O controle das estações de rádio base pelos municípios: aspectos jurídicos e ambientais

O presente artigo aborda aspectos jurídicos e ambientais referentes ao controle da instalação de Estações de Rádio Base do Serviço de Telefonia Móvel Celular por parte dos Municípios, respaldados no art. 23, VI, combinado com o art. 30, incisos I, VIII e IX da Constituição Federal, e no princípio da precaução.

1. INTRODUÇÃO

O final da década de noventa acompanhou o a explosão da instalação de antenas do serviço de telefonia móvel celular nas cidades brasileiras. Dois fatores contribuíram para este processo. O primeiro consistiu no grande investimento do poder público em tecnologia da informação celular, numa etapa que precedeu o movimento das privatizações. O segundo foram as próprias privatizações, que substituíram a lógica do planejamento, típica da prestação de serviços pelo poder público, pela lógica da concorrência, característica do mercado privado. Como bem adverte a Promotora de Justiça de Porto Alegre, Ana Maria Moreira MARCHESAN,

“Enquanto a telefonia estava concentrada nas mãos de uma única empresa estatal, o problema do posicionamento das antenas e de suas possíveis conseqüências à saúde das pessoas, ao meio ambiente e à paisagem encontrava-se em estado de latência. Vale dizer: existia mas não era alvo da preocupação do poder público muito menos dos cidadãos.

Com a abertura da “Banda B” da Telefonia Celular, duas empresas passaram a disputar esse mercado, cada uma delas, por óbvio, tendo de posicionar os seus “sites” de forma estratégica, de molde a cobrirem, a contento, todo o território da Capital Gaúcha.” (MARCHESAN, 2001:152)

Com a expansão dos serviços de telefonia celular e, conseqüentemente, com o aumento do número de antenas de telefonia celular, os municípios começaram a criar novas regras para a instalação desse tipo de equipamentos, com destaque para a pioneira cidade de Porto Alegre, no que acabou sendo acompanhada por outras cidades, como Pelotas, Campinas, Chapecó, Juiz de Fora, Maringá, Belo Horizonte, Bagé, dentre outras.

Além do inequívoco impacto visual negativo sobre a paisagem, patrimônio ambiental e cultural, com a possível transformação das cidades em verdadeiros paliteiros, outro fator que motivou o regramento municipal da instalação das antenas de celular foi a precaução contra possíveis e eventuais impactos negativos gerados pela radiação, não ionizante, das Estações de Rádio Base – ERBs ao ambiente e à saúde humana.

2. A COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA CONTROLE DA INSTALAÇÃO DAS ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE – ERBS

Dispõe a Constituição Federal no seu artigo 30, que compete aos municípios, dentre outras atribuições: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber; promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. Além destas atribuições, o Município também tem, em comum com a União e com os Estados, a competência de: conservar o patrimônio público[1]; proteger os bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas[2].

Foi com o caráter essencialmente de proteção ambiental e de controle do uso e ocupação do solo que surgiram as regras locais disciplinando a instalação das ERBs. Outro aspecto muito presente na legislação municipal sobre o tema, como em Pelotas e Porto Alegre, por exemplo, foi a preservação dos bens públicos, especialmente dos bens de uso comum, como praças e vias. As normas de Porto Alegre e de Pelotas também exigem a apresentação de Estudo de Viabilidade Urbanística, documento que se assemelha ao Estudo de Impacto de Vizinhança previsto pelo Estatuto das Cidades, onde deve ser apresento estudo radiométrico e de impacto visual.

As empresas prestadoras do serviço de telefonia celular começaram a questionar as normas municipais, alegando que estas não respeitariam a competência federal para regulamentar as telecomunicações. Por outro lado, com bem adverte a consultora legislativa da Câmara dos Deputados, Walkyria M. Leitão TAVARES,

“a Lei Geral de Telecomunicações[3] estabelece posição esta que não encontra guarida nem na Lei Geral de Telecomunicações, , onde encontramos no artigo 74 o que segue: “a concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento das normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou do Distrito Federal relativas à construção civil e à instalação de cabos e equipamentos em logradouros públicos.” O regulamento do Serviço Móvel Celular, editado anteriormente à referida lei também já estabelecia, em seu art. 28, parágrafo único, que “a instalação desses equipamentos, com a correspondente edificação, torres, antenas, bem como a instalação de linhas físicas em logradouros públicos ficará condicionada ao cumprimento pela concessionária das posturas municipais e de outras exigências legais pertinentes a cada local.””(TAVARES, 2001:14)

No campo normativo ambiental, o art. 6º, § 2º, da Lei Federal n.º 6938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, diz que os Municípios, observadas as normas federais e estaduais, também poderão elaborar normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente.  Já a Resolução CONAMA[4], n.º 237/97, que regulamenta o licenciamento ambiental, dispõe no art. 2º, § 2º, que compete ao órgão ambiental competente, incluindo-se aí o órgão ambiental municipal, definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo I desta Resolução, levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade.

Como bem destaca a própria consultora legislativa Walkíria TAVARES,

“Para se ter uma idéia do nível de radiação presente nas imediações das antenas radiobase, é necessário saber que, a exemplo do que ocorre com outras antenas transmissoras usadas em telecomunicações, a energia das estações radiobase é irradiada num feixe relativamente estreito em direção ao horizonte. Quando nos afastamos da antena, a densidade de potência decresce proporcionalmente ao quadrado da distância, fazendo com que o nível de exposição nas imediações da antena seja muito menor do que o nível de exposição junto dela.” (TAVARES, 2001:11)

Ou seja, tanto o impacto visual, como o produzido pela radiação estão concentrados no âmbito municipal, logo trata-se de típica atividade de impacto local, motivo pelo qual não estava prevista no anexo I da Resolução 237/97 do CONAMA. Quando os municípios legislam sobre a instalação das ERBs, determinando o licenciamento ambiental, nada mais estão fazendo do que suplementando o anexo da Resolução 237/97 do CONAMA.

3. A JURISPRUDÊNCIA DOS TRIBUNAIS

Pioneiro na legislação municipal regrando a instalação de Estações de Rádio Base, o Rio Grande do Sul, também foi um dos primeiros Estados a reconhecer que cabe aos municípios, em razão do interesse local, e da competência para regrar o uso e ocupação do solo, a institucionalização de normas estabelecendo limites para a instalação de torres e antenas de serviço móvel celular, posição esta que tem sido reiterada em todas as decisões do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, como demonstram os acórdãos abaixo:

EMENTA:  DIREITO PÚBLICO. Estação de Rádio Base – ERB a ser instalada sem a necessária Licença Ambiental. No caso em exame foi revertida por largo tempo decisão da Dra. Juíza de Direito por força do efeito suspensivo ativo, permitindo a adequação da agravante às normas municipais; O acolhimento do agravo tornaria virtualmente sem objeto a própria ação principal, suprimindo ainda as exigências do Artigo 10 da Lei Municipal 8.267/98, ou seja: Licença Prévia, Licença de Instalação E Licença de Operação. A legislação ambiental condiciona o licenciamento das ERBS à utilização de equipamentos autorizados e homologados pela ANATEL, à observância das normas de saúde, princípios de direito ambiental e cumprimento dos requisitos para o licenciamento, especialmente a Licença Ambiental Prévia. O Parágrafo Primeiro do Artigo 9° da Lei 8.896/02 dispõe expressamente que: “As ERBS poderão ser colocadas em funcionamento somente após as devidas Licenças Ambientais terem sido concedidas. As exigências legais são inescapáveis, pelo que ao menos em sede de agravo não há como ser contemplado sua postulação. RECURSO DESPROVIDO. (Agravo de Instrumento Nº 70006842975, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Túlio de Oliveira Martins, Julgado em 18/08/2004)

EMENTA:  AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. SERVIÇO DE TELEFONIA MÓVEL. RESTRIÇÕES IMPOSTAS POR LEI MUNICIPAL, QUANTO ÀS TORRES DE INSTALAÇÕES DE ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE – ERBS. A Lei Municipal n. 8896/02 não afronta a competência legislativa privativa da União, pois trata de matéria referente à ocupação de solo urbano, sendo condizente com a competência legislativa municipal prevista no art. 30, I e VIII da CF e estando de acordo com o art. 74 da Lei Federal n. 9472/97. Ademais, a pretensão da agravante esgota o objeto da ação, contrariando o disposto no §2º do art. 273 do CPC. PRELIMINAR REJEITADA, À UNANIMIDADE. AGRAVO DESPROVIDO, POR MAIORIA. (Agravo de Instrumento Nº 70011663564, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Silveira Difini, Julgado em 24/08/2005).

EMENTA:  AGRAVO DE INSTRUMENTO – TELEFONIA MÓVEL – LICENÇA PARA INSTALAÇÃO NO MUNICÍPIO DE ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE – INSUFICIÊNCIA DO LICENCIAMENTO FORNECIDO PELA ANATEL PARA O FIM PRETENDIDO – NECESSIDADE DE A AGRAVADA SE SUBMETER ÀS EXIGÊNCIAS MUNICIPAIS PROVIDENCIANDO NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL – ANTECIPAÇÃO DE TUTELA QUE SE DESCONSTITUI. Agravo provido. (Agravo de Instrumento Nº 70010262939, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: João Carlos Branco Cardoso, Julgado em 06/04/2005).

O mesmo caminho seguiu o poder judiciário de Minas Gerais, e o Tribunal de Justiça do estado de São Paulo:

Ementa: AGRAVO DE INSTRUMENTO – CELULAR E ESTAÇÕES RÁDIO BASE – INSTALAÇÃO DE ANTENAS – LEI MUNICIPAL ESTABELECENDO CRITÉRIOS MÍNIMOS EM RAZÃO DO INTERESSE LOCAL – POSSIBILIDADE – AUSÊNCIA DE PROVA DE INVIABILIZAÇÃO DA ATIVIDADE DA AGRAVANTE – TUTELA ANTECIPADA – REQUISITOS NÃO CONFIGURADOS – INDEFERIMENTO. Nos termos do art. 30 da CF/88 tem o Município competência para legislar sobre assuntos de interesse local. Em matéria de meio ambiente (conectado à noção de saúde pública), as decisões judiciais devem privilegiar os princípios da precaução e da prevenção, com o objetivo de evitarem-se os danos, visto que, ao contrário de outras áreas, a indenização a posteriori é quase impraticável. O art. 273 condiciona a antecipação da tutela à existência de prova inequívoca suficiente para que o juiz se convença da “verossimilhança da alegação”. Indefere-se a tutela antecipada se não se mostram presentes, além da prova inequívoca, a da verossimilhança das alegações iniciais. NEGADO PROVIMENTO AO AGRAVO.

(Processo: 1.0433.04.128013-5/001(1), Tribunal de Justiça de Minas Gerais, Relator Wander Marotta, julgamento em 07/06/2005, publicado em 02/08/2005).

EMENTA: TELEFONIA CELULAR – Estação Rádio-Base – Funcionamento – Liminar – Indeferimento – A instalação de uma torre de telefonia móvel é do interesse local, cabendo ao Município velar pela sua adequada instalação em harmonia com interesse coletivo de ocupação do solo, como não prejudicar a saúde da população, interferindo nos serviços de atendimento hospitalares, postos de saúde e laboratórios – A questão da autorização, por ora inexistente, não está afastada, desde que a agravante cumpra as condições estabelecidas – A negativa da autorização está amparada no poder discricionário da municipalidade, decorrente da legislação infraconstitucional, artigo 46 da Lei nº 8.001, de 24 de dezembro de 1973 – Recurso desprovido. (Agravo de Instrumento n. 295.231-5 – São Paulo – 5ª Câmara de Direito Público – Relator: Alberto Zvirblis – 03.10.02 – V.U.).

EMENTA: PROCESSO – Nunciação de obra nova – Liminar – Estação de Rádio-Base – Alvará de localização, instalação e funcionamento. A instalação e construção de estação de rádio-base, assim como toda atividade industrial e comercial, cuja legislação também é privada da União, está sujeita ao poder de polícia municipal para construção, instalação e funcionamento no solo urbano – Dado provimento ao recurso. (Agravo de Instrumento n. 351.550-5/3 – São Caetano do Sul – 8ª Câmara de Direito Público – Relator: Teresa Ramos Marques – 11.02.04 – V.U.)

No Estado do Paraná, sede de uma das grandes redes de telefonia celular do país, algumas decisões judiciais seguiram sentido contrário ao reconhecimento da competência dos Municípios para disciplinar a instalação de Estações de Rádio Base, como no exemplo abaixo:

DECISAO: acordam os desembargadores e o juiz convocado da Primeira Câmara Civil do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por maioria de votos, em conceder a ordem, prejudicado o agravo regimental (unânime). EMENTA: MANDADO DE SEGURANCA. Ação Civil Pública. Instalação de Estações de Rádio Base (ERBS) para telefonia celular. Possibilidade. Potencialidade lesiva das Estações de Rádio Base (ERBS). Resultado cientifico não conclusivo. Competência Legislativa. 1. Consoante o disposto nos artigos 23, inciso VI e 225, § 1., incisos IV e V, da Constituição Federal, os Municípios tem o dever de proteger o Meio Ambiente, garantindo a sadia qualidade de vida de seus administrados. 2. Não comprovada cientificamente a potencialidade lesiva das Estações de Rádio Base (ERBS) não há como o Estado se adiantar na defesa da coletividade porque temerária a pretensão. 3. Não há necessidade da elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (RIMA) para a instalação das Estações de Rádio Base (ERBS). 4. Lei Municipal que venha estabelecer restrições para a localização  das torres de Telefonia Celular, ou mesmo regras de Responsabilidade Civil, com obviedade envereda por áreas em que sua competência legislativa é extremamente duvidosa, apesar de seu “Interesse Local”. 5. MANDADO DE SEGURANCA CONCEDIDO. MAIORIA. 6. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. UNANIME.

(Mandado de Segurança 170853401,origem Maringá, 4ª Vara Cível, órgão Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do Paraná, Relator Rosene Arão de Cristo Pereira, Julgado em 20/09/2005).

Além do aspecto relativo à competência municipal para controle das estações de rádio-base, há outros dois equívocos no acórdão do Tribunal de Justiça paranaense acima citado. Um no que se refere à ausência de certeza em relação aos danos à saúde e ao ambiente. Ora, diversamente do que alega a nobre relatora, o Brasil introduziu no seu sistema jurídico o princípio da precaução, que obriga a adoção de medidas de controle quando não existe certeza quanto a possíveis impactos ambientais e sanitários. Logo, é obrigação do poder público adotar ações que impeçam eventuais danos à saúde e ao meio ambiente que possam ser gerados pelas ERBs. Já a responsabilidade civil integral por danos ambientais, abordada no referido acórdão, tem natureza constitucional. Norma municipal, que tratasse de responsabilidade civil por danos ambientais, nada mais faria do que repetir determinação constitucional, motivo pelo qual não invasão de competência legislativa federal.

Entendimento semelhante ao nosso seguiu o desembargador Antônio Lopes de Noronha, também do Tribunal de Justiça do Paraná, que entendeu possível juridicamente a condenação do município em obrigação de fazer, no sentido de exigir o licenciamento ambiental das atividades potencialmente danosas à sociedade local, neste caso estações de rádio-base, conforme acórdão abaixo:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONDENAÇÃO EM OBRIGAÇÃO DE FAZER NO SENTIDO DE COMPELIR O MUNICÍPIO A EXIGIR LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA A INSTALAÇÃO DAS ESTAÇÕES RÁDIO-BASE (ERBS) – POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO – ARTIGOS 23, INCISO VI, 30, INCISO I, 225, INCISOS IV E V, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ARTIGO 208 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ E 190, INCISO III E 192, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE CURITIBA – RECURSO PROVIDO – DECISÃO POR MAIORIA. Consoante o disposto nos artigos 23, inciso VI e 225, § 1º, incisos IV e V, da Constituição Federal, os municípios têm o dever de proteger o meio ambiente, garantindo a sadia qualidade de vida de seus administrados. Sendo assim, há possibilidade jurídica do pedido consistente em compelir o município a exigir o licenciamento ambiental para a instalação de torres de transmissão para telefonia celular.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível Nº 133.271-2, de Curitiba – 3ª Vara da Fazenda Pública, Falências e Concordatas, em que é Apelante o Ministério Público do Estado do Paraná e Apelado o Município de Curitiba.

(Apelação Civil 133.271-2, origem Curitiba, 3ª Vara da Fazenda Pública, Falências e Concordatas, Tribunal de Justiça do Paraná, Relator Desembargador Antônio Lopes de Noronha, julgado em 25/07/2003)

Por fim, ainda na órbita do princípio da precaução, também é importante destacar a posição do Tribunal de Justiça do Distrito Federal, que reconheceu o exercício discricionário do poder de polícia administrativo municipal para o controle de atividades potencialmente danosas ao ambiente, além de reconhecer o grande impacto visual das estações de rádio base, principalmente em cidades como Brasília, cuja arquitetura é considerada patrimônio da humanidade:

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. AUTORIZAÇÃO EM CARÁTER DEFINITIVO PARA EXECUÇÃO DE OBRA DE CONSTRUÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE SITUADA EM ÁREA PARTICULAR. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO CONTEMPORÂNEA AO PLEITO. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. À época em que foi impetrado o writ não havia legislação local regulando a implantação de Estação Rádio Base em Área Privada, de forma que a questão fica adstrita ao âmbito de discricionariedade do administrador. Quanto a este aspecto, não cabe ao Poder Judiciário avaliar as razões de conveniência e oportunidade do Poder Público que motivaram o ato administrativo, sob pena de quebra do Princípio da Separação dos Poderes. Ausência de comprovação do direito líquido e certo a amparar o pleito mandamental, de forma que o writ deve ser denegado.(20030020084269MSG, Relator EDSON ALFREDO SMANIOTTO, Conselho Especial, julgado em 07/12/2004, DJ 10/03/2005 p. 45)

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A AGRAVO DE INSTRUMENTO. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE DE TELEFONIA CELULAR. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS – IMPROVIMENTO. Ausentes indicativos seguros de ilegalidade e não lesividade do ato coator, a implantação de Estação de Rádio Base em edificações de uso residencial, impõe especial cautela do Judiciário, em sede de liminar, em face de eventuais danos ao meio ambiente, à saúde, a segurança da coletividade, sem desconsiderar, também, o próprio conjunto urbanístico de Brasília (Portaria n.º 314/92), do Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural). Diante de tais circunstancias, com as cautelas de estilo, há que se dar regular curso ao feito, não se encontrando presentes os pressupostos necessários para a concessão in limine, do pedido como bem enfatizado no julgado anterior. (20030020084466MSG, Relator DÁCIO VIEIRA, Conselho Especial, julgado em 11/05/2004, DJ 17/08/2004 p. 77)

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

È Inequívoca a competência dos municípios para regrar a instalação de Estações de Rádio de Telefonia Móvel Celular, tanto em face do interesse local em conter possíveis impactos ambientais ao patrimônio visual e à paisagem, ou ainda os possíveis danos à saúde e ao ambiente pelas radiações emitidas, em respeito ao princípio da precaução, e em consonância com o art. 23, VI combinado com o art. 30, incisos I, VIII e IX, todos da Constituição Federal, bem como o dever de regrar o uso e ocupação do solo.  Trata-se de uma medida que compatibiliza a moderna tecnologia ao ambiente existente, dentro da lógica do desenvolvimento sustentável.

Tal posição, além de respaldo doutrinário, encontra-se amplamente corroborada pelos Tribunais de Justiça dos Estados, dando suporte jurídico para ação reguladora dos municípios.

Informações Sobre o Autor

Sandro Ari Andrade de Miranda.

Advogado em Pelotas/RS Mestre em Ciências Sociais