Princípio constitucional da legalidade e a base de cálculo do IPTU

Resumo: A estrita legalidade é o fundamento da atuação do administrador público, que faz sua gestão de acordo com a orientação da lei. No direito administrativo, os princípios basilares são a supremacia e indisponibilidade do interesse público. Em direito tributário, devido ao histórico de tributações confiscatórias, sem limitação de valores e com sanções diversas, além da seara patrimonial, pelo Poder Executivo, tradicional arrecadador de tributos, a lei foi utilizada como forma de limitar o poder instituir do soberano. Assim, o Legislativo torna-se importante fator no processo de instituição e arrecadação de tributos, através do princípio da estrita legalidade, consagrado no art. 150, inc. I da CR/88.

Palavras-chaves: Princípio da estrita legalidade. IPTU. Alteração de base de cálculo.

Sumário: 1. Introdução. 2. Base de cálculo do IPTU fixada por Lei. Princípio Constitucional da Legalidade Estrita. 3. Conclusão.

1. Introdução

O princípio da legalidade estrita, detentor de status constitucional, é importante fundamento de defesa do contribuinte ante o poderio do Fisco. Daqui decorrem princípios como o da não surpresa, da anterioridade, da anterioridade nonagesimal ou noventena, entre outros. As bases de cálculo dos impostos obedecem ao princípio da legalidade, excetuando-se a correção monetária de seu valor, que pode ser feito por ato infralegal, como mera forma de atualização monetária, não significando aumento da base de cálculo da exação tributária.

2. Base de cálculo do IPTU fixada por lei. Princípio constitucional da legalidade estrita.

De início, é de salutar importância conceituar o princípio da legalidade, norteador do nosso sistema jurídico, utilizado inicialmente como forma de limitar o poder do Estado frente os contribuintes, como sendo: “…o fundamento de toda a tributação, sem o qual não há como se falar em direito tributário.”[1].

 Na mesma toada, esclarecedoras são as palavras do saudoso Hely Lopes Meirelles[2]:

“A legalidade, como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.”

Dessa forma, possibilitando-se a proteção do cidadão/contribuinte, a Constituição da República de 1988, no seu at. 150, inc. I, trouxe disposição protetiva, impossibilitando os entes tributantes – União, Estados, Municípios e o Distrito Federal – da cobrança ou majoração de tributos sem lei formal que os legitime. Bem sintetiza o Professor Sabbag[3]:

“Nesse passo, não basta que se disponha na lei que um dado tributo fica assim instituído, deixando-se, por exemplo, para um ato infralegal a indicação da alíquota, da base de cálculo, do sujeito passivo ou do fato gerador. Ou, em outro giro, se houver omissão ou obscuridade quanto a esses elementos essenciais, descabe ao administrador e ao juiz integrarem a lei, colmatando a lacunaporanalogia.”

No paradigma RECURSO EXTRAORDINÁRIO 648.245, que reafirmou a jurisprudência do STF, fundamentando que para a alteração da base de cálculo dos tributos é necessária lei formal, assim fundamentou o relator, Min. Gilmar Mendes, verbis:

“O princípio constitucional da reserva legal, previsto no inciso I do art. 150 da Constituição Federal, é claro ao vedar a exigência e o aumento de tributo sem lei que o estabeleça. Trata-se de prescrição fundamental do sistema tributário, que se coliga à própria ideia de democracia, aplicada aos tributos” (“no taxationwithoutrepresentation”).

Em que pesem as insistentes tentativas de alguns chefes dos Poderes Executivos Municipais, a tese de que a base de cálculo do IPTU poderia ser alterada por mero ato infralegal é rechaçada pelo STF, pela doutrina e pela legislação (art. 150, inc. I, CRFB/88 c/c art. 97, incs. I e II, do CTN). Nessa toada, também deve-se afastar o ato infralegal que, a pretexto de mera correção monetária, por ato administrativo, acaba incorrendo em verdadeiro aumento da base de cálculo, por meios ofensivos em direito pátrio, prática que vem sendo combatida nos Tribunais. Da jurisprudência do STF, cabe trazer a ementa do já citado e didático RE 648.245/ MG, reafirmando seu entendimento, afastando o ato administrativo que importou em majoração da base de cálculo por ofensa ao princípio da legalidade, in verbis:

“Recurso extraordinário. 2. Tributário. 3. Legalidade. 4. IPTU. Majoração da base de cálculo. Necessidade de lei em sentido formal. 5. Atualização monetária. Possibilidade. 6. É inconstitucional a majoração do IPTU sem edição de lei em sentido formal, vedada a atualização, por ato do Executivo, em percentual superior aos índices oficiais. 7. Recurso extraordinário não provido”.(STF – RE 648245, Relator(a):  Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2013 – grifos)

Em arremate, a base de cálculo do IPTU somente poderá ser alterada por lei formal, aprovada, portanto, pelo Poder Legislativo, obedecendo seus trâmites procedimentais. Sabe-se, ainda, que poderá haver por ato infralegal, ato exclusivo do Poder Executivo municipal, a mera correção monetária do valor venal dos imóveis, sua base de cálculo, como forma de manutenção da exação tributária, não se configurando em aumento do tributo.

3. Conclusão

Por conseguinte, o princípio da estrita legalidade, norteador do sistema jurídico pátrio, aplica-se também na fixação da base de cálculo e da alíquota do IPTU. Neste sentido, somente por lei formal se admitirá a modificação da base de cálculo do tributo predial municipal, cabendo a mera atualização monetária do valor já estabelecido em lei, por ato do Poder Executivo Municipal.