Procedimentos e Requisitos para Instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito

Resumo: Trata-se de artigo que analise os procedimentos e critérios jurídicos para a criação e instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito.

Sumário:  1. Requisitos Constitucionais. 1.2 do Requerimento. 1.3 Do Fato Determinado. 1.4 Do Prazo Certo. 1.5 Da Participação do Ministério Público

1. Requisitos Constitucionais

 A própria Constituição da República Federativa do Brasil, impõe limites à atuação dos das Comissões Parlamentares de Inquéritos, que podemos dividi-los em limites formais e materiais.  O poder de investigar conferido ao Legislativo brasileiro é amplo, porém não irrestrito, mas tem eficácia e legitimidade, é necessário a observância de alguns aspectos procedimentais para a sua realização. Desta forma, a Constituição exige alguns requisitos formais, temporais e substanciais que tornam essa investigação restrita ao âmbito da produção legislativa e do poder de fiscalização do Legislativo sobre os demais Poderes integrantes da República.

Para que seja instaurada uma Comissão Parlamentar de Inquérito, na Câmara dos Deputados, no Senado Federal ou no legislativo estadual e municipal,  serão necessários os seguintes requisitos: requerimento de um terço dos membros componentes da respectiva Casa Legislativa que vai investigar o fato (requisito formal); que haja fato determinado (requisito substancial); que tenha prazo certo para o seu funcionamento (requisito temporal); e que suas conclusões sejam encaminhadas ao Ministério Público, se for o caso.

1.2 do Requerimento

O número de assinaturas no requerimento de criação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito é fácil de ser materialmente obtido, para que a minoria tenha possibilidade de fiscalizar e investigar a maioria, sendo aconselhável que sempre seja ultrapassado esse quorum mínimo para a sua constituição, para o caso de alguns membros da Casa Legislativa virem a desistir de manter suas assinaturas a comissão deixe de ser criada.

A doutrina diverge quanto a este primeiro requisito para a criação de Comissão Paramentar de inquérito, para Juliano Luis Cavalcanti, é necessário a apreciação do Plenário para valer-se a vontade da maioria. Vejamos seu posicionamento:

“O texto constitucional e os Regimentos Internos do Senado e da Câmara dos Deputados não são claros quanto ao alcance da expressão – requerimento de um terço de seus membros -, uma vez que o requerimento citado deva ser aprovado pelo Plenário da Casa Legislativa em obediência à vontade da maioria”. (Cavalcanti, Juliano Luis. A Comissão Parlamentar de Inquérito no âmbito do legislativo municipal. 1ª ed. Leme-SP. 2006).

Alexandre Kimura, faz interessante observação sobre o assunto:

“A Constituição da República exige que o requerimento para a instauração de Comissão Parlamentar de Inquérito seja assinado com, pelo menos, um terço dos deputados ou senadores ou, ainda, um terço dos parlamentares (deputados e senadores) que compõem  o Congresso nacional, no caso de comissões de inquérito mista. Alguns debates surgem quando o regimento interno impõe que, ainda que assinado por, pelo menos, um terço dos membros da Câmara legislativa, o requerimento seja submetido a aprovação plenária para ser criar comissão de inquérito. (KIMURA, Alexandre Issa. CPI: teoria e prática. Editora Juarez de Oliveira, p 24-25).

A doutrina majoritária entende que basta o requerimento ser subscrito por um terço dos membros da casa legislativa que será criada automaticamente, um dos representantes desta corrente e o conceituado jurista Plínio Salgado;

“A criação das comissões parlamentares de inquérito se dá mediante requerimento subscrito pelo menos por um terço dos membros de qualquer das Câmaras do congresso, ou de ambas, em conjunto, como está prescrito no artigo 58, §3º, da Carta Magna em vigor. Basta o cumprimento deste requisito, além é obvio, da indicação de fato determinado, e a comissão será automaticamente criada, para funcionar por prazo certo. Ao comentar o preceito similar, da Constituição de 1967, Pontes de Miranda enfatiza com propriedade que ‘há o dever de criar a comissão de inquérito, porque o art. 37 foi explicito em estatuir que se há de criar (verbo ‘criação’), desde que o requeira um terço ou mais dos membros da câmara ou das câmaras’.  Na espécie, o direito da minoria parlamentar (um terço), por este mesmo aspecto, exige norma expressa na Constituição, e daí, o acerto dos Constituintes, ao introduzi-la no texto maior.” (SALGADO, Plínio. Comissão parlamentar de inquérito. Editora Del Rey, p. 53).

Entendemos que acertado é o entendimento de que o quorum para instauração do instrumento investigatório, deva ser de um terço, independente de apreciação plenária, ora a constituição no seu artigo 58, §3º, não fez menção da possibilidade de deliberação plenária, não podendo o legislador infraconstitucional inovar. A norma estampada na Carta Política tem o condão de possibilitar a minoria de exercer controle sobre a maioria.

Caso o número mínimo de assinaturas não for alcançado para a constituição da CPI, poderá o autor, se assim entender, submeter a apreciação do Plenário, que decidirá a respeito da sua aprovação e da constituição ou não da Comissão.

A instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito é realizada pelo presidente da Casa Legislativa que as houverem constituída, cabendo a esse represente do Poder Legislativo a obrigação de fiscalizar a observância desse requisito, antes de determinar a lavratura do ato constitutivo da CPI.

Ressalta-se que é uma análise prévia que o Legislativo deve fazer acerca dos seus atos, para que fique preservada a sua imagem de representante popular e séria fiscalizadora dos interesses públicos. Deve-se observar as formalidades que o ato administrativo ensejar, tendo em vista o principio da legalidade inserido no art. 37 da Constituição Republicana, o que todos entes estatais devem obedecer.

Se algum requisito procedimental não atender os parâmetros constitucionais e legais postos como balizamento para a constituição de Comissão Parlamentar de Inquérito, o presidente do Poder Legislativo em questão, deverá indeferir e devolver ao primeiro subscritor do requerimento, por ser o possivelmente e principal interessado em apurar o fato determinado, para que ele observe as exigências constitucionais para a criação da comissão.

Caso o titular do Poder Legislativo, verifique que foram obedecidos os requisitos mínimos necessários para a constituição de Comissão Parlamentar de Inquérito, o mesmo determinará a publicação do requerimento, que poderá ser no Diário Oficial ou no Placar da casa legislativa onde costumam fixar os avisos.

Os membros da comissão serão indicados pelos lideres de seus partidos, devendo observar quando possível, a proporcionalidade das representações de partidos ou de blocos parlamentares. Sendo que os nomes indicados deverão ser designados pelo Presidente da Casa Legislativa respectiva. Este comando, em nosso direito constitucional, tem como norma subsidiadora o art. 58, § 1º da CF e o art. 78, do Regimento Interno do Senado Federal, que serve de parâmetro para as demais normas regimentais das Casas Legislativas do País.

Se o titular da presidência recusar instaurar a comissão que atender os requisitos legais, adotará essas providências os vice-presidentes respectivos, na ordem de sucessão, ou os membros da Mesa Diretora que os substituírem, na forma regimental, à semelhança dos procedimentos a serem tomados na publicação de projetos de leis que vão à sanção do Chefe do Poder Executivo, por ser um direito assegurado à minoria.

Caso nenhuma dessas autoridades queira providenciar a constituição da Comissão, deverá qualquer um dos interessados requerer que o Poder Judiciário assegure seu direito liquido é certo, através de Mandado de Segurança, solicitando a providência jurisdicional necessária ao cumprimento do que estabelece a Constituição e legislação correlata.  A autoridade deverá responder por crime de responsabilidade, por não ter atendido determinação constituição, podendo inclusive ser afastada de seu cargo, tendo em vista que não cumpriu seu dever de bem representar o interesse da sociedade.

1.3 Do Fato Determinado

Fato determinado é requisito para a criação de Comissão Parlamentar de inquérito. O §3º do art. 58, da Constituição de 1988, impõe que as CPI serão instituídas para apuração de “fato determinado”. A constituição não indica o que venha a ser fato determinado, porém, o regimento da Câmara dos Deputados, em seu art. 35, conceitua fato determinado como sendo:

“Art. 35. Fato determinado é o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão”. (disponível em: www.camara.gov.br, em 06/05/07).

 Algumas vezes, o fato determinado vem expresso objetivamente no requerimento de constituição da CPI; outras vezes não, ficando indefinido, com amplitude que elide o espírito norteador desse instituto parlamentar.   O fato determinado tem que ser, desde logo, especificado, delineado no requerimento de sua constituição, com parâmetros concretos que objetivem a ação investigadora da Comissão, nada obstando que sejam múltiplos os fatos a serem apurados por uma mesma Comissão, mas que tenham correlação entre si. Se os fatos objetos de inquérito forem diversos, a CPI dirá, em separado, sobre cada um, podendo fazê-lo antes mesmo de estar concluída a investigação dos demais.

Com relação a este requisito vejamos a explanação do renomado auto Pinto Ferreira:

“Na constituição vigente (art. 58, §3º), as comissões parlamentares de inquérito são criadas ‘para apuração de fato determinado’. O fato determinado deve possuir uma característica própria, a fim de não incidir em rota de colisão com outros dispositivos constitucionais. Tais fatos podem ser especificados como aqueles referente à ordem pública, política, econômica, social, bem determinados e caracterizados o próprio requerimento de sua constituição deve ser um fato objetivo, claro, preciso, determinado. (FERREIRA, Pinto. Comentários à constituição brasileira, vol. 3, Saraiva p. 125.)”

Porém o requisito fato determinado não pode ser encarado como uma restrição ao direito de instauração de comissão investigativa, neste sentido lecionar Alaor Barbosa:

“A locução ‘fato determinado significa antes de uma necessidade de fundamentação da criação de uma determinada comissão congressual de inquérito, do que uma restrição da matéria objeto de investigação. (BARBOSA, Alaor. CPI e Constituição: um caso concreto. Revista de informação legislativa do Senado Federal, nº 100, 1988, p. 94).”

Pode-se concluir, portanto que fato determinado é um caso concreto, relevante para a sociedade, identificável, objetivo, preciso, não necessariamente antijurídico, que fundamente o requerimento de instauração de uma CPI.

1.4 Do Prazo Certo

Muito embora a incumbência da Comissão Parlamentar de Inquérito termine com a sessão legislativa, no ano em que tiver sido criada (Lei nº 1.579, de 1952, art. 5º, § 2º), nada impede que, por deliberação da respectiva Casa Legislativa, este prazo seja prorrogado dentro da mesma legislatura em curso, pelo tempo que for necessário à realização completa de seus trabalhos.

O professor Alexandre Kimura, disserta a respeito do tema, conceituando prazo certo, da seguinte maneira:

“Prazo certo significa que o funcionamento da Comissão Parlamentar de Inquérito não pode se prolongar irrestritamente no tempo. Em geral, o regimento interno é o diploma legal que fornece o prazo de funcionamento das Comissões Parlamentares de Inquérito, bem como a possibilidade de prorrogação”.  (KIMURA, Alexandre Issa. CPI: teoria e pratica, p. 37-38)

O renomado professor Alexandre de Morais, de forma clara, lecionar que, apesar de a norma constitucional não estipular prazo certo para o término da CPI, esta deverá encerrar os trabalhos até o final da legislatura, vejamos;

“Ressalte-se que a locução prazo certo, revista no §3º do art. 58 da Constituição, conforme jurisprudência do STF, não impede prorrogações sucessivas dentro da legislatura, nos termo da Lei n. 1.579/52. Observe-se, porém, que o termo final de uma CPI sempre será o término da legislatura”. (MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada, Editora Atlas, p. 1056)”

No mesmo sentido é a lição de Pinto Ferreira:

As comissões de inquérito são criadas por parlamentares com mandato predeterminado. Extinto o mandato, extinguem-se as comissões de inquérito. Esta é a opinião dos tratadistas, inclusive a do Prof. Giese. A lei brasileira de 1952, já cita, foi expressa a respeito da matéria: as atribuições das comissões de inquérito acabam quando se extingue a sessão legislativa. Contudo, admitiu a ponderação de motivos, impondo a dilatação temporal de suas atividades, que podem prorrogar-se por toda a legislatura; porém, nesse caso, de acordo com deliberação expressa da Câmara respectiva. . (FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira, p. 94).

Podemos entender sessão legislativa como o período de reuniões da Casa Legislativa durante o ano, que se divide em dois períodos, intercalados por um recesso parlamentar no mês de julho e outro que começa no mês de dezembro e se prolonga, normalmente, até o final de janeiro; ao passo que legislatura é os quatro anos de mandato dos membros eleitos para os Poderes Legislativos, dos entes federados.

A regra pode ser aplicável para a Câmara dos Deputados, cujos membros são todos eleitos para uma única legislatura de quatro anos; mas não se pode dizer o mesmo com relação ao Senado, por ser um corpo continuando de legisladores representantes dos Estados-membros e do Distrito Federal, onde os seus membros são eleitos para um período de oito anos, com representação renovável de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços, ou seja, dividem-se em duas partes os assentos do Senado, onde um terço só fica desocupado ao término de cada Legislatura Congressual de quatro anos e dois terços que sempre continuam para a próxima Legislatura Congressual dos outros quatro anos, salvo as vacâncias que podem acontecer por morte ou renúncia.

O prazo de funcionamento de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, normalmente, atinge a noventa dias, prorrogável por, igual período, se forem necessários na realizarem os trabalhos, devendo ser deliberado pelo Plenário do Poder Legislativo respectivo, podendo funcionar durante o recesso parlamentar, para a conclusão de suas finalidades, ocasião em que a contagem desse prazo será corrido; caso contrário, esse prazo interrompe-se durante o recesso parlamentar.

A finalidade do prazo determinado, é não permitir que a CPI, utilize-se deste expediente, para persegui opositores pelo tempo que abusivamente quiserem, utilizando-se de poderes próprios das autoridades judiciárias. A dilatação por mais tempo do acima recomendado, torna intempestiva a finalidade e a própria conclusão da investigação, que requer medidas e providências imediatas para que não haja demora na sanção a ser imposta aos possíveis culpados, assim como sua finalidade não se torne vaga, sem finalidade legislativa.

1.5 Da Participação do Ministério Público

As comissões legislativa de inquérito não julgam e não condena, senão estaria tomando a competência do Poder Judiciário, e é a Constituição da República que estabelece que nossa República é constituida por três poderes: Legislativo, executivo e judiciário, independente  e harmônico entre si.

Esta separação de poderes foi apresentada por Montesquieu em sua célebre obra O Espírito das Leis, que nos ensina:

“Porém, qualquer que seja esse exame, o corpo legislativo não deve ter o poder de julgar a pessoa e, por conseguinte, a conduta daquele que executa. Sua pessoa deve ser sagrada, pois, sendo necessário ao Estado que o corpo legislativo não se torne tirânico, a partir do momento em que for acusado ou julgado já não haverá mais liberdade.” (MONTESQUIEU. O espírito das leis, tradução de Jean Melville, p. 172.)

A lei 10.001/200, determina os procedimentos que devem ser adotados após o término dos trabalhos das CPI, instituídas no Congresso Nacional, vejamos:

“Art. 1º o relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito respectiva, e a resolução que o aprovar, aos chefes do Ministério Público da União ou dos Estados, ou ainda às autoridades administrativas ou judiciais com poder de decisão, conforme o caso, para a prática de atos de sua competência.

Art. 2º A autoridade a quem for encaminhada a resolução informará ao remetente, no prazo de trinta dias, as providências adotadas ou a justificativa pela omissão.

Parágrafo único. A autoridade que presidir processo ou procedimento, administrativo ou judicial, instaurado em decorrência de conclusões de Comissão Parlamentar de Inquérito, comunicará, semestralmente, a fase em que se encontra, até a sua conclusão.

Art. 3º O processo ou procedimento referido no artigo 2º terá prioridade sobre qualquer outro, exceto sobre aquele relativo a pedido de habeas corpus, habeas data e mandado de segurança.

Art. 4º O descumprimento das normas desta Lei sujeita a autoridade a sanções administrativas, civis e penais.”(Lei 10.001/2000, disponível em www.planalto.gov.br, em 04/4/2007).

Esta lei é tida como inconstitucional, por desconsiderar a independência funcional do Ministério Público, conferido pela Constituição Republicana de 1988, além de estabelecer ingerência aos poderes, quando obriga a prestação de informações sobre andamentos do processo administrativo ou judicial.

Ressalta-se que o ministério público é o grande aliado das Comissões Legislativa de Inquérito, pois, suas conclusões e relatórios serão encaminhados a este órgão para que promova a ação que entender necessária. Note-se que não é necessário o término dos trabalhos, podendo as comissões encaminharem documentos durante os trabalhos, para que o Parquet tome providências de casos urgentes e que possa ser apreciados antes do encerramentos das comissões.

Informações Sobre o Autor

Edimar Gomes da Silva

Bacharel em Direito pelo UNIDESC, Especialista em Dirieto Tributário pela Anhaguera, Professor, Advogado.