Resumo: O presente artigo tem como finalidade analisar discutir o processo de regulamentação sanitária internacional e os fundamentos do Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias no quadro do ordenamento jurídico da Organização Mundial do Comércio (OMC), sendo que tal análise busca sensibilizar ao público em geral sobre seus efeitos no cotidiano nacional e internacional no sentido da preservação da vida humana, vegetal e animal.
Resumen: Este artículo tiene como objetivo discutir el proceso de regulación sanitaria internacional y los fundamentos del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias en el marco jurídico de la Organización Mundial del Comercio (OMC), siendo que este análisis busca asimismo sensibilizar al gran público acerca de sus efectos en la acción diaria nacional e internacional en el sentido de la protección de la vida humana, vegetal y animal.
Sumário: Introdução. 1. Generalidades sobre o fenômeno da Globalização. 2. Apontamentos sobre a Organização Mundial de Comércio. 3. Breve análise dos principais direitos e obrigações derivados do Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC. Considerações finais. Referências
INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como finalidade analisar discutir o processo de regulamentação sanitária internacional e os fundamentos do Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias[1] no quadro do ordenamento jurídico da Organização Mundial do Comércio (OMC), sendo que tal análise busca sensibilizar ao público em geral sobre seus efeitos no cotidiano nacional e internacional no sentido da preservação da vida humana, vegetal e animal. A análise, portanto, é contextualizada dentro do fenômeno da globalização, das medidas sanitárias e fitossanitárias no sistema jurídico do GATT[2]/OMC e, por fim, nos direitos e obrigações no Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias.
Assim, não se pode mais entender as políticas nacionais sem compreender a natureza dos vínculos entre as economias nacionais e a economia mundial, além das mudanças que ocorrem em tais vínculos. As modificações nos custos de transação, que levam o capital a movimentar-se por melhores oportunidades nas taxas de juros e de câmbio, ocasionam profundos efeitos nas condições econômicas e políticas nacionais. (LUCCHESE, p.540).
Ao afetar os interesses políticos dos diferentes agentes sociais, a internacionalização tem produzido mudanças nas coalizões, nas políticas, e nas instituições domésticas. Os agentes políticos respondem tanto aos limites e possibilidades impostos pela economia mundial, quanto aos incentivos e restrições inerentes às instituições nacionais existentes. Ou seja, os resultados políticos dos efeitos da internacionalização econômica não são previstos simplesmente tomando-se por base os interesses econômicos. Os julgamentos estratégicos, as manobras políticas, os processos institucionais ou as pressões por radicais mudanças institucionais ou as pressões por radicais mudanças institucionais, entre outros fatores exógenos, fazem parte das decisões. Não importa o grau, ou a seriedade, do impacto da internacionalização sobre os interesses dos agentes: esse impacto sempre será mediado por fatores políticos domésticos, os quais refletem a diversidade das experiências históricas. (LUCCHESE, p.540).
1. Generalidades sobre o fenômeno da Globalização
O fenômeno da globalização não é um elemento de fácil caracterização, visto que a doutrina sobre tal tema é bastante heterogênea em razão de sua natureza multifacetada. Para Shah (2001), a globalização se traduz na transformação do mundo em um espaço compartilhado mediante conexões globais na economia, na política, na tecnologia, nas comunicações e no direito. Neste sentido, tais conexões ensejariam uma crescente separação entre os produtos e a sua manufatura e entre os serviços e a sua localização. Também produziriam um aumento da permeabilidade das fronteiras e uma redução da influência dos instrumentos de política nacional (LUCCHESE, p.538).
Por um lado, cabe ressaltar outra perspectiva complementar que assevera que a globalização corresponde a uma interpretação extremada do fenômeno configurada na maior interdependência entre as nações, identificando que: 1) a maior parte da sociabilidade humana está determinada por processos globais, o que produziria a eventual dissolução de culturas, economias e fronteiras nacionais; 2) uma economia realmente global estaria submetida a forças de mercado incontroláveis, pois seus principais promotores seriam as empresas transnacionais.
Destaque-se que essas empresas transnacionais não devem “lealdade” a nenhum Estado e se estabelecem em qualquer lugar do mundo, bastando que lhes sejam oferecidas melhores vantagens de mercado.
No entanto, em qualquer das hipóteses, essa marcha da globalização carreia alterações de conduta e na conformação de empresas, de governos e de agências internacionais.
Por outro lado, alguns autores, entendem que existe muito mais espaço e possibilidade de estratégias e de ações políticas para o controle nacional e internacional das economias de mercado em direção a metas sociais do que a versão rígida da tese da globalização faz crer (LUCCHESE, p.538).
Quanto aos eventuais marcos temporais, Castels (1999) advoga que uma nova configuração mundial se formou neste final e início de milênio, gerado na convergência de três processos independentes (LUCCHESE, p.538): a) a revolução tecnológica da informação; b) a crise econômica do capitalismo e do estatismo (bloco comunista), com a consequente reestruturação de ambos; e, c) o apogeu de movimentos socioculturais, tais como os de neoliberalismo, direitos humanos, feminismo e ambientalismo.
Neste sentido, com fim da experiência socialista na antiga União das Repúblicas Socialistas Soviéticas e que culmina com a queda do muro de Berlim na década de oitenta do século passado, o capitalismo alargou de maneira veloz sua entrada nos países, nas culturas e nos domínios da vida planetária. Assim, pela primeira vez na história, todo o mundo parece estar organizado com base em um conjunto de regras econômicas comuns, embora, permaneça a diversidade social e cultural entre os povos.
Quanto à regulamentação sanitária internacional, esta segue a mesma disposição, embebendo todas as nuances dessa novel realidade da regulamentação, da inserção ou supressão do mercado internacional, de maior ou menor espaço às políticas nacionais de controle do mercado.
Longe da suficiência do Estado mínimo e da regulação simples do mercado – como destaca a tradição liberal mais ortodoxa -, a realidade presente está a requerer uma interferência estatal de nova categoria, mais positiva e competente diante dos riscos e ameaças que também se mundializaram de forma veloz.
A estes efeitos, sistemas internacionais de regulamentação são progressivamente estabelecidos em áreas econômicas e sociais. Na área da saúde, por exemplo, as medidas de qualidade e de padrões mínimos de segurança são constantemente avaliadas e exigidas (Bodstein, 2000). Da mesma forma, note-se que tais medidas e padrões são cada vez mais definidos em instituições globais com o propósito de serem incorporados pelos Estados nacionais.
2. Apontamentos sobre a Organização Mundial de Comércio (OMC)
Quanto aos antecedentes da OMC, vale recordar que em 1944, os Acordos de Bretton Woods, assinados por 44 estados aliados, criaram o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD), ademais da proposta de criação malograda da emblemática Organização Internacional do Comércio (OIC). Era este, um quadro de procura de regulamentos para a conformação mais harmônica do sistema econômico internacional. Enquanto o FMI ficou com a questão das taxas de câmbio e do sistema monetário internacional, o BIRD, mais conhecido como Banco Mundial, se ocupou da reconstrução e desenvolvimento dos países aliados devastados pela Segunda Guerra Mundial.
Assim, em 1947, como resultado positivo da malograda criação da OIC, surge o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) que representou durante décadas a coluna vertebral do comércio internacional. O GATT representou um marco regulamentador, com a preocupação de diminuir os embaraços aos intercâmbios a partir da redução gradual das tarifas aduaneiras e de outros tipos de barreiras, ademais de primar pela supressão das discriminações em matéria de comércio internacional ao adotar os princípios norteadores da contínua liberalização comercial.
As sucessivas rodadas de negociação do GATT propiciaram que os países adotassem diminuições importantíssimas dos direitos de aduana, sendo que as últimas rodadas – Tóquio (1973 e 1979) e Uruguai (1986 a 1994) – instituíram os acordos relativos a barreiras não alfandegárias.
No plano do comércio internacional, o incremento do volume de produtos manufaturados submetidos a controles não tarifários – menos de 1% em 1974, para cerca de 20% em 1985 (Milner, 1997b) – fez aumentar a importância das instituições relacionadas com a regulação sanitária. Eles mostram que, enquanto diminui o uso de restrições tarifárias ao comércio internacional, conforme os avanços do GATT, aumentou-se o uso de restrições não tarifárias, principalmente aquelas de natureza sanitária (LUCCHESE, p.539).
Deve-se, ainda destacar, que com a Rodada Uruguai chegou-se a um acordo final para a ampla liberalização do comércio de produtos e serviços com a criação da OMC em 1º de janeiro de 1995.
É importante destacar que as negociações no âmbito do antigo GATT e hoje na OMC são denominadas de “rodadas”, sendo que a cada rodada é lançada uma agenda de temas que serão discutidos entre os membros da OMC para firmarem acordos. O art. XXVIII do GATT prevê as rodadas como forma dos Membros da OMC negociarem e decidirem sobre a diminuição das tarifas de importação e a abertura dos mercados, por exemplo. Neste sentido, recorde-se que historicamente, desde 1947 até 1994 ocorreram 8 Rodadas de Negociações no quadro do GATT, e que no âmbito da OMC, em 2001 iniciou-se a Rodada de Doha, ainda em curso.
Quanto à rodada de Doha, esta visa diminuir ainda mais as barreiras comerciais entre os Membros, com foco no maior acesso a mercados para os países em desenvolvimento, dadas suas necessidades mais acentuadas de intensificar seus tecidos produtivos e sociais. A estes efeitos, as conversações centram-se na separação entre os países ricos, “desenvolvidos”, e os maiores países em desenvolvimento (representados pelo G20). Os subsídios agrícolas são o principal tema da controvérsia nas negociações, sendo que a intenção declarada da rodada é tornar as regras de comércio mais livres para os países em desenvolvimento.
Relacionando-se o anteriormente assinalado, pode-se dizer que um bom sistema de regulação e controle sanitário é importante para uma política de bem-estar social e também, que nos países em desenvolvimento, ele sofre a mesma lógica de minimização em favor da competitividade econômica. Em termos econômicos, essa minimização tende a favorecer os países centrais que têm instituições mais fortes e melhores estruturas de regulamentação e controles sanitários, motivo pelo qual seus produtos gozam de credibilidade adicional. Em barreiras alfandegárias, estes entram facilmente nos mercados dos países em desenvolvimento, onde o controle sanitário é deficiente e precário. . (LUCCHESE, p.540). A rota contrária, no entanto, não é tão fácil. As agências de regulação e controle sanitários dos países centrais exigem rigorosos processos de qualidade para os produtos externos.
3. Breve análise dos principais direitos e obrigações derivados do Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC
Os compromissos assumidos em matéria de liberalização do comércio de produtos agropecuários durante a Rodada Uruguai deram origem a novos temas, não estritamente comerciais, mas que afetam de maneira reflexa a liberalização da economia mundial.
Neste sentido, as medidas sanitárias e fitossanitárias podem ser consideradas instrumentos para o comércio muito eficientes na medida em que protegem o mercado interno e também diminuem as distorções da comercialização de produtos (BLASETTI, 2007).
De fato, uma medida sanitária sempre configura uma restrição ao comércio, visto que estabelece requisitos obrigatórios. Por outro lado, a presente medida deve ser justificada com base em critérios científicos, na medida em que uma medida sanitária ou fitossanitária que não seja justificada pode acarretar em forma protecionista ao comércio internacional.
Assim, se pode entender as medidas sanitárias e fitossanitárias derivadas do Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC como aquelas normas destinadas a proteger a vida das pessoas e dos animais dos riscos resultantes de produtos contaminados, tóxicos e organismos patogênicos nos produtos alimentícios, proteger a vida das pessoas de enfermidades propagadas por vegetais ou animais, proteger a vida dos animais e preservar o vegetais de pragas, doenças e outros organismos patogênicos e, por fim, prevenir e reduzir outros prejuízos causados a um país como resultado de entrada e propagação de moléstias (BLASETTI, 2007).
Em linhas gerais, é importante registrar que o Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias não se aplica a medidas de proteção do meio ambiente, ao interesse dos consumidores nem aquelas relativas à defesa dos animais.
Em primeiro lugar, o acordo exige que as medidas impostas por um Membro tenham base científica, cujo principal critério a ser observado é a avaliação do risco, sendo que por conseguinte recomenda-se aos Membros a adoção de padrões internacionais e a harmonização da legislação nacional conforme o disposto pelas organizações internacionais.
Em seguida, há que se destacar a referência ao conceito de equivalência de medidas, isto é, ao reconhecimento de que as medidas do país exportador se coadunem com as medidas do país importador, para que alcancem o mesmo nível de proteção. Ainda, encontra-se prevista a possibilidade de adoção de medidas, em caráter unilateral aos Membros, mas que não causem nenhuma forma de protecionismo ao comércio internacional.
Quanto às medidas baseadas na ciência, o referido acordo em seu artigo 2º, reconhece o direito dos Membros em adotar medidas que sejam necessárias e imprescindíveis para a proteção da saúde sempre em conformidade com o Acordo. As medidas, para poderem ser aplicadas devem ser aplicadas somente caso necessárias, e deverão basear-se em princípios científicos que não podem caracterizar uma restrição ao comércio.
Nesse sentido, o Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias reitera o disposto no “caput” no artigo XX do GATT, ao estabelecer que as medidas sanitárias e fitossanitárias não devem discriminar de maneira arbitrária ou injustificável entre os Membros e, portanto, devem prevalecer condições similares e idênticas.
Quanto à presunção de conformidade, o Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias sugere aos Membros a harmonização de suas medidas sanitárias e fitossanitárias com normas, diretrizes e recomendações internacionais. Note-se que a prática da harmonização é justificada na medida em que se configura necessária e indispensável para a proteção da saúde humana, animal ou vegetal.
Ainda neste sentido, deve-se ter presente que os Organismos Internacionais responsáveis pela tarefa de harmonizar as normas internacionais são a saber, o “Codex Alimentarius” em matéria de segurança alimentar e a Convenção Internacional de Proteção Fitossanitária em matéria vegetal.
Quanto à avaliação objetiva dos riscos, a fim de evitar que os Membros utilizem as medidas sanitárias e fitossanitárias como restrições veladas ao comércio e com o objetivo de garantir a transparência, o Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias obriga os Membros a fundamentarem as suas medidas sanitárias e fitossanitárias em uma avaliação objetiva do risco que poderá ser causado, sendo que a exigência de avaliação objetiva do risco deve-se ao fato de não permitir que medidas discriminatórias atinjam os países que possuem condições desfavoráveis para a promoção do desenvolvimento científico.
Entretanto, o que de fato ocorre, é que os países com condições mínimas de fomento tecnológico possuem maiores entraves para sustentar suas medidas científicas, razão pela qual vêem-se sob os ditames dos países cujo aparato tecníco-científico apresenta melhores condições de avaliação científica de determinado produto.
Quanto à Equivalência, o Acordo busca o equilíbrio entre os efeitos comerciais negativos que uma medida restritiva poderá resultar e os benefícios que a mesma possui em âmbito sanitário. Nesse caso, o conceito de equivalência está relacionado ao conceito de necessidade.
Logo, o conceito de equivalência pode ser depreendido com base no artigo XX do GATT, no qual são consideradas medidas necessárias para a proteção da saúde e da vida das pessoas e dos animais devendo ser a menos restritiva possível.
Isso significa que o objetivo de proteção à saúde pública pode ser alcançado por diferentes medidas sanitárias e fitossanitárias, não importando que a medida sanitária do país exportador seja diferente do país importador. Interessa que o nível de proteção seja equivalente. Nesse caso, é o país exportador que possui o ônus da prova do padrão equivalente de proteção sanitária ou fitossanitária do seu produto ao país importador. Cabe ao país exportador, somente proporcionar o acesso a inspeção e outros procedimentos da sua produção e processamento.
Quanto à harmonização, a aplicação das medidas sanitárias ou fitossanitárias deve ser baseada na avaliação de risco à vida e saúde humana, animal e preservação vegetal, que obedece critérios científicos, sendo que a determinação do nível de proteção considera a minimização dos efeitos negativos do comércio.
Quanto aos Organismos Internacionais de referência, conforme anteriormente asseverado, o Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias incentiva os governos a estabeleceram medidas sanitárias e fitossanitárias em conformidade com as normas, diretrizes e recomendações internacionais e segundo os padrões do “Codex Alimentarius” para a segurança dos alimentos e a Convenção de Proteção Fitossanitária na preservação dos vegetais.
Ainda assim, o SPS permite que os Governos façam uso de outras recomendações desde que resultem em melhores níveis de segurança se comparados com as normas internacionais.
Nessa perspectiva, o Acordo não prevê qualquer tipo de procedimento que os Organismos Internacionais deverão seguir para elaborar as normas, tampouco afirma que a adoção das mesmas seja obrigatória.
Considerações finais
O Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias agrega as vertentes: sanitárias, ambientais e comerciais. Diversos focos de tensão são vislumbrados em razão de interesses protecionistas, muitas vezes distorcidos e invertidos em suas fundamentações quando os valores inerentes à proteção da vida e à saúde humana, animal e à preservação vegetal são confrontados com os valores do livre comércio.
Os conflitos relativos à matéria geram retaliações e controvérsias comerciais, sendo sempre oportuna uma cuidadosa análise quanto à legitimidade das medidas restritivas às exportações de gêneros agropecuários que podem ter como ponto de partida a verificação da existência da avaliação de risco realizada.
À luz do Acordo sobre as Medidas Sanitárias e Fitossanitárias, a ausência de um vínculo causal entre a conclusão da avaliação de risco e a medida sanitária ou fitossanitária adotada constitui um parâmetro para caracterizar como protecionista uma determinada medida que tradicionalmente vem prejudicando o setor primário brasileiro.
Doutor em Direito Internacional e Comunitário pela Universidad Pontificia Comillas, Espanha; Professor dos Cursos de Graduação e Pós-Graduação do Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal de Santa Catarina; Pesquisador do CNPq e CAPES; Consultor em Direito Público Interno e Internacional, Cooperação e Negócios Internacionais.
Mestranda em Direito Internacional no Curso de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina, UFSC
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