O instituto do recall ou revogação de mandatos eletivos

Resumo: O presente ensaio tem o objetivo de analisar pontos relevantes do instrumento de revogação de mandatos eletivos, conhecido como “recall”.

Sumário: 1. Conceito 2. Aspectos históricos 3. O recall na ordem constitucional americana 4. As tentativas de sua implantação no estado brasileiro 5. Necessidade da inclusão do recall na lei fundamental: Projeto de Emenda à Constituição nº 73/2005 6. Conclusão

A evolução da democracia fez surgir um novo sistema de participação popular consubstanciado no controle sobre mandatos eletivos, o denominado recall. Tal instituto tem sido adotado com sucesso em alguns países no combate ao excesso de poder dos governantes que, agindo dessa forma, contrariam a vontade e os interesses do povo.

1 Conceito

Paulo BONAVIDES[1] conceitua o instituto da seguinte forma: “É a forma de revogação individual. Capacita o eleitorado a destituir funcionários, cujo comportamento, por qualquer motivo, não lhe esteja agradando”.

No mesmo passo, Alberto Antonio ZVIRBLIS[2] assevera que o recall “se constitui na revogação do mandato. É a retirada do poder de alguém que tenha sido eleito para uma função pública”.

Trata-se de mecanismo onde certo número de cidadãos formula, por meio de petição assinada (notice of intent to recall petition), dirigida ao governante que decaiu da confiança popular solicitando sua substituição ou para que se demita do cargo.

Na ausência de resposta, é realizada uma votação constando na cédula a confirmação ou não da remoção, podendo existir, no mesmo pleito, o nome de novos candidatos.

Dessa forma, o recall é um instrumento de participação semi-direta onde determinado número de eleitores, não satisfeitos com a conduta de seu representante no poder, determina sua remoção do cargo.

2 Aspectos históricos

O recall tem origem na legislação dos Estados Unidos. Foi introduzido em 1903 na Carta de Los Angeles por Theodore Roosevel, fazendo parte do programa do “movimento progressivo”.

Acerca da utilização do recall elucida SGARBI[3] que

“é possível, encontrar, em outros sistemas, e com inúmeras oscilações terminológicas, sua previsão. Assim em algumas províncias da Argentina que o chamam de destituição, e com as antigas Constituições das Repúblicas Socialistas Soviéticas, que o nominavam de revogação”.

O art. 71 da Constituição de Weimar dispunha sobre a destituição do Presidente. Na extinta União Soviética, os publicistas do regime regozijavam-se pela existência do direito de revogação, previsto no art. 142 da Constituição. Era uma espécie de mandato imperativo, ostentado pelos “representantes da classe trabalhadora”. Além de prestar contas aos cidadãos, os deputados podiam ter o seu mandato revogado a qualquer momento[4].

Na América Latina, o recall é previsto na Constituição da República Bolivariana da Venezuela em seu art. 72, sob o nome de “referendo revocatório”, abrangendo todos os cargos eletivos.

3 O recall na Ordem Constitucional Americana

Nos Estados Unidos, o mecanismo de remoção de autoridades em nível estadual surgiu, pela primeira vez, em 1911, na Califórnia. Desde então, quatro governadores foram removidos por meio do recall[5].

De acordo com BONAVIDES[6],

“Doze Estados-membros da União americana aplicam o recall, que tem mais voga na esfera municipal do que na estadual. Cerca de mil municípios americano o adotam. A instituição inexiste no plano federal”.

AZAMBUJA[7] traça um importante paralelo sobre a larga utilização do sistema no Estado Americano. Assevera que o recall tem sido aplicado não só para membros do Executivo, mas também para os do Legislativo e do Judiciário, inclusive. Existindo cerca de 20 a 25 % a favor do recall  ele pode ser requerido. O indivíduo recalled pode apresentar-se à reeleição, bem como fazer imprimir na cédula de votação, à guisa de se defender, os motivos de sua justificação.

Caso seja confirmada a continuidade do sujeito no Poder, as despesas decorrentes da eleição correrão por conta dos peticionários. Isso evita, ao Erário, gastos decorrentes de erro ou de conveniências políticas daqueles que propõem o recall.

4 As tentativas de sua implantação no Estado Brasileiro

No Brasil, tempos atrás, existiu um sistema parecido com recall americano. Tratava-se de instituto que, aliado à idéia do mandado imperativo que era muito utilizado na idade média, foi aplicado apenas uma única vez (02/06/1822 a 07/04/1823), Sob a influência de José Bonifácio, então vice-presidente de São Paulo, o Decreto de 16 de fevereiro de 1822, que criou o Conselho dos Procuradores-Gerais das Províncias do Brasil, estabeleceu a possibilidade de destituição dos eleitos, por iniciativa dos eleitores, caso não cumprissem suas obrigações. Era um misto das ideologias traçado pelo mandato imperativo como as do recall, propriamente dito, mas que viria a ser instalado nos Estados Unidos, como visto.

Malgrado sua curta duração, esse mecanismo de 1822 foi a primeira forma de intervenção direta do eleitor na representação política de que se tem notícia[8].

As primeiras constituições republicanas de alguns Estados (Rio Grande do Sul, Goiás, Santa Catarina e São Paulo) expressamente introduziram o princípio do recall. A exemplo da primeira experiência, duraram muito pouco, não sendo, ao que se sabe, utilizados concretamente.

Por fim, em meio às discussões travadas na Assembléia Constituinte de 1987, a tentativa de incorporação do recall na Lei Fundamental, que na ocasião levou o nome de “voto destituinte”, foi, mais uma vez, frustrada.

Atualmente, existe um projeto de Emenda Constitucional (SF PEC 00073/2005 de 09/12/2005) de autoria do Senador Eduardo Suplicy, o qual, tendo em vista sua importância, será melhor estudado adiante.

5 Necessidade da inclusão do recall na Lei Fundamental: Projeto de Emenda à Constituição nº 73/2005

O princípio democrático adotado pela Lei Fundamental não atingirá seus objetivos, senão quando o povo, legítimo detentor do poder soberano, possuir meios de corrigir as inúmeras falhas existentes no sistema representativo.

Como visto noutros tópicos, o instituto do recall, apesar de sempre fazer parte de discussões em âmbito legislativo, ainda não foi implantado, efetivamente, no Brasil. O atual ordenamento jurídico rende ao povo a condição de única fonte de poder. No entanto, a pujança conferida ao povo mostra-se relativa. Os cidadãos têm total liberdade de eleger seus representantes, mas não possuem meios eficazes para destituí-los do poder, ainda que eles estejam a dar trânsito a projetos manifestamente contrários ao bem comum.

O povo outorga a seus representantes, por confiança, o poder de gerir os rumos do país. Nada mais coerente do que, ao desaparecer a confiança que legitimou o mandatário, seja ele destituído do cargo. A implantação do instituto de revogação de mandatos é corolário dos objetivos perseguidos pelo Estado Democrático de Direito.

Deveras, o processo democrático brasileiro, tal como posto, está fadado ao insucesso. Para confirmar esta assertiva, basta ver o resultado da pesquisa realizada pelo IBOPE[9] entre 18 e 22 de agosto de 2005, com intuito de aferir a confiança da população nas instituições nacionais. De acordo com o estudo, que vem sendo realizado desde 1989, o grau de confiança dos brasileiros nas instituições nacionais está em decadência. A referida pesquisa mostra que 90% dos brasileiros não confiam nos políticos. Além disso, a maioria dos cidadãos brasileiros não confia nos partidos políticos (88%), na câmara dos deputados (81%) e no senado federal (76%). Veja que o percentual de desconfiança é estarrecedor.

Tais motivos comprovam a necessidade de se introduzir urgentemente em nosso ordenamento jurídico o instituto do recall, ou da revogação popular de mandatos eletivos, para dar maior legitimidade à soberania do povo e fortalecer o amadurecimento político das intuições democráticas.

É nesta senda que parece-nos salutar tecer algumas considerações acerca do projeto de EC nº 73/2005, de autoria do Senador Eduardo Suplicy, alterando dispositivos dos arts. 14 e 49 da Constituição Federal e acrescentando o artigo 14-A. Sua redação prevê a possibilidade de revogação do mandato do Presidente da República e dos Senadores, de forma individual, bem como a dissolução total da Câmara dos Deputados, transcorrido um ano da data da posse nos respectivos cargos.

Dessa forma, o mandato de Senador poderá ser revogado pelo eleitorado do Estado por ele representado, enquanto o eleitorado nacional poderá decidir a dissolução da Câmara dos Deputados, convocando-se nova eleição, que será realizada no prazo máximo de três meses.

Elucida o autor do projeto que

“Atendendo à distinção entre a eleição majoritária para a chefia do Executivo e para o Senado Federal, de um lado, e a eleição proporcional para a Câmara dos Deputados, de outro, a proposta estabelece formas diferentes de referendo revocatório. No caso da Câmara dos Deputados, optou-se pela via da dissolução. É de se observar que a dissolução do Parlamento, ocorre normalmente no sistema parlamentar de governo, por decisão do chefe do Estado, toda vez que este se convence de que a confiança do povo em relação à maioria parlamentar deixou de existir. Ora, é muito mais consentâneo com o princípio democrático, que a dissolução do órgão parlamentar possa ser feita por decisão do povo soberano. Neste caso, a proposta determina que a nova eleição para a Câmara dos Deputados se realize no prazo máximo de três meses.”

“No caso do Presidente da República e dos Senadores, a revogação de seu mandato acarretará, bem entendido, a sua substituição no respectivo cargo pelo Vice-Presidente ou pelo suplente de Senador.”

A solução apresentada pelo Senador, no caso da Câmara dos Deputados, ainda é utilizada em alguns cantões suíços. Trata-se da chamada abberufungsrecht, isto é, forma de revogação de mandatos de forma coletiva. Esclarece BONAVIDES[10] que “não se trata, como no recall, de cassar oi mandato de um indivíduo, mas o de toda uma assembléia” depois que o corpo legislativo decaiu da confiança popular.

A PEC prevê que tal manifestação realizar-se-á por iniciativa popular, dirigida ao Superior Tribunal Eleitoral, e exercida, conforme o caso, mediante a assinatura de dois por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por sete Estados, com não menos de cinco décimos por cento em cada um deles, ou mediante a assinatura de dois por cento do eleitorado estadual, distribuído pelo menos por sete Municípios, com não menos de cinco décimos por cento em cada um deles.

Como é de fácil percepção, o procedimento para realização do recall é muito parecido com o da iniciativa popular, todavia, mais dificultoso do que nesta. Além disso, os signatários devem declarar o seu nome completo, a sua data de nascimento e o Município onde têm domicílio eleitoral, vedado a exigência de qualquer outra informação adicional.

Ao que parece, a PEC não exige a condição de cidadão, propriamente dito, para ser signatário da petição dirigida ao Tribunal Superior Eleitoral, exigindo, apenas, a menção de qual Município está radicado o seu domicílio eleitoral. Na verdade, essa condição é indispensável para o exercício dos mecanismos de democracia participativa e deveria constar expressamente no projeto.

Relativamente ao recall, ou referendo revocatório, do mandato do Presidente da República, admite o projeto ele seja realizado também mediante requerimento da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, dirigido ao Tribunal Superior Eleitoral.

Vale frisar que a competência para a convocação do referendo revocatório, tanto no caso de este ter sido provocado pelo povo ou pelo congresso nacional, será do Superior Tribunal Eleitoral.

Em qualquer caso, o referendo revocatório será considerado sem efeito, se a soma dos votos nulos e em branco corresponder a mais da metade do total dos sufrágios expressos. Se o resultado do recall for contrário à revogação do mandato eletivo, não poderá ser realizada nova consulta popular sobre o mesmo tema, até a expiração do mandato ou o término da legislatura.

Por fim, o projeto de Emenda Constitucional determina que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios introduzam em suas respectivas Constituição e Leis Orgânicas o instituto da revogação popular de mandatos eletivos, a exemplo do que ocorre no plebiscito, no referendo e na iniciativa popular.

6 Conclusão

A inclusão do sistema de revogação de mandatos pelo povo é imprescindível à legitimidade das instituições democráticas do país.

O movimento buscando essas novas dimensões da democracia brasileira, ancorado desde há muito pelos juristas Paulo Bonavides e Fabio Konder Comparato, traduzem a necessidade da inclusão de novos mecanismos de participação popular como recall.

Nesta seara, do ponto de vista jurídico e social, parece-nos o projeto de Emenda à Constituição 73/2005 vem corroborar esses preceitos.

Todavia, em nossa opinião, algumas modificações deveriam ser feitas, a começar pela sistemática de revogação do mandato de deputados. Como visto, o projeto incorpora o sistema de revogação mandatos coletivos, isto é, a denominada abberufungsrecht. Melhor seria que o projeto mantivesse o mesmo sistema de utilizado para destituição do cargo de senador, resguardado a possibilidade de dissolução total do parlamento para casos mais graves e que envolvesse um determinado número de deputados em esquemas de corrupção etc.

De qualquer modo, ao menos do ponto de vista jurídico, o projeto de Emenda à Constituição é coerente com a o modo de evolução de nossa democracia. Com sua instituição, a tendência é que os temas acima sugeridos possam ser incorporados no Texto constitucional. 

Informações Sobre o Autor

William Junqueira Ramos

Procurador Municipal