Estudo sobre os princípios constitucionais da administração pública

Resumo: O presente artigo analisa os princípios constitucionais que dirigem a Administração Pública, dispositivos estes, que orientam o sistema jurídico e profere atribuições constitucionais a serem seguidos. O método utilizado como meio de pesquisa de elaboração deste artigo foi o bibliográfico. O Objetivo do mesmo é aclarar as definições e os sentidos dos princípios diante da Administração Pública. Os princípios constitucionais da Administração Pública ganharam força, tendo em vista o aumento do interesse público advindo do desenvolvimento do Estado Social, que previa a organização do Estado, buscando realizar os anseios da sociedade e proferir um bem-estar social a todos.

Palavras-chave: Princípios. Administração. Pública.

Abstract: This article analyzes the constitutional principles that direct the Public Administration, these devices, which guide the legal system and gives constitutional duties to be followed. The method used to make the preparation of this research paper was literature. The goal of that is to clarify definitions and meanings of the principles on Public Administration. The constitutional principles of public administration gained strength, with a view to increasing public concern arising from the development of the welfare state, which provided for the organization of the State, toward fulfilling the expectations of society and delivering a social welfare to all.

Keywords: Principles. Administration. Public.

Sumário: Introdução. 1. O Princípio da Legalidade. 2. A Impessoalidade como Princípio da Administração. 3. A Moralidade Administrativa. 4. O Princípio da Publicidade na Administração Pública. 5. A Eficiência como Princípio. Conclusão. Referências.

Introdução

Os princípios devem ser vistos e analisados como sendo regras imprescindíveis para nortear o direito e servir de interpretação das normas jurídicas, indicando os caminhos que devem ser seguidos pelos aplicadores da lei. Os referidos princípios procuram eliminar lacunas, oferecendo coerência e harmonia para o ordenamento jurídico.

Os princípios podem ser expressos ou implícitos, aqueles vêm expostos expressamente no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, que determina que a Administração Pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, já os implícitos, em sua maioria, estão dispostos na legislação infraconstitucional.

Faz-se necessário esclarecer que tais princípios não são os únicos apontados pela doutrina administrativista, fixando os estudiosos do direito público inúmeros deles, o que é de fácil percepção pelo próprio texto constitucional, no inciso XXI e nos §§ 5° e 6° do art. 37, que faz referência a outros princípios da Administração Pública, tais como, prescritibilidade dos ilícitos administrativos, responsabilidade civil da Administração e o princípio da razoabilidade, também conhecido como princípio de proporcionalidade.

Tendo em vista o incremento do Estado Social os interesses públicos começaram a ganhar cada vez mais força, o que exigia uma organização do Estado, para que fosse possível a realização dos anseios da sociedade e, por fim, proferir um bem-estar social a todos.

1. O Princípio da Legalidade

Este é o princípio capital para a configuração do regime jurídico-administrativo. Com efeito, enquanto o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é da essência de qualquer Estado, de qualquer sociedade juridicamente organizada com fins políticos, o da legalidade é específico do Estado de Direito, é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá a identidade própria (MELLO, 2006, p. 96).

Por isso mesmo é o princípio basilar do regime jurídico-administrativo, já que o Direito Administrativo (pelo menos aquilo que como tal se concebe) nasce com o Estado de Direito: é uma consequência dele. É o fruto da submissão do Estado à lei. É em suma: a consagração da ideia de que a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos complementares à lei (MELLO, 2006, p. 96).

É importante enfatizar que a edição dos atos normativos pela administração pública só é legítima quando exercida nos estritos limites da lei, para o fim de dar fiel execução a esta. A atividade normativa administrativa típica não pode inovar o ordenamento jurídico, não pode criar direitos ou obrigações novos, que não estejam, previamente, estabelecidos em lei, ou dela decorram (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p. 189).

Além disso, não pode substituir o princípio da legalidade pelo princípio da constitucionalidade, porque a atividade administrativa depende como regra, da existência de uma lei propriamente dita. Ou seja, o princípio da legalidade significa, em grande parte dos casos, a insuficiência da previsão constitucional para a validade da atividade administrativa. A Constituição é o conjunto de normas fundamentais, mas é insuficiente para disciplinar a atividade administrativa. São indispensáveis as leis (infraconstitucionais) que funcionam como garantia específica e determinada da existência de normas mais concretas e determinadas (JUSTEN F, 2008, p. 105).

2. A Impessoalidade como Princípio da Administração

Este princípio exige que a atividade administrativa seja exercida de modo a atender a todos os administrados, ou seja, a coletividade, e não a certos membros em detrimento de outros, devendo apresentar-se, portanto, de forma impessoal (CUNHA JR., 2008, p. 41).

Alguns autores consideram o princípio da impessoalidade, inscrito no art. 37 da Constituição Federal, em apartado como princípio da isonomia, asseverando que com este não se confunde, embora a impessoalidade possa levar à igualdade. O sentido seria o da imparcialidade, significando que a Administração não pode agir motivada por interesses particulares, interesses políticos, de grupos, por animosidades ou simpatias pessoais, políticas, ideológicas etc., implicando sempre em regra de agir objetiva para o administrador. Outros o aproximam do princípio da finalidade pública, afirmando que essa objetividade tem sentido exatamente em proporção à simetria necessária entre o motivo de interesse público e a finalidade pública e impessoal que deve existir nos atos da Administração (ARAÚJO, 2010, p. 78).

A atuação impessoal da Administração Pública é imperativo que funciona como uma via de mão dupla, pois se aplica em relação ao administrado e ao administrador. Assim, de referência ao administrado, a atividade administrativa deve ser necessariamente uma atividade destinada a satisfazer a todos, de sorte que a Administração Pública não pode atuar de forma a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que deve nortear o seu comportamento; já respeitante ao administrador, ela é imputada à pessoa jurídica, jamais à pessoa física dos agentes públicos (CUNHA JR., 2008, p. 41).

A impessoalidade da atuação administrativa impede, portanto, que o ato administrativo seja praticado visando a interesses do agente ou de terceiros, devendo ater-se à vontade da lei, comando geral e abstrato em essência. Dessa forma, impede perseguições ou favorecimentos, discriminações benéficas os prejudiciais aos administrados. Qualquer ato praticado com objetivo diverso da satisfação do interesse público será nulo por desvio de finalidade (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p. 192).

3. A Moralidade Administrativa

O coroamento dos princípios fundamentais da atividade administrativa se dá com a observância da moralidade administrativa que, com efeito, não seria realmente princípio jurídico, mas de moral ou ética. Todavia, a Constituição de 1988, de certa forma, o "juridicizou", tornando-o pressuposto de validade dos atos da Administração e dando realce ao dever de probidade do administrador público, cuja ação deve sempre pressupor a honestidade de propósitos, a imparcialidade e a devoção ao interesse público (ARAÚJO, 2010, p. 78).

De acordo com tal princípio, a Administração e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao próprio Direito, configurando ilicitude que as sujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da Constituição (MELLO, 2006, p. 115).

Ora, o princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto. Acrescentamos que tal forma de conduta deve existir não somente nas relações entre a Administração e os administrados em geral, como também internamente, ou seja, na relação entre a Administração e os agentes públicos que a integram (FILHO, 2012, p. 21).

Sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, o princípio de justiça e de equidade, a ideia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa (PIETRO, 2013, p. 79).

A Constituição Federal de 1988, de forma inédita, exaltou a moralidade juridico-administrativa como importante princípio reitor da Administração Pública. Sua origem remonta à antiga Roma, a partir da máxima de que nem tudo o que é legal é honesto (CUNHA JR., 2008, p. 42).

Assim, o art. 37 da Constituição Federal referiu-se ao princípio em mote expressamente, sendo bem aceito no seio da coletividade, já sufocada pela obrigação de ter assistido aos desmandos de maus administradores, frequentemente na busca de seus próprios interesses ou de interesses inconfessáveis, relegando para último plano os preceitos morais de que não deveriam afastar-se (FILHO, 2012, p. 21).

Por isso, a Constituição de 1988, além de adotar ineditamente o princípio no caput do art. 37, ampliou o rol de proteção por meio da ação popular, incluindo a moralidade administrativa entre os bens jurídicos tuteláveis por iniciativa do cidadão (art. 5º, LXXIII, CF). A moralidade consiste, pois, na honestidade, na ética, na boa-fé e na probidade administrativa que devem governar os agentes públicos no trato e na gestão dos negócios coletivos (CUNHA JR., 2008, p. 42).

4. O Princípio da Publicidade na Administração Pública

Esse princípio exige uma atividade administrativa transparente ou visível, a fim de que o administrado tome conhecimento dos comportamentos administrativos do Estado. Assim, todos os atos da Administração Pública devem ser públicos, de conhecimento geral. Em consequência deste princípio, expressado no caput do art. 37, todos têm o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral (art. CF/88, art. 5º, XXXIII) (CUNHA JR., 2008, p. 44).

O princípio da publicidade nada mais é que divulgação, tendo como finalidade o conhecimento público, lembrando-se de que o administrador exerce função pública, atividade em nome e interesse de outrem, e, sendo assim, nada mais justo que o titular desse interesse tenha ciência do que está sendo feito com ele (MARINELA, 2007, p. 41).

É para observar esse princípio que os atos administrativos são publicados em órgãos de imprensa ou afixados em determinado local das repartições administrativas, ou, ainda, mais modernamente, divulgados por outros mecanismos integrantes da tecnologia da informação, como é o caso da Internet (FILHO, 2012, p. 25).

A publicidade geral, produtora de efeitos, é a publicação, no órgão oficial (e não só na imprensa particular, embora esta não seja proibida e até mesmo exigida em certos casos), dos atos de efeitos gerais e externos, não se impedindo, todavia, (ao contrário, é até mais comum) a publicação de atos de efeitos internos e mesmo de efeitos individuais. Acresce, ainda, que a própria lei exige em muitas hipóteses, em razão do interesse público, publicidade mais extensa ainda, em órgãos de comunicação de grande alcance e circulação, como ocorre nas licitações públicas e concursos públicos (ARAÚJO, 2010, p. 80).

A rigor, não se pode dizer sequer que o ato já esteja inteiramente formado (perfeito) enquanto não ocorre a sua publicação, nas hipóteses em que esta é obrigatória, vale dizer, o ato que obrigatoriamente deva ser publicado é um ato imperfeito (não concluído) enquanto a sua publicação não ocorre. Evidentemente, em um Estado de Direito, é inconcebível a existência de atos sigilosos ou confidenciais que pretendem incidir sobre a esfera jurídica dos administrados, criando, restringindo ou extinguindo direitos, ou que onerem o patrimônio público (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p.195).

5. A Eficiência como Princípio

A Emenda Constitucional 19/98, que guindou ao plano constitucional as regras relativas ao projeto de reforma do Estado, acrescentou, ao caput do art. 37, outro princípio: o da eficiência (denominado de "qualidade do serviço prestado" no projeto da Emenda).

Com a inclusão, pretendeu o Governo conferir direitos aos usuários dos diversos serviços prestados pela Administração ou por seus delegados a estabelecer obrigações efetivas aos prestadores. Não é difícil perceber que a inserção desse princípio revela o descontentamento da sociedade diante de sua antiga impotência para lutar contra a deficiente prestação de tantos serviços públicos, que incontáveis prejuízos já causaram aos usuários. De fato, sendo tais serviços prestados pelo Estado ou por delegados seus, sempre ficaram inacessíveis para os usuários os meios efetivos para assegurar seus direitos. Os poucos meios existentes se revelaram insuficientes ou inócuos para sanar as irregularidades cometidas pelo Poder Público na execução desses serviços (FILHO, 2012, p. 29).

Assim, o desempenho deve ser rápido e oferecido de forma a satisfazer os interesses dos administrados em particular e da coletividade em geral. Nada justifica qualquer procrastinação. Aliás, essa atitude pode levar a Administração Pública a indenizar os prejuízos que o atraso possa ter ocasionado ao interessado num dado desempenho estatal. Além disso, as atribuições devem ser executadas com perfeição, valendo-se das técnicas e conhecimentos necessários a tornar a execução a melhor possível, evitando sua repetição e reclamos por parte dos administrados. Ademais, a realização cuidadosa das atribuições evita desperdício de tempo e de dinheiro públicos, tão necessários na época atual (GASPARINI, 2008, p. 22).

Em síntese, a ideia básica é que os controles a que está sujeita a Administração Pública, e os métodos de gestão que utiliza, acarretam morosidade, desperdícios, baixa produtividade, enfim, grande ineficiência, em comparação com a administração de empreendimentos privados. Propõe-se, por essa razão, que a Administração Pública se aproxime o mais possível da administração das empresas do setor privado. É esse modelo de administração pública, em que se privilegia a aferição de resultados, com ampliação de autonomia dos entes administrativos e redução dos controles de atividade-meio (controle de procedimentos), que se identifica com a noção de "administração gerencial", a qual tem como postulado central exatamente o princípio da eficiência (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p. 206).

Conclusão

Diante do exposto, ficou clara a importância da análise dos princípios constitucionais da Administração Pública para o entendimento e aprofundamento do Direito Administrativo, tendo em vista que constituem a base desta ciência. Ao discorremos acerca de cada um dos princípios abordados no presente trabalho notamos que o referido Direito Administrativo deve estar sempre pautado na estria da legalidade, todos os seus atos estão submetidos à peneira do Poder Judiciário. Todavia, com o objetivo de respeitar o pacto federativo é necessário delimitar a abrangência do controle ao âmbito da legalidade, as interferências não poderão alcançar o mérito administrativo e os atos discricionários

Importante destacar que deverá sempre ser observado o interesse público, já que compete à Administração Pública a busca do melhor atendimento dos interesses do bem comum, sempre motivadamente, com a devida finalidade pública, com publicidade, ética, transparência, de modo regular, proporcional, respeitando assim ao anseio de nossa Constituição Cidadã, que tem por escopo resguardar a ordem do Estado Democrático de Direito.