Estudo de impacto ambiental para os gasodutos de transporte e distribuição

1. Introdução

Nos últimos anos, mais precisamente a partir da abertura do mercado de petróleo e gás natural brasileiro às empresas privadas pela Emenda Constitucional nº 9/95 e tendo em vista a política energética adotada pelo governo brasileiro, a participação do gás natural na matriz energética brasileira tem alcançado um percentual cada vez mais expressivo (passando dos 2,5% em 1995 aos atuais 7,5 %).

Esse crescimento demanda uma maior infra-estrutura voltada para a indústria do gás natural, especialmente, no que se refere à expansão das redes de gasodutos.

De acordo com o art. 2º da Resolução nº 001/86 do Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama, a construção dos dutos de gás natural é considerada como sendo potencialmente causadora de danos ambientais significativos, devendo, portanto, sujeitar-se ao prévio Estudo de Impacto Ambiental.

Analisando esse instrumento de avaliação de impacto ambiental, pretendemos, no trabalho em questão, verificar se a presunção de potencialidade de causar danos ambientais significativos das atividades previstas no rol do art. 2º da Resolução Conama nº 001/86 é absoluta ou relativa.

A partir das conclusões obtidas, passaremos a analisar a exigibilidade do Estudo de Impacto Ambiental para os gasodutos de transporte e para os gasodutos de distribuição, haja vista que cada um possui suas próprias peculiaridades, causando mais ou menos impactos ambientais.

2. Conceito de impacto ambiental

Toda alteração no meio ambiente provocada exclusivamente pela conduta ou atividade humana, atingindo direta ou indiretamente a saúde, a segurança e o bem estar da população, atividades socioeconômicas, a biota, as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente ou a qualidade dos recursos ambientais é considerada impacto ambiental.

Este conceito de impacto ambiental é extraído da definição dada pela Resolução Conama 001/86, que dispõe em seu artigo 1º que:

Art. 1º – Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V – a qualidade dos recursos ambientais.

A NBR ISO 14001, por sua vez, conceitua impacto ambiental como sendo qualquer modificação do meio ambiente, adversa ou benéfica, que resulte no todo ou em parte, das atividades, produtos ou serviços de uma organização.

3. Estudo de impacto ambiental

3.1. Conceito e fundamentos

Instrumento preventivo de proteção ao meio ambiente, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) destina-se a analisar, prévia e sistematicamente, os efeitos danosos que possam resultar da implantação, ampliação ou funcionamento de atividades com potencial de causar significativa degradação ambiental e, caso seja necessário, propor medidas mitigadoras para adequá-las aos pressupostos de proteção ambiental.

Originário direito norte-americano, o Estudo de Impacto Ambiental ingressou no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei de Zoneamento Industrial – Lei nº 6.830/80, que em seu art. 10 § 3º exigia um estudo prévio acerca das avaliações de impacto para aprovação das zonas componentes do zoneamento urbano.

Este instrumento, no entanto, distinguia-se do Estudo de Impacto Ambiental atual por restringir-se aos casos de aprovação de estabelecimento das zonas estritamente industriais, sem integrar o licenciamento ambiental e por não prever a participação pública.

A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente – Lei nº 6.938/81 em seu art. 9º, III incluiu o EIA entre os seus instrumentos de avaliação de impactos ambientais. A resolução nº 001/86 do Conama estabeleceu situações, de forma exemplificativa, consideradas causadoras de impactos significativos ao meio ambiente, em que o Estudo de Impacto Ambiental se faz necessário.

Por fim, o Estudo de Impacto Ambiental foi elevado à categoria constitucional pelo art. 225 § 1º da Constituição Federal de 1988 que estabelece que:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

 § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incube ao poder público:

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.

Deste dispositivo constitucional, podemos concluir que o EIA deve ser exigido pelo Poder Público; ser realizado antes da instalação da obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental, não podendo nunca ser concomitante e nem posterior à obra ou atividade; ser amplamente divulgado, especialmente, diante da população direta e indiretamente atingida pelo projeto e os órgãos e entidades de defesa do meio ambiente.

Dentre os diversos princípios que regem o direito ambiental, o Estudo de Impacto Ambiental tem fundamento especial nos princípios da prevenção e precaução.

O princípio da prevenção reza que devem ser adotadas medidas efetivas para evitar o dano ambiental mesmo no caso de haver apenas um simples risco de danos graves e irreversíveis ao meio ambiente. O princípio da precaução, por sua vez, vai mais além e preconiza que a prevenção deve ocorrer não apenas em caso de certeza do risco do dano ambiental, mas, também, quando existe a dúvida científica acerca do risco do dano ambiental.

3.2. Procedimento

O prévio Estudo de Impacto Ambiental deverá ser realizado por uma equipe multidisciplinar que deverá fazer avaliações técnicas – científicas das conseqüências que a implantação do empreendimento irá causar no meio ambiente do ponto de vista físico, biológico e socioeconômico.

Concluídos os estudos, a equipe multidisciplinar deverá apresentar um documento contendo, de forma simplificada e acessível a todos os interessados, os resultados dos estudos técnicos e científicos de avaliação de impacto ambiental  denominado Relatório de Impacto Ambiental – RIMA. Este relatório deverá ser sempre divulgado e submetido à consulta pública e, em determinados casos, discutido em audiências públicas com o escopo de expor à comunidade da área de influência do projeto os impactos ambientais que podem ser causados por ele e de ouvir as críticas e sugestões relacionadas à implantação da atividade no local.

A possibilidade da realização da audiência pública funda-se no princípio da participação pública que se refere ao direito de o cidadão intervir no procedimento de tomada da decisão.

A audiência pública poderá ser requerida pelo órgão competente para a concessão da licença, por cinqüenta ou mais cidadãos ou pelo Ministério Público. Vale destacar que a audiência pública não é obrigatória, mas se requerida pelos legitimados e não realizada a licença concedida não tem validade.

Se a audiência pública for requerida pelo órgão competente para a concessão da licença, deverá ser realizada antes do EIA e se for requerida depois de recebido o RIMA a deverá ser realizada no prazo do art. 10 da Resolução nº 001/86 do CONAMA.

Para os cidadãos e Ministério Público a solicitação deverá ser feita no prazo de quarenta e cinco dias, contados do recebimento do RIMA.

O Estudo de Impacto Ambiental, em suma, apresenta quatro etapas fundamentais, quais sejam, fase preliminar de obtenção de informações, fase de elaboração de estudos ambientais por equipe técnica multidisciplinar, fase de apreciação dos trabalhos da equipe multidisciplinar pelo órgão ou entidade ambiental competente e, por fim, a fase de discussão e aprovação dos estudos ambientais pelo órgão ou entidade responsável pelo licenciamento ambiental.

3.3. Equipe multidisciplinar

A equipe multidisciplinar deve ser composta por um quadro de profissionais habilitados nas mais diversas áreas, tais como, geólogos, físicos, biólogos, economistas, sociólogos e outros.

A resolução nº 001/86 do Conama, em seu art. 7º, estabelecia que a equipe multidisciplinar habilitada deveria ser independente direta e indiretamente do proponente do projeto, e ressalvando a sua responsabilidade técnica pelos resultados apresentados.

Atualmente, este artigo encontra-se revogado pelo art. 11 da Resolução Conama nº 237/97 que não mais passou a impor a independência entre a equipe multidisciplinar e o proponente do projeto e passando a responsabilizar ambos pelas informações apresentadas.

Vale destacar que a exclusão da obrigatoriedade da independência entre o proponente do projeto e a equipe multidisciplinar, de forma alguma implica na parcialidade do estudo. O órgão ou a entidade ambiental responsável pelo licenciamento ambiental deverá exercer com extrema vigilância o controle do conteúdo do EIA.

3.4. Conteúdo

O Estudo de Impacto Ambiental deve contemplar seguintes diretrizes gerais estabelecida no art. 5º da Resolução Conama 001/86, quais sejam, observação de todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto; identificação e avaliação sistemática dos impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade; definição dos limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada (área de influência do projeto), considerando a bacia hidrográfica na qual se localiza e os eventuais planos e/ou os programas governamentais propostos e em implantação na área de influência do projeto, analisando a compatibilidade entre os dois.

A equipe técnica multidisciplinar na elaboração do prévio Estudo de Impacto Ambiental, de acordo com o art. 6º da citada resolução, deverá desenvolver as seguintes atividades técnicas: diagnóstico da atual situação ambiental da área de influência do projeto, visando possibilitar comparações com as alterações causadas pela implantação do projeto; análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas; indicação de medidas atenuantes dos impactos previstos e um programa de acompanhamento e monitoramento destes.

O Estudo de Impacto ambiental deverá sempre considerar a adequação entre a necessidade de preservação ambiental e as necessidades sócio-econômicas da implantação do projeto.

4. Relatório de ausência de impactos ambientais significativos – raias

A Constituição Federal, por não definir o que vem a ser significativa degradação ambiental, estabeleceu uma presunção relativa de que toda obra ou atividade é causadora de impactos ambientais significativos. Com base nisto, cabe ao proponente do projeto, ao iniciar o processo de licenciamento ambiental, provar se a sua atividade causa ou não impactos ambientais significativos. Esta prova é feita pela apresentação do Relatório de Ausência Impactos Ambientais – RAIAS ao órgão ou entidade pública responsável pelo processo de licenciamento ambiental que irá concluir pela a realização ou não do Estudo de Impacto Ambiental.

No relatório de ausência impactos ambientais deverão estar contidas informações de técnicos habilitados que justifiquem a desobrigação de se fazer o Estudo de Impacto Ambiental.

O presente relatório também deverá possuir o conteúdo mínimo do Estudo de Impacto Ambiental.

5. Obras e atividades sujeitas ao estudo de impacto ambiental

A Resolução Conama 001/86, em seu art. 2º, estabelece um rol de obras e atividades modificadoras do meio ambiente que exigem a realização do Estudo de Impacto Ambiental. São elas: estradas de rodagem com duas ou mais faixas; ferrovias; portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos; aeroportos; oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários; linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230Kw; obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos; extração de combustível fóssil; extração de minério; aterros sanitários; usinas de geração de eletricidade; complexo e unidades industriais e agro-industriais; distritos industriais e zonas estritamente industriais; exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares; projetos urbanísticos; qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia.

O rol elencado por essa resolução não é taxativo, mas apenas exemplificativo, de forma que sempre que se estiver diante de uma obra ou atividade que seja considerada potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, conforme dispõe a Constituição Federal, art. 225 § 1º, IV, deve ser exigido o Estudo de Impacto Ambiental, mesmo que não esteja prevista nessa resolução.

Para se concluir pela necessidade ou não da realização de um Estudo de Impacto Ambiental, conforme dispõe Luís Filipe Sanches de Souza Dias Reis (2002, p.6)  devem ser consideradas, isolada ou conjuntamente, as seguintes questões: tipos de Indústrias (listadas na Resolução Conama nº 1/86); localização da atividade ou empreendimento (verificar se há proximidade com uma área ecologicamente frágil como mangues e áreas de entorno de Unidades de Conservação, por exemplo) e o porte da atividade, obra ou empreendimento.

Considerando, no entanto, que cabe apenas ao Poder Público exigir o Estudo de Impacto Ambiental, o órgão ou a entidade pública responsável pelo licenciamento ambiental deverá ser sempre consultado.

Acerca da aplicação do princípio da obrigatoriedade para as hipóteses previstas na citada resolução, temos duas correntes doutrinárias.

Uma parte da doutrina sustenta que apesar de exemplificativo este rol encontra-se regido pelo princípio da obrigatoriedade, que estabelece a vinculação do poder público em relação à exigência o Estudo de Impacto Ambiental para as atividades ali mencionadas, ou seja, há uma presunção absoluta de que tais atividades têm potencial de causar impactos ambientais significativos.

Outra corrente doutrinária entende que há discricionariedade do poder público, que poderá dispensar o EIA se verificar que as atividades, apesar de constarem na Resolução do Conama, não têm potencial de causar significativa degradação ao meio ambiente. Podendo, então, o EIA ser substituído por outros instrumentos de avaliação de impacto ambiental de menor complexidade.

Nos posicionamos em favor da segunda corrente, por entendemos ser esta a que melhor se adequa a necessidade de se compatibilizar a preservação ambiental com as necessidades socioeconômicas.

Destacamos que a vinculação do poder público em exigir o Estudo de Impacto Ambiental relaciona-se às hipóteses de obras ou atividades consideradas potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental, ou seja, estando diante dessas atividades o Poder Público está obrigado a exigir o EIA, independente de constarem ou não na resolução em estudo.

Entendemos, portanto, que as atividades previstas nessa resolução são presumidas como sendo potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental, mas que esta presunção é apenas relativa, podendo ser afastada se ficar comprovado no caso concreto que não são potencialmente causadoras de danos ambientais significativos.

Acerca disto vejamos seguinte o exemplo dado por de Nelson R. Bugalho (1999, p.33): Uma barragem de proporções mínimas para fins de irrigação de lavoura em uma pequena propriedade rural que não implique em significativa degradação do meio ambiente, que apesar de prevista na Resolução em estudo, não necessita do EIA, que poderá ser substituído por outro instrumento de menor complexidade.

6. Exigibilidade do estudo de impacto ambiental para os gasodutos de transporte e distribuição

A Resolução Conama nº 001/86, em seu artigo 2º, V, dispõe que o licenciamento ambiental dos gasodutos depende do prévio Estudo de Impacto Ambiental e do respectivo Relatório de Impacto Ambiental.

Ocorre que na cadeia do gás natural existem dois tipos de gasodutos com características peculiares: o gasoduto de transporte no qual o gás é transferido a pressões muito altas e o gasoduto de distribuição que pode ser de alta, média ou baixa pressão.

Como a citada resolução refere-se apenas a gasodutos, sem fazer qualquer distinção entre os gasodutos de transporte e distribuição, conclui-se, inicialmente, que ambos estão sujeitos ao Estudo de Impacto Ambiental.

No entanto, não podemos deixar de considerar que em muitos casos a construção dos gasodutos de distribuição, especialmente, os de baixa pressão, e dependendo de sua localização, não tem potencial de causar danos significativos ao meio ambiente, o que nos faz questionar a exigibilidade do Estudo de Impacto Ambiental pelos órgãos ou entidades responsáveis pelo licenciamento ambiental.

Considerando, então, conforme o que defendemos no item anterior, que a presunção de potencialidade de causar significativa degradação ambiental das atividades constantes no rol do art. 2º da Resolução em questão é apenas relativa, concluímos que o Estudo de Impacto Ambiental poderá ser substituído por outro instrumento de avaliação de impacto ambiental mais simplificado se, no caso concreto, ficar demonstrado que os gasodutos de distribuição não são potencialmente causadores de danos ambientais significativos.

7. Conclusão 

Tendo em vista tudo o que foi acima exposto, podemos extrair as seguintes conclusões:

As atividades constantes no rol art. 2º da Resolução Conama nº 001/86, são consideradas como sendo potencialmente causadoras de danos ambientais significativos por presunção relativa, podendo o Estudo de Impacto Ambiental ser substituído por outro instrumento de avaliação de impacto ambiental menos complexo, se ficar comprovado o contrário.

A aplicação do raciocínio acima aos gasodutos de distribuição de baixa pressão, dependendo da localização dos mesmos, se ficar demonstrado que não causam danos ambientais significativos.

Informações Sobre o Autor

Mágila Maria Agostinho

Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (2005) Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Anhanguera-Uniderp (2011)