua formalização1.

 

1.  PRORROGAÇÃO

Em caso de projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas, no plano plurianual, os contratos poderão ser prorrogados, desde que haja:

–  interesse da AP

–  previsão no ato convocatório ( e no contrato, evidentemente), com exceção das hipóteses do § 1o. do artigo 57, e do § 5o. do artigo 79.

TODA PRORROGAÇÃO DEVE:

a)   ser justificada por escrito;

b)   ser previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato;

c)   conter a previsão no ato convocatório ( e no contrato );

d)  ser de interesse da Administração ( necessidade ).

Não há contrato por prazo indeterminado ( artigo 57, § 3º). Apesar de estar inscrito como parágrafo deste artigo, parece-nos constituir-se em  princípio geral aplicável a todos os contratos, mesmo os afastados  da submissão ao artigo 57, como os disciplinados  no § 3o. do artigo 622.

Alguns autores admitem que aquele  tipo de contrato ( inciso I ) pode ser feito, de imediato, pelo tempo máximo, correspondente ao Plano Plurianual. Não nos parece, entretanto, a melhor interpretação, em face da redação do inciso, em estudo, e do seu indicativo. A dicção desse preceito leva-nos a interpretar que o contrato deve ser feito, para vigorar, no exercício financeiro, podendo, se for o caso, ser prorrogado, desde que preenchidos os pressupostos legais.

Com efeito, o caput fixa a duração dos contratos à vigência dos créditos orçamentários, mas excetua, entre outros, aqueles relativos aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais  – contratos – poderão ser prorrogados, desde que haja interesse da Administração e tenha sido previsto no ato convocatório e, obviamente, no contrato. Vale dizer que o contrato deve ser feito para vigorar no exercício do  crédito orçamentário, podendo, se for o caso, ser prorrogado.

É o que se infere da linguagem do inciso I combinado com o caput.

O limite de cinco anos da lei anterior não mais subsiste.

 

2. PRORROGAÇÃO AUTOMÁTICA PREVISTA NO § 5o.  DO ARTIGO 79.

Em caso de impedimento/paralisação/sustação do contrato, o cronograma será automaticamente prorrogado por igual tempo. Infere-se que esta prorrogação poderá ser feita, se ocorrer uma das hipóteses acima referidas, durante a execução do contrato. Compreende-se, tal qual acontece com os casos previstos no § 1o. do artigo 57, esses casos são imprevisíveis e não estarão inscritos nem no edital, nem no contrato.

 

3. PRORROGAÇÃO DE CONTRATOS DE SERVIÇOS A SEREM EXECUTADOS DE FORMA CONTINUADA.

A Medida Provisória 1500-16, 31 de outubro de 19963, renovada mensalmente,  alterou profundamente o inciso II4,  que já sofrera substancial modificação, introduzida pela Lei 8883, de 1994, oferecendo-lhe nova feição, desta feita agasalhando doutrina fartamente trabalhada por autores do porte de Yara Police Monteiro e Jorge Ulisses Jakoby Fernandes5.

Este renomado autor analisa o inciso II, com a redação dada pela Lei 8883,  ofertando interpretação, que, embora discordássemos,  veio, a final, provocar a produção legislativa, com renovada e diversa  redação, trazida pela Medida Provisória citada6  e que melhor se afeiçoa à realidade.

A atual postura  legislativa assemelha a situação ali desenhada à marcada no inciso I, ou seja, o caput do artigo determina que a duração dos contratos fique adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, mas permite que essa duração se prorrogue por iguais e sucessivos períodos ( no inciso I,  permite que, naquela hipótese, a  Administração prorrogue, além do exercício), tendo em vista melhores condições e preço, para a Administração, não ultrapassando o prazo limite de 60 meses, excepcionada a esdrúxula faculdade de prorrogação mantida pela citada Medida Provisória que acrescentou o § 4o. ao referido artigo 57. Este dispositivo autoriza, em casos excepcionais, devidamente justificados e com permissão superior, a prorrogação do prazo previsto no aludido inciso, em até doze meses. Além do prazo comum da prorrogação, há que se considerar ainda este último.

Se, anteriormente, a contratante devia fazer, de imediato, o contrato, já prevendo o prazo que melhor se conciliasse com os interesses da Administração7,  só lhe restando a prorrogação suplementar por mais doze meses, hoje terá que fazer o contrato para vigorar no exercício, com a possibilidade de prorrogar essa duração por iguais e sucessivos períodos, desde que prevista no ato convocatório e no contrato. Resulta da disposição legal que a prorrogação não é automática, como se poderia entender, numa interpretação mais apressada. Contudo, não se olvide a posição respeitável  de autores que permitem seja o contrato feito, de imediato, com prazo superior ao exercício financeiro. 

O dispositivo confirma energicamente essa exegese, porquanto deve-se ler que: a duração dos contratos…. ficará adstrita aos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos ( caput ): …. II) à prestação de serviços  a serem executados de forma contínua, que poderá ter a sua duração prorrogada … Entenda-se que a duração, de um exercício ( previsto no caput), poder ser ( faculdade a ser exercida, não automática, não imediata) prorrogada, tendo em vista a  obtenção de melhor preço e condições mais vantajosas,  que serão aferidos não no momento do contrato originário, como antes, mas por ocasião da realização do aditivo, se realmente for de interesse da Administração essa prorrogação. Caso contrário, o contrato exaure-se pela expiração do prazo não prorrogado e nova licitação far-se-á, obrigatoriamente.

Interessante questão deve ser respondida, quanto à faculdade de se prever a prorrogação por período menor que o originário.

Não vemos óbice, nesta interpretação, desde que previsto no edital e no contrato, visto que quem pode o mais, pode o menos e não seria razoável exigir-se da Administração que  preveja, no contrato, a prorrogação por igual período do contrato originário, portanto superior às reais necessidades, em detrimento de seus próprios interesses, apenas para satisfazer a interpretação literal e gramatical do texto, contrariando a melhor doutrina.

 

4. EXTENSÃO

Até 48 meses, após o início da vigência, no caso de aluguel de equipamento e programa de informática. Esta hipótese é semelhante à situação anterior, à Medida Provisória cit., do inciso II, isto é, trata-se de extensão e é uma previsão, no ato convocatório e no contrato, unilateral da Administração, aceita pela contratada, independentemente de aditivo ou justificação, porque feita concomitantemente com o contrato8.

 

5. PRORROGAÇÃO DO INÍCIO DE ETAPAS DE EXECUÇÃO/ CONCLUSÃO / ENTREGA 

Desde que fique assegurado o equilíbrio econômico – financeiro ( caput do artigo 57 ) e ocorra  um  dos motivos – previstos no § 1o. do artigo 57 – Os fatos que autorizam a prorrogação são posteriores ao início da vigência do contrato, ou seja, surgem durante sua execução e, portanto, neste caso, não se há de falar em repactuação, para retomada do equilíbrio econômico – financeiro, somente, após um ano, como, equivocada e absurdamente, prescrevem o Decreto federal 2031/96  e a Instrução Normativa do MARE 13, de 30 de outubro de 1996.

 

6. HIPÓTESES QUE AUTORIZAM A PRORROGAÇÃO:

1.alteração do projeto ou da especificação  – artigos 58, I – 65,I;

2.superveniência:

–   de fato excepcional /imprevisível e

–   estranho à vontade das partes que altere fundamentalmente as condições do contrato;

3.interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e interesse da Administração;

4.aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato nos limites autorizados pela lei – artigo 65, §  1º, 2º  e  4º  do artigo 65;

5.impedimento da execução por ato ou fato de terceiro reconhecido pela Administração, através de documento escrito contemporâneo à ocorrência;

6. Omissão ou atraso de providências da AP que acarretem:

a)   atraso no pagamento

b)   impedimento ou retardamento na execução do contrato sem prejuízo das sanções legais contra os responsáveis.

A PRORROGAÇÃO DEVERÁ:

–  ser justificada por escrito

–  conter autorização prévia da autoridade competente para celebrar o contrato

–  ser feita por aditamento

 

CONTRATOS DE LOCAÇÃO – FINANCIAMENTO –  SEGURO E OUTROS SEMELHANTES – artigo 62, § 3º

Os contratos de locação  em que o poder público é locatário, de seguro, de financiamento, de “ leasing” e aqueles, cujo conteúdo seja regido, preponderantemente por disposição de direito privado, submetem-se às normas desta lei, não se lhes  aplicando, porém, o artigo 57, que trata do prazo contratual9.  Leia-se que a aplicação das normas privadas se dá na mesma proporção que as normas de direito publico e não como pretende o dispositivo equivocadamente.

Incidem, no que couber, os artigos 55 (cláusulas essenciais ), 58 (cláusulas extravagantes ), 59, 60 e 61 (formalidades), além das normas gerais.

Consequentemente, não há restrição quanto ao prazo, submissos que ficam à lei própria – lei de locação predial urbana, legislação de seguros, financiamento etc.

Esses contratos poderão ser feitos, para um prazo, superior à duração do exercício orçamentário, porque expressamente afastados das amarras do artigo 57, adequando-se à lei própria, no que não colidir com as regras especiais10.

Note-se, no entanto, que, sendo o prazo norma geral, fica vedado fazer-se contrato, inclusive de locação, por prazo indeterminado, e os que prosseguem, desta forma,  devem ser imediatamente rescindidos, segundo orientação iterativa e sensata da Corte Maior de Contas.

Contudo, em vista do comando do inciso V do artigo 55, no início de cada exercício financeiro, deverá a Administração, por aditamento,  apontar o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica.

Esta lei é bastante abrangente. Nada escapa à sua incidência. Todos os contratos submetem-se a sua disciplina, tais como as obras, serviços, inclusive a publicidade, alienações, compras, locações e quaisquer acordos, ajustes, convênios e outros instrumentos semelhantes, não importando  o nome que se lhes dê.

 
Notas
1 Sobre a diferença entre prorrogação e extensão, consultem-se nossos trabalhos: Duração de Contratos Administrativos e a Lei 8666/93, in Boletim de Licitações e Contratos, da Editora NDJ LTDA., de São Paulo,  10, de 1993;  Duração de Contratos  Administrativos , in BLC cit. dezembro de 1988; Licitações e contratos administrativos, Arquivos do Ministério da Justiça cit. Vide remissão 5.

2 Cf. nossa sugestão, para o aperfeiçoamento da lei, ao primeiro projeto governamental de alterações do citado diploma legal – Lei 8666/93 – Análise Crítica e Sugestões, in Informativo CONSULEX,  números 30 e 31, de 22  e 29 de julho de 1996, respectivamente; Informativo Dinâmico IOB, número 65, de 9.9.99.

3 Cf. DOU de 1.11.96. Sobre os efeitos das Medidas Provisórias, vide nossos Medidas Provisórias, Editora Revista dos Tribunais, 1991, e As Medidas Provisórias e o Mandado de Injunção,  in Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas, da Revista dos Tribunais, volume 1/92. P. 19; idem., BDA cit. volume 11 e RTJE cit. volume 16, acompanhados de farta doutrina e jurisprudência.

4. A Medida Provisória 1452, de  10 de maio de 1996,  publicada no DOU de 11 seguinte, já continha a determinação, para acrescentar o novo parágrafo 4o. ao artigo 57. Já a Medida Provisória 1500, de  7 de junho de 1996, publicado no DOU de 10 deste mesmo mês,  repete o parágrafo 4o. e introduz uma inovação sempre repetida,  modificando o inciso II do aludido artigo.  Em 21 de junho  seguinte, o Chefe do Poder Executivo baixa o Decreto 1937,  ordenando que,  na reedição de medidas provisórias, serão mantidos os números originários, acrescidos do número correspondente à reedição, separados por hífen (artigo 12 ). Este decreto foi publicado no DOU de 24 do mesmo mês.

5 Cf., de Jorge Ulisses Jakoby Fernandes, o excelente comentário “ A duração dos contratos de prestação de serviços a serem executados de forma contínua”, in BLC 2/96. Vide nosso “Licitações e contratos administrativos. Algumas observações em face da Lei 8883/94 e da Medida Provisória 681/94” ( in Arquivos, do Ministério da Justiça,  185, de 1995; Revista Trimestral de Jurisprudência dos Estados,134/46; Revista de Informações Legislativa, do Senado Federal, 125/111. Neste trabalho, tecemos a interpretação do referido inciso II,  com a redação da Lei 8883/96, alicerçado na jurisprudência do Tribunal Maior de Contas, atualmente superada pela Medida Provisória citada.

6 Neste sentido, a culta advogada Yara Police Monteiro.

7 Consulte-se o citado ”Licitações e contratos e administrativos”  de nossa autoria. O TCU sentenciou que o contratante se abstenha de incluir nos processos de licitação e, portanto, nos contratos a serem firmados, a previsão  de prorrogação de prazo, quando se tratar de serviços de duração continuada., dimensionando-se claramente a duração desses serviços, nos termos do inciso II do artigo 57 da Lei 8666/93, alterada pela Lei 8883/94, Relator Ministro Humberto Guimarães Souto, Decisão 34/96, 1 Câmara, DOU de 18 de março de 1996, Seção I.

8 Consulte-se nosso Duração do Contrato Administrativo e a Lei 8666/93, in BLC cit., 10 ( outubro), de 1993, pp. 401/9.

9 Consultes-se a remissão 21 supra.

10 Sobre a locação de imóvel  em que o Poder Público é locatário, consultem-se nossos trabalhos, insertos nos seguintes repositórios: Revista de Processo volume 48; Revista de Direito Público volume 82/146-153; Diário Oficial da União, de 4.9.81, Seção I, P.14248; BDA cit. 5/88.
Sobre a matéria, consultem-se ainda nossos estudos Reajuste e Revisão de Contratos, Revista dos Tribunais, 630/47; O Real e o Plano de Estabilização da Economia, cit.; Reajuste e Programa de Estabilização da Economia, Revista de Direito Público (RDP ) 95/139; A Inflação e os Reajustes, Revista  Dir. Públ.. cit. , vol. 161; Retroação,  Boletim de Direito Administrativo 7/88.