Questões práticas sobre a competência da justiça comum estadual nas ações acidentárias

Resumo: A despeito da sua aparente singeleza a matéria acidentária consiste em verdade em ponto de intersecção entre a justiça comum a justiça federal e a justiça laboral. Dada a relevância da discussão teve ela repercussão geral reconhecida pelo STF. A despeito de já julgado o recurso com reafirmação da jurisprudência do Supremo porém a prática tem demonstrado que a divisão da competência para demandas acidentárias na forma posta pela Constituição ainda suscita inúmeras discussões.

Sumário: 1. Introdução. 2. Contornos da demanda acidentária em face do INSS. 3. Critérios para fixação de competência em matéria acidentária. 4 Questões práticas. 5. Considerações finais.

1. Introdução

Demandas previdenciárias fazem parte do cotidiano do Poder Judiciário tanto na esfera federal como na estadual. A regra geral, considerando que tais ações se dão em face do Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia pública federal, é de que sejam processadas e julgadas na Justiça Federal, quer nas varas federais, quer no âmbito dos juizados especiais federais. Em matéria previdenciária, contudo, há uma exceção constitucional expressa à competência da justiça federal: as causas relativas a acidentes de trabalho. Para apreciar tais ações, é competente a justiça estadual comum.

À vista da previsão constitucional, essa divisão de competências parece singela: em se estando diante de acidente do trabalho ou equiparados, incluindo doença profissional ou do trabalho, ou seja, havendo nexo causal entre a incapacidade/morte e o trabalho, a competência seria absoluta da justiça estadual comum; nos demais casos, a competência seria da justiça federal. Na prática, contudo, há um sem número de controvérsias em torno da matéria. Trata-se, por exemplo, de situações em que, conquanto haja benefício acidentário em discussão, o cerne da demanda diz com a revisão da renda do benefício, ou seu reajustamento, ou cumulação com outro benefício não acidentário, bem assim quando há dúvida sobre a própria natureza acidentária da pretensão ou, enfim, quando a vinculação do pedido a acidente laboral somente é verificada ao longo da instrução processual.

Dada a relevância da discussão, teve ela repercussão geral reconhecida pelo STF. Mas, a despeito de já julgado o recurso, com reafirmação da jurisprudência do Supremo, a prática tem demonstrado que a divisão da competência na forma posta pela Constituição ainda suscita inúmeras discussões.

2. Contornos da demanda acidentária em face do INSS

A consequência previdenciária de um agravo sofrido pelo segurado em decorrência de um acidente do trabalho consiste no implemento de alguma prestação social por parte do INSS, as quais, nos termos do art. 18 da Lei n.º 8.213/91, consistem em benefícios e serviços. Daí se falar em auxílio-doença acidentário, aposentadoria por invalidez acidentária, auxílio-acidente, reabilitação profissional e pensão por morte acidentária.

Nessa matéria, outrossim, dispensa-se, para qualquer das benesses antes referidas, a exigência da carência mínima, a teor do art. 26 da Lei n.º 8.213/91. Além disso, o gozo de benefício acidentário por incapacidade enseja estabilidade provisória ao empregado, na forma do art. 118 da mesma lei. De outra parte, como os benefícios acidentários são oriundos da relação de trabalho, somente são devidos ao segurado empregado, ao trabalhador avulso e ao segurado especial, estando excluídos tanto os segurados contribuintes individuais como os facultativos e os domésticos. Conquanto a EC 72/2013 tenha estendido tais benesses aos trabalhadores domésticos, a matéria ainda não foi regulamentada por lei.

Para que faça jus à proteção previdenciária acidentária, compete ao segurado comprovar, primeiramente, a ocorrência do acidente laboral ou a ele equiparado, ou seja, incumbe-lhe provar, alternativamente, o acidente ocorrido pelo exercício do trabalho, a doença ocupacional (doença profissional ou doença do trabalho), ou, ainda, o acidente de trabalho por equiparação, na forma do art. 21 da Lei de Benefícios. Também é necessário que haja relação direta entre o acidente e o agravo sofrido, ou seja, exige-se a configuração do chamado nexo técnico entre o agravo à saúde do segurado e o trabalho por ele desenvolvido. Por fim, necessária a comprovação do requisito atinente à incapacitação, à redução da capacidade laboral ou à morte relacionada ao acidente laboral. Essas, em síntese, as questões a serem dirimidas numa ação tipicamente acidentária movida em face do INSS.

3. Critérios para fixação de competência em matéria acidentária

O art. 109, I, da atual Constituição da República prevê que a competência da justiça federal para demandas previdenciárias é absoluta, porque inserida em sua competência ratione personae, ou seja, aquela fixada em razão da presença do ente federal na lide. Foi prevista, porém, uma exceção expressa, atinente a uma natureza de benefícios previdenciários específica: as causas relativas a acidente de trabalho. Na mesma linha da Constituição, a Lei n.º 8.213/91 previu, em seu art. 129, II, que os litígios e medidas cautelares relativos a acidentes do trabalho são apreciados, na via judicial, pela Justiça dos Estados e do Distrito Federal.

A matéria afeta à competência para processar e julgar demandas acidentárias não é nova. A fixação da competência da justiça estadual comum já vinha prevista nas Constituições anteriores e foi objeto da Súmula 501 do STF, datada de 1969, segundo a qual “compete à justiça ordinária estadual o processo e o julgamento, em ambas as instâncias, das causas de acidente do trabalho, ainda que promovidas contra a União, suas autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista”, bem assim da Súmula 235 do mesmo Supremo, que, editada ainda sob a égide da Constituição de 1947, prescreve que “é competente para a ação de acidente do trabalho a justiça cível comum, inclusive em segunda instância, ainda que seja parte autarquia seguradora”. Mais recentemente, também a Súmula nº 15 do Superior Tribunal de Justiça assentou que “compete à Justiça estadual processar e julgar os litígios decorrentes de acidentes do trabalho.”

É certo que na competência acidentária da justiça comum não se incluem as ações atinentes à indenização por danos morais ou patrimoniais decorrentes de acidentes laborais. Para tanto, é competente a justiça do trabalho, conforme Súmula Vinculante 22.[1] Da mesma forma, também não se inclui na competência da justiça comum o reconhecimento do vínculo empregatício, ainda que necessário para a configuração de acidente laboral típico e, por conseguinte, para concessão de benefício previdenciário de natureza acidentária.

De forma diversa, incluem-se na competência da justiça comum os pedidos de concessão, restabelecimento ou revisão de benefício acidentário. Dito de outro modo, para que a ação tenha lugar na justiça comum, a natureza do benefício postulado – ou seja, a causa de pedir deduzida na inicial – deve decorrer do que se entende por acidente de trabalho ou a ele equiparado.

O Supremo Tribunal Federal sempre deu interpretação restritiva à exceção do art. 109, I, da Constituição, relativamente às causas acidentárias, tendo firmado sua jurisprudência no sentido de que “quando o INSS figurar como parte ou tiver interesse na matéria, a competência é da Justiça Federal”.[2] Daí que aquele Tribunal entendeu, por exemplo, que a possibilidade ou não de cumulação de proventos da aposentadoria com auxílio suplementar não seria matéria de competência da Justiça comum, porque não cuidaria exclusivamente de acidente do trabalho.[3] A matéria foi reanalisada por aquela Corte por ocasião do RE 638483-PB, que teve repercussão geral reconhecida (tema 414 – competência para processar e julgar ação em que se discute a prestação de benefícios previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho). Na oportunidade, o Supremo reafirmou sua jurisprudência dominante, manifestando-se no sentido de que a justiça federal não teria competência para apreciar pleito de restabelecimento de benefício acidentário, porque “compete à Justiça Comum Estadual processar e julgar as causas relativas ao restabelecimento de benefícios previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho.[4]

Por sua vez, o Superior Tribunal de Justiça, ao dirimir conflitos de competência suscitados entre o juízo federal e o estadual em demandas previdenciárias, em geral confere à exceção constitucional interpretação menos restritiva. Por isso mesmo, recentemente sua 1ª Seção alterou anterior entendimento e decidiu que demandas atinentes à pensão por morte derivada de acidente do trabalho e revisionais de benefícios acidentários são de competência da justiça estadual, ao fundamento de que “compete à Justiça comum dos Estados apreciar e julgar as ações acidentárias, que são aquelas propostas pelo segurado contra o Instituto Nacional do Seguro Social, visando ao benefício, aos serviços previdenciários e respectivas revisões correspondentes ao acidente do trabalho.”[5]

Nessa linha, o que o Superior Tribunal de Justiça assentou recentemente é que a definição da competência para a causa – acidentária ou não – se dá levando em consideração os termos da demanda. Logo, se a parte postula benefício previdenciário ou, ainda, benefício decorrente de acidente de qualquer natureza, a competência é da justiça federal; diante de pedido de concessão ou restabelecimento de benefício com natureza acidentária, aí é competente a justiça estadual.[6] É o pedido formulado pela parte, portanto, que, ao delimitar a lide, informa se a competência para sua apreciação é da justiça estadual comum ou da justiça federal: havendo menção, como causa de pedir, a acidente de trabalho, a demanda será tida como acidentária, fazendo incidir, por conseguinte, a exceção constitucional.

4 Questões práticas

A despeito da sua aparente singeleza, a matéria acidentária consiste, em verdade, em ponto de intersecção entre a justiça comum, a justiça federal e a justiça laboral.

Não se olvida que ainda há alguma controvérsia quanto à competência da justiça laboral, e não da justiça comum, para apreciar pleitos indenizatórios em face do empregador em razão de acidente de trabalho. No entanto, à vista da divisão entre competência da justiça trabalhista e da justiça comum após a EC 45/2004 e do advento da Súmula Vinculante 22, a impossibilidade de análise da pretensão de indenização por acidente laboral pela justiça comum, em geral, não enseja maiores dificuldades no âmbito das demandas acidentárias movidas em face do INSS.

O mesmo não ocorre, entretanto, quando há controvérsia quanto à própria existência do vínculo laboral. É que não raro a demanda acidentária é movida em face do Instituto Nacional do Seguro Social para fins de concessão de auxílio-doença acidentário ou reconhecimento da natureza acidentária de benesse concedida administrativamente sem tal caráter, tendo como causa de pedir, por conseguinte, a ocorrência de um acidente laboral típico. Veja-se que, a despeito de o acidente laboral ser condição fundamental para a concessão de benefício de natureza acidentária, soma-se a necessidade de o segurado comprovar também sua condição de empregado, segurado especial ou avulso, na medida em que o contribuinte individual não faz jus a tais benesses.

Ora, não havendo relação de trabalho comprovada, a análise de mérito da postulação encontrará óbice inafastável na questão prejudicial quanto à sua existência, sobre a qual não tem competência o juízo comum. À vista da distribuição de competências jurisdicionais, portanto, pode-se dar uma verdadeira peregrinação por parte do segurado, a quem caberá, primeiro, intentar reclamatória trabalhista em face do empregador para comprovação de seu vínculo laboral e, depois, aí sim, postular o benefício acidentário, primeiro perante a autarquia previdenciária, e, se negado, em ulterior ação judicial acidentária perante a justiça estadual comum. 

Na relação entre competência da justiça federal e competência da justiça estadual comum, por sua vez, há um primeiro problema de ordem prática que é, no mínimo, curioso. Nas comarcas onde há justiça federal instalada, a justiça estadual comum somente tem competência para processar e julgar demandas previdenciárias tipicamente acidentárias. Assim, se, ao final de uma ação acidentária na qual se pleiteia auxílio-doença, conquanto comprovada a necessidade do benefício por incapacidade, ou seja, a efetiva incapacitação temporária do segurado, não for provado também o nexo causal entre o acidente e o agravo, a solução da lide será pela improcedência.

Acaso, porém, a comarca não seja sede da justiça federal, o juízo estadual comum terá competência para apreciar tanto a matéria acidentária como, em regime de competência delegada, todas as pretensões de natureza previdenciária em face do INSS, na dicção do inciso II do art. 108, e §§3º e 4º do art. 109, da Constituição da República. Por conseguinte, o juízo estadual comum de comarca onde não há sede na justiça federal, em idêntica situação, poderá dar solução diversa à lide: ainda que não comprovada a natureza acidentária do agravo, poderá, no uso da sua competência delegada, concluir pelo preenchimento dos requisitos para a concessão do mesmo benefício – auxílio-doença – de natureza previdenciária (ou seja, não-acidentário), sem a necessidade, portanto, de o segurado intentar uma segunda demanda para obter o bem da vida.

Há outra controvérsia que, mesmo com o julgamento da repercussão geral pelo STF, está longe de ser pacificada. Trata-se das situações em que o benefício em questão tem natureza acidentária, mas a pretensão em si não enseja qualquer discussão afeto a acidente de trabalho no curso da ação judicial. Por vezes, almeja-se a revisão ou o reajustamento do valor de um benefício que tem natureza acidentária. Em casos tais, a discussão não envolve o acidente laboral, que é questão incontroversa; a lide diz com um determinado índice ou uma determinada forma de cálculo afeta a todos os benefícios, acidentários ou não. Noutros casos, a discussão se relaciona com a possibilidade de cumulação de benefícios, um deles acidentário. Da mesma forma, o acidente de trabalho, aqui, nada influi para o deslinde da demanda, consistindo apenas no predicado de um dos benefícios cuja cumulação com outro é o verdadeiro objeto da ação.

Nessas hipóteses, a interpretação mais ou menos restritiva quanto à exceção do art. 109, I, da CF é que definirá a competência para processar e julgar a causa. Em geral, e embora haja julgados esparsos do STF em sentido diverso, tem-se entendido que a competência para apreciar tais demandas é da justiça estadual comum. A realidade, no entanto, é que no mais das vezes são ações repetitivas no âmbito da justiça federal e que lá teriam sede natural, porque a forma de cálculo, a manutenção e o reajustamento das benesses acidentárias nada difere dos benefícios previdenciários equivalentes, mas que não têm o predicado acidentário. Talvez por isso se verifique que, na prática, essas ações correm concomitantemente em ambas as esferas do Judiciário brasileiro, a depender da opção do autor e do entendimento do juízo ordinário, que reconhece ou não sua incompetência.

Por outro viés, e levando em conta que, na esteira da jurisprudência do STJ, a natureza acidentária da demanda se dá com base nos termos da inicial, complexa é a solução da lide quando verificado somente ao final da instrução processual que o juízo processante não é competente para seu julgamento. Na justiça estadual comum onde há sede da justiça federal, a solução, quando não comprovada a natureza acidentária alegada na inicial, é pela improcedência dos pedidos. De modo diverso, na justiça federal o que se verifica com frequência é o reconhecimento da incompetência do juízo depois de já triangularizada a relação processual e, mais que isso, depois de já encerrada a instrução do processo. Assim, em demandas versando sobre a concessão de benefício por incapacidade nas quais se verifique, na instrução, nexo causal entre o agravo e o labor, em geral se dá ou a extinção do feito sem resolução de mérito ou o reconhecimento da incompetência, com remessa do feito pela à justiça estadual comum.

Em casos tais, portanto, há discrepância no tratamento das demandas acidentárias. Quando a incompetência do juízo somente se verifica depois de encerrada a instrução processual, ora se extingue o feito sem resolução de mérito; ora se reconhece a incompetência e se remetem os autos ao juízo competente para proceder tão-só ao seu julgamento; ora se julga improcedente o pedido. Aqui, pois, transparece última e relevante questão quanto às demandas sobre benefício acidentário por incapacidade: poderia o juízo federal, à vista da conclusão do perito quanto à existência de nexo causal entre a incapacidade e o trabalho, ainda assim conceder o benefício previdenciário, ou, em sentido diverso, poderia o juiz de direito conceder o benefício não-acidentário, acaso comprovada a incapacidade, mas não seu alegado caráter acidentário?

A resposta para ambas as questões parece negativa. No entanto, tal impossibilidade tem resultado em prolongamento ou repetição de demandas, por vezes inclusive com reiteração desnecessária da instrução processual – a qual, rememore-se, consiste geralmente em prova médico-pericial, com pagamento de elevados valores a título de honorários -.

É claro que o art. 113 do Código de Processo Civil prevê que a incompetência absoluta pode ser alegada a qualquer tempo. No entanto, define-se a competência pela causa de pedir que, apresentada de início, tem aptidão para gerar a estabilização da demanda. As vicissitudes da instrução probatória não deveriam afetar a competência jurisdicional que já se consolidou, embora, obviamente, condicionem o julgamento de mérito adequado à controvérsia. Demais disso, irrompe notória a falta de efeitos práticos (fora o assoberbamento maior do aparelho judiciário) em reconhecer a incompetência depois de já encetada a instrução processual, o que, no mínimo, permite duvidar da lógica e razão de ser da exceção constitucional nos dias de hoje.

5. Considerações finais

As controvérsias quanto às regras de competência têm raízes históricas, sendo possível fixar seu termo inicial na extinção da justiça federal em 1937, quando coube aos juízes do Poder Judiciário dos Estados julgar as ações envolvendo interesses da União. Em matéria acidentária, a exceção constitucional hoje prevista no art. 109, I, faz com que permaneça ela no âmbito de competência da justiça estadual comum, ainda que a realidade ateste que a justiça federal, na forma hoje instituída, não apenas é a sede natural das ações previdenciárias, como, a partir da criação dos juizados especiais federais, tem permitido andamento mais célere para demandas da espécie, à vista da sua natureza alimentar e por conta da simplificação dos ritos.

A despeito da causa de pedir específica, a concessão, restabelecimento ou revisão de benefício acidentário pouco difere da pretensão em torno de benefício sem a nota acidentária. Demais disso, se o acidente laboral exige do Estado proteção especial e, por conseguinte, prestação jurisdicional mais eficaz, a realidade demonstra que tal desiderato não tem sido alcançado, seja porque os ritos ordinário e sumário não se afiguram adequados para trazer celeridade às demandas, seja porque são raras as vezes em que a vara da justiça estadual comum dispõe de competência exclusiva para demandas acidentárias.

Assim, a prática processual atesta que, ainda hoje, a divisão de competências na forma posta na Constituição enseja controvérsias e, com frequência, dupla e desnecessária movimentação da máquina judiciária. Daí porque, passados vinte e cinco anos de seu advento, talvez seja momento de questionar e rediscutir os fundamentos para a manutenção, ainda hoje, da competência da justiça comum para ações acidentárias.