O princípio da eficiência na apuração de ilícitos funcionais

Resumo: Este estudo busca, não de forma a esgotar o tema, demostrar a incidência do princípio da eficiência na apuração das irregularidades funcionais no âmbito da Administração Pública, dando enfoque à obrigatoriedade da imediata apuração com o estabelecimento dos efeitos deletérios causados pela demora, bem como debater sobre os instrumentos de apuração de irregularidades com a obediência à ampla defesa dos infratores, apontando, na conclusão, que a busca pela responsabilização funcional somente será eficiente caso sejam respeitadas as normas do processo administrativo, as quais devem ser interpretadas à luz dos princípios constitucionais.

Palavras-chave: Princípio da eficiência. Ilícito administrativo.  Obrigatoriedade. Investigação imediata.

Abstract: This study aims not to exhaust the topic, to demonstrate the incidence of the principle of efficiency in the investigation of functional irregularities within the Public Administration, focusing on the obligation of immediate investigation with the establishment of deleterious effects caused by the delay, as well as to discuss On the instruments to determine irregularities with compliance with the extensive defense of offenders, pointing out, in conclusion, that the search for functional accountability will only be effective if the rules of the administrative process are respected, which must be interpreted in the light of constitutional principles.

Keywords: Principle of efficiency. Administrative offense Obligatoriness. Investigation.

Sumário: Introdução. 1. O princípio da eficiência na apuração de ilícitos administrativos. 2. Da obrigatoriedade e da imediatidade da apuração. 3. Os efeitos da demora na apuração. 4. Os instrumentos formais de apuração de irregularidades funcionais e a ampla defesa. 5. Conclusão. Referências.

Introdução

O objetivo do presente artigo é examinar, à luz da Constituição e da legislação pátria, a influência do princípio da eficiência, consagrado expressamente na Constituição Federal de 1988, na atividade administrativa de investigação de ilícitos funcionais. O princípio em estudo ganhou maior importância após a sua inserção no âmbito do Texto Maior, art. 37, caput[1], a partir da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, que modificou o regime jurídico da Administração, dispondo sobre princípios e normas sobre servidores e agentes políticos, bem como sobre controle de despesas, finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal.

Propor ao operador do direito uma melhor compreensão do verdadeiro alcance do princípio da eficiência, de forma que possa gerir os processos investigatórios que apurem irregularidades funcionais com maior competência, em busca da satisfação do interesse público primário, constitui a essência do presente estudo.

Inicialmente será feita uma abordagem na qual será confirmada a existência do princípio da eficiência na legislação antecedente à Emenda Constitucional 19/98. Em um segundo momento será discutido o poder-dever de a Administração apurar as irregularidades funcionais com celeridade, com enfoque no art. 143, caput, da Lei 8.112/90 “Estatuto dos Servidores Públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais”, os efeitos da apuração tardia e os instrumentos formais da apuração.

Por fim, destacar-se-á a importância da adesão à busca do primado da eficiência no alcance da plena satisfação do interesse público com a obediência às garantias dos acusados.

1. O princípio da eficiência na apuração de ilícitos administrativos

A movimentação do aparelho do Estado, tanto da Administração direta, quanto da indireta e fundacional, visa à satisfação do interesse público, promovendo a atuação estatal na busca de resultados que visem recompor os prejuízos sofridos pela Administração, com a respectiva responsabilização dos agentes faltosos. O sucesso dessa atividade satisfativa possui efeito social inibidor de novas condutas ilícitas, mas, para isso, exige do Estado celeridade dos processos e a máxima eficiência do provimento final, tudo sem descurar-se das garantias constitucionais asseguradas aos administrados.

Segundo Rafael Maffini[2], em sua obra de Direito Administrativo, Volume 11, da série “Manuais para Concursos e Graduações”, coordenada por Luiz Flávio Gomes (2006, p. 54):

“Trata-se de princípio de difícil definição e, talvez, nem se possa defini-lo sem o auxílio de parâmetros objetivos previamente estabelecidos. Isso significa dizer que não se pode constatar a eficiência de um agente público ou de um determinado concessionário de serviços públicos sem que seja objetivada por normas previamente dispostas acerca da matéria. Em regras gerais, é princípio que impõe sejam as condutas administrativas orientadas a resultados satisfatórios, significando, assim, um primado de qualidade da ação da Administração Pública.”

As normas previamente dispostas aludidas acima, sem sobejo de dúvidas, podem ser entendidas, dentre outras, as que se referem à obrigatoriedade de investigar e de apurar responsabilidades no seio da Administração, pois essa atividade visa, em última análise, a satisfação de uma atuação com qualidade da Administração Pública e a defesa de um interesse público primário.

Os interesses públicos primários, ou interesses públicos propriamente ditos, correspondem, nas lições de Celso Antônio Bandeira de Mello, citado por Dirley da Cunha Júnior[3] (2009, p. 38), ao “interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”.

Embora o princípio da eficiência tenha erigido à garantia constitucional somente com o advento da EC 19/98, na doutrina, Sérgio de Andréa Ferreira, citado por Alexandre de Moraes[4], “já apontava a existência do princípio da eficiência em relação à administração pública, pois a Constituição Federal de 1988, em sua forma originária, prevê que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado (CF, art. 74, II)”. (Moraes, 2017, p. 259)

A legislação infraconstitucional também já apontava a existência do referido princípio em diversos diplomas, conforme se pode observar com a leitura de dispositivos do Decreto-lei 200/67[5], da Lei 8.078/90[6] (Código de Defesa do Consumidor) e da Lei nº 8.987/95[7] (Concessões e Permissões), dentre outros.

Economicidade, produtividade, uso racional da máquina pública, celeridade, redução de desperdício, qualidade e rendimento funcional são a essência do princípio da eficiência ou, melhor dizendo, aquilo que o administrador deve tentar extrair de sua interpretação ao aplicá-lo, sempre com o compromisso de buscar a legítima satisfação do interesse público primário na investigação de ilícitos, pois a ineficiência na apuração levará a um estado de desordem, onde o prejuízo será experimentado por toda a sociedade, diante das consequências que poderão advir da falha administrativa.

2.  Da obrigatoriedade e da imediatidade da apuração

A eficiência, erigida à condição de princípio constitucional, exige do agente público uma conduta proativa, diante da prática de um ilícito administrativo, surgindo o poder-dever de a Administração Pública, em obediência à lei, adotar providências que tenham por objetivo salvaguardar os interesses da sociedade. Na legislação brasileira que rege o serviço público federal essa conduta foi instrumentalizada a partir do que dispõe a Lei nº 8.112/90, ao tratar do assunto em seu art. 143, caput, conforme se transcreve abaixo:

“Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.”

Os Estado e Municípios, cientes de que a norma acima representa no ordenamento jurídico um comando geral, referente aos deveres dos administradores, dos quais se destaca o dever de probidade, quando diante de uma irregularidade, devem adotar, obrigatoriamente, determinadas condutas com o intuito de apurar responsabilidades e aplicar sanções, se for o caso, com a observância dos preceitos constitucionais contidos na Carta Magna, art. 5º, LIV e LV[8], segundo os quais "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal" e que "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes".

Portanto, diante do comando legal de apuração, extrai-se que as autoridades, em todos os níveis, são obrigadas a promoverem a apuração dos atos ilícitos praticados por seus subordinados. Lembra-se, por oportuno, que o desempenho da atividade administrativa se constitui em múnus público, desempenhada por agente que exerce função pública, gerindo serviços e interesses coletivos, donde decorre o dever de eficiência, dever de probidade e dever de prestar contas.

Dissecando-se a norma contida no art. 143, caput, da Lei nº 8.112/90, observa-se que a parte inicial do preceito normativo determina que "a apuração da irregularidade, além de obrigatória, deve ser imediata". Diante de tal assertiva, percebe-se que não há liberdade de escolha ao administrador, nem margem de discricionariedade à autoridade, já que o único comportamento possível a ser tomado quando da prática da irregularidade é a apuração. Nesse sentido, depara-se o gestor público diante da hipótese em que há a figura do poder vinculado, e não, discricionário, não havendo juízo de conveniência e oportunidade exercitável, sob pena de a demora ou a omissão resultar em responsabilidade da própria autoridade omissa. Esse foi o espírito da Lei 8.429/92, ao se referir à possibilidade de responsabilização do gestor ímprobo, quando atuasse o mesmo em desacordo com os princípios da Administração Pública, nesse sentido, dispondo:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

IV – negar publicidade aos atos oficiais;

V – frustrar a licitude de concurso público;

VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)

IX – deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação.”

Além da vinculação da decisão de apurar, com a inexistência de discricionariedade da decisão, há o requisito da imediatidade da apuração, que consiste em apuração instantânea, sem solução de continuidade, no menor tempo possível, ou, mais, nos termos do inciso LXXVIII[9], do art. 5º, da CF, com celeridade, pois, a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004).

Partindo-se de uma interpretação sistemática acerca da incidência do princípio da eficiência no processo administrativo e a norma insculpida no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, entendeu o Superior Tribunal de Justiça que a conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade, nos seguintes termos:

“TRIBUTÁRIO. CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL FEDERAL. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE RESTITUIÇÃO. PRAZO PARA DECISÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99. IMPOSSIBILIDADE. NORMA GERAL. LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. DECRETO 70.235/72. ART. 24 DA LEI 11.457/07. NORMA DE NATUREZA PROCESSUAL. APLICAÇÃO IMEDIATA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA.

1. A duração razoável dos processos foi erigida como cláusula pétrea e direito fundamental pela Emenda Constitucional 45, de 2004, que acresceu ao art. 5º, o inciso LXXVIII, in verbis: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação."

2. A conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro  JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra  ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra  MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro  JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA

TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) 3. O processo administrativo tributário encontra-se regulado pelo Decreto 70.235/72 – Lei do Processo Administrativo Fiscal -, o que afasta a aplicação da Lei 9.784/99, ainda que ausente, na lei específica, mandamento legal relativo à fixação de prazo razoável para a análise e decisão das petições, defesas e recursos administrativos do contribuinte. 4. Ad argumentandum tantum, dadas as peculiaridades da seara fiscal, quiçá fosse possível a aplicação analógica em matéria tributária, caberia incidir à espécie o próprio Decreto 70.235/72, cujo art. 7º, § 2º, mais se aproxima do thema judicandum, in verbis: "Art. 7º O procedimento fiscal tem início com: (Vide Decreto nº 3.724, de 2001) I – o primeiro ato de ofício, escrito, praticado por servidor competente, cientificado o sujeito passivo da obrigação tributária ou seu preposto; II – a apreensão de mercadorias, documentos ou livros; III – o começo de despacho aduaneiro de mercadoria importada. § 1° O início do procedimento exclui a espontaneidade do sujeito passivo em relação aos atos anteriores e, independentemente de intimação a dos demais envolvidos nas infrações verificadas. § 2° Para os efeitos do disposto no § 1º, os atos referidos nos incisos I e II valerão pelo prazo de sessenta dias, prorrogável, sucessivamente, por igual período, com qualquer outro ato escrito que indique o prosseguimento dos trabalhos." 5. A Lei n.° 11.457/07, com o escopo de suprir a lacuna legislativa existente, em seu art. 24, preceituou a obrigatoriedade de ser proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo dos pedidos, litteris: "Art. 24. É obrigatório que seja proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo de petições, defesas ou recursos administrativos do contribuinte." 6. Deveras, ostentando o referido dispositivo legal natureza processual fiscal, há de ser aplicado imediatamente aos pedidos, defesas ou recursos administrativos pendentes. 7. Destarte, tanto para os requerimentos efetuados anteriormente à vigência da Lei 11.457/07, quanto aos pedidos protocolados após o advento do referido diploma legislativo, o prazo aplicável é de 360 dias a partir do protocolo dos pedidos (art. 24 da Lei 11.457/07). 8. O art. 535 do CPC resta incólume se o Tribunal de origem, embora sucintamente, pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão. 9. Recurso especial parcialmente provido, para determinar a obediência ao prazo de 360 dias para conclusão do procedimento sub judice. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008.”[10]

Por outro lado, a norma que determina a imediata apuração não autoriza à administração a instauração prematura e irresponsável de processos formais de apuração sem embasamento fático e probatório razoáveis, que atendam a um mínimo exigível de requisitos, de condições, sem as quais, resultaria a sua deflagração em arbitrariedades danosas ao administrado, não se podendo macular a sua imagem, por exemplo, com a instauração de processo investigatório com base em denúncia anônima sem elementos que tragam a exame fatos com o mínimo de lastro probatório. A propósito do tema o Manual de Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da União[11] (2016, p. 46), dispôs que “não se pode, todavia, confundir obrigatoriedade de apuração imediata com apuração precipitada. É verídico que, em boa parte das vezes, a notícia da prática de determinada irregularidade não se apresenta revestida de exposição detalhada do fato supostamente ilegal, bem ainda da indicação dos possíveis autores. Nesse caso, deve a autoridade promover, de pronto, uma investigação prévia do fato, por meio da qual se buscará maiores elementos.”

Nesse diapasão, a deflagração da apuração de ilícitos disciplinares no âmbito da Administração Pública Federal deve ser antecedida de prévia análise de plausibilidade de sua ocorrência, de maneira que o instrumento de apuração não se transforme em um mecanismo de prática de arbitrariedades, com a submissão indevida e exposição desnecessária do administrado, pois é cediço que o estigma de investigado causa prejuízos irreparáveis, considerando que a investigação inócua, ainda que sem o devido respaldo, fica gravada definitivamente nos registros funcionais do servidor.

3. Os efeitos da demora na apuração

A despeito da inaplicabilidade do perdão tácito no campo do regime jurídico-administrativo, em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público, não deve haver um prazo desarrazoado entre o conhecimento do fato pela Administração Pública e o fim do processo, com a apuração de responsabilidades e aplicação da respectiva sanção, sob pena de se perder o efeito coletivo de desencorajar a prática de ilícitos e de aumentar a sensação de impunidade.

A inação do administrador, quando diante de uma falta disciplinar pode resultar em realização do tipo penal previsto no art. 320 do Código Penal Brasileiro, Condescendência criminosa, in verbis:

“Art. 320 – Deixar o funcionário, por indulgência, de responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercício do cargo ou, quando lhe falte competência, não levar o fato ao conhecimento da autoridade competente:

Pena – detenção, de quinze dias a um mês, ou multa.”

Conforme se pode analisar, o bem jurídico que a norma penal visa tutelar é o regular funcionamento da Administração Pública, e o sujeito ativo consiste em funcionário público hierarquicamente superior àquele que cometeu a falta funcional.

A Lei 8.112/90, ao versar sobre a responsabilidade decorrente da omissão da autoridade julgadora, no parágrafo 2º do art. 169, assim dispôs:

“§ 2º A autoridade julgadora que der causa à prescrição de que trata o art. 142, § 2º, será responsabilizada na forma do Capítulo IV do Título IV.”

Se de um lado a norma estabelece a responsabilização do agente que atua com desídia, omitindo-se quando devia atuar na busca da apuração da prática de irregularidade funcional por um servidor subordinado seu, por outro lado, não se pode olvidar de que o direito de punir, como tudo na vida, pode ser afetado pelo decurso do prazo, pois as pessoas não podem ter que se submeter indeterminadamente à espera da persecução estatal, razão pela qual exsurge a prescrição, como instrumento de estabilização das relações jurídicas, em atendimento ao princípio da segurança jurídica, previsto tanto na Constituição Federal, quanto no art. 2º, caput, da Lei Federal nº 9.784/99.

Materializando a necessidade de se alcançar a estabilização das relações jurídicas, o Estatuto dos Servidores Públicos Federais, assim dispôs:

“Art. 112. A prescrição é de ordem pública, não podendo ser relevada pela administração.

Art. 142.  A ação disciplinar prescreverá:

I – em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

II – em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;

III – em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.

§ 1º O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.

§ 2º Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime.

§ 3º A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.

§ 4º Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.”

4. Os instrumentos formais de apuração de irregularidades funcionais e a ampla defesa

No que diz respeito à apuração, o legislador estabeleceu a existência de dois instrumentos formais de apuração de irregularidades funcionais, a sindicância e o processo administrativo disciplinar, segundo o caput do artigo 143 da Lei nº 8.112/90, aplicando-se, subsidiariamente, a Lei nº 9.784/99, que estabelece as normas básicas a serem respeitadas nos processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, conforme preceitua seu art. 69[12], caput, visando, especialmente, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração, com a obediência aos critérios consagrados no seu art. 2º, parágrafo único.

Os instrumentos de apuração constituem a forma de que o Estado dispõe para viabilizar um resultado que possa ser ao mesmo tempo útil ao servidor faltoso, na medida em que constitui uma proteção deste em face do Estado, que deve seguir rigorosamente os ditames do devido processo legal, em atenção ao mandamento de que ninguém pode ter cerceada a sua liberdade nem perder os seus bens sem o devido processo legal, quanto necessário ao próprio Estado, pois o respeito às "regras do jogo" legitima o resultado alcançado pelo processo e tende a ser mais eficiente na busca da pacificação social.

Segundo Fernanda Marinela[13] (2010, p. 48-49), para se dizer que a ampla defesa foi respeitada, algumas regras devem ser observadas:

“a) o caráter prévio da defesa: é a anterioridade da defesa em relação ao ato decisório, exigindo-se procedimentos e penas pré-determinados, para que a parte saiba exatamente como e do que deve se defender;

b) o direito de interpor recurso administrativo, independentemente de previsão explícita em lei, com a aplicação da parte final do art. 5º, inciso LV, que garante o direito de recurso, além do exercício do direito de petição, previsto no art. 5º, XXXIV, alínea “a”, todos da CF;

c) a defesa técnica: seria aquela realizada pelo representante legal do interessado, o advogado, que contribui substancialmente para o equilíbrio e a legalidade do processo, mas tem presença facultativa. A situação ganha mais discussão no que diz respeito ao processo administrativo disciplinar, mas, ainda assim, hoje, a sua presença é uma escolha da parte, resultado da Súmula Vinculante nº 5, do STF que diz que “a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição”;

d) o direito à informação geral decorrente do contraditório, o acesso ao processo, além do direito de cópias desde que as despesas não corram a cargo da Administração Pública; e

e) o direito de solicitar a produção de provas, vê-las realizadas e interferindo efetivamente no convencimento do julgador.”

Essa instrumentalização do processo visa assegurar ao acusado a ampla defesa, materializada esta com a disponibilidade, pelo acusado, de todos os meios permitidos em direito, dos quais, apenas exemplificativamente, nos referimos ao direito de ter conhecimento e acompanhar todos os atos de apuração, julgamento, aplicação e cumprimento da punição disciplinar, de acordo com os procedimentos adequados para cada situação; de ser ouvido; de produzir provas; de obter cópias de documentos necessários à defesa; de ter oportunidade, no momento adequado, de contrapor-se às acusações que lhe são imputadas; de utilizar-se dos recursos cabíveis, segundo a legislação; de adotar outras medidas necessárias ao esclarecimento dos fatos; de ser informado de decisão que fundamente, de forma objetiva e direta, o eventual não-acolhimento de alegações formuladas ou de provas apresentadas.

5. Conclusão.

Diante do exposto, conclui-se que a persecução estatal, para ser verdadeiramente eficiente e legítima, deve atender aos preceitos constitucionais e legais que regulam o processo, exigindo do operador do direito o dever de interpretá-los à luz dos princípios constitucionais da eficiência e da duração razoável do processo, mas sempre em respeito ao princípio da legalidade, possibilitando ao agente público uma melhor compreensão do verdadeiro alcance do princípio da eficiência, de forma que possa gerir os processos investigatórios que apurem irregularidades funcionais com maior competência, em busca da satisfação do interesse público primário.