Terceiro setor e poder local: A questão da governança

Resumo: O presente ensaio verifica a gestão compartida e o poder local, sendo que primeiramente será traçado um histórico, bem como os conceitos acerca da cidadania. E posteriormente será verificada a importância e relevância que o poder local assume diante das necessidades locais, visto ser o ente que pode enfrentar os problemas de forma mais próxima, sendo assim, podem atuar efetivamente na busca de soluções para os conflitos enfrentados a nível local. Após será abordado o tema da gestão compartida frente as políticas públicas, bem como a importância do terceiro setor na consecução destas políticas, levando em conta a busca da cidadania efetiva, ativa e governante. E, por fim, demonstrar a necessidade de se instituir e fomentar mecanismos que proporcionem uma maior participação dos cidadãos nos processos de decisão.     

Palavras-chave: Cidadania; Poder Local; Políticas Públicas; Gestão Compartida; Terceiro Setor

Abstract: The present assay verifies the shared administration and the local power, being that firstly a report will be traced, as well as the concepts concerning the citizenship. Later it will be verified the importance and relevance that the local power assumes front the local needs, visa to be the being that can face the problems in a closer way, so, they can act effectively in the search of solutions for the faced conflicts at local level. After the theme about the shared administration front the public politics will be approached, as well as the importance of the third sector in the achievement of these politics, leading in account the search of the effective, active and governor citizenship. And, finally, demonstrating the necessity to institute and to foment mechanisms that provide a larger participation of the citizens in the decision processes.

Keywords:  citizenship; local power; public politics; shared administration; third section

Sumário: Introdução. 1. Cidadania: evolução e conceito. 2.  O terceiro setor no desenvolvimento de políticas públicas participativas. 3. Poder local. Considerações finais. Referências.

INTRODUÇÃO

Ao se falar em cidadania confunde-se por hora com a história das lutas pelos direitos humanos. Mas ser cidadão é ter consciência de que se é sujeito de direitos. Neste sentido, segundo a doutrina, pode-se verificar que o cidadão tem de perceber que possui responsabilidades enquanto parte integrante de um grande e complexo organismo que é a coletividade, a nação, o Estado, para cujo bom funcionamento todos têm de dar sua parcela de contribuição.

Destacadas algumas características da cidadania, importante realizar-se uma análise sobre a importância do Poder Local, ou seja, do Município, como ente federativo, juntamente com a sociedade, na implementação de ações públicas tendentes a solucionar as demandas sociais existentes. Serão também apresentadas algumas reflexões sobre a incorporação de práticas participativas, bem como, demonstrar a articulação dos atores sociais na adequação de políticas públicas de acordo com os interesses coletivos, procurando fazer com que um maior número possível de cidadãos tenham seus direitos garantidos, comprovando assim que a co-gestão  se tornou um diferencial  quando o assunto tratado são as políticas públicas, pois coloca o cidadão em situação privilegiada, levando-se em consideração que o mesmo acaba auxiliando de forma permanente nas deliberações políticas.

1 CIDADANIA: EVOLUÇÃO E CONCEITO

O conceito de cidadania não é estanque, pois varia no tempo e no espaço. Já na antiguidade encontram-se resquícios de lutas sociais que demonstram a busca por cidadania. Bem tratado por Emiliano José[1], por volta do século VIII a.c. os Profetas Isaías e Amós pregavam em favor do povo e contra os opressores:

“[…] cessai de fazer o mal, aprendei a fazer o bem. Respeitai o direito, protegei o oprimido. Fazei justiça ao órfão, defendei a viúva.

Portanto, já que explorais o pobre e lhe exiges tributo de trigo, edificareis casas de pedra, porém não habitareis nelas, plantareis as mais excelentes vinhas, porém não bebereis de seu vinho. Porque eu conheço as vossas inúmeras transgressões e os vossos grandes pecados: atacais o justo, aceitais subornos e rejeitais os pobres à sua porta.”

Para Platão e Aristóteles eram considerados cidadãos na Grécia Antiga, todos aqueles que preenchessem os requisitos para opinar sobre os rumos da sociedade. Sendo assim, o número de pessoas consideradas como cidadãos era ínfimo, levando-se em consideração que dentre os requisitos da cidadania era necessário a de que o homem fosse livre, ou seja, não tivesse a necessidade de trabalhar para sobreviver, portanto, praticamente apenas os proprietários de terras eram livres para ter o direito de decidir sobre o governo. A cidadania grega era compreendida apenas por direitos políticos, referentes a participação nas decisões sobre a coletividade.

Já no Brasil, desde o seu descobrimento, percebe-se um contraste de desigualdade de oportunidades da vida em sociedade. A Constituição Federal de 1988 trouxe em seu bojo, inúmeros direitos e garantias individuais em face do Estado, emergindo daí as concepções do “Estado Democrático de Direito”, que em termos gerais é a limitação do exercício dos poderes de soberania (do Estado) sobre o cidadão.

Encontra-se, no art 1º da Carta Magna, a cidadania como fundamento da Republica Federativa do Brasil; encontra-se também como fundamento, a dignidade da pessoa humana, concluindo-se que a Constituição Brasileira não trata tais termos como sinônimos. Mas Silva[2] pensa de forma diversa, pois para ele a cidadania possui um sentido mais amplo do que ser apenas titular de direitos políticos. Qualifica os participantes da vida do Estado, o reconhecimento do indivíduo como pessoa integrada na sociedade estatal (art. 5º, LXXVII). Significando também, que o funcionamento do Estado estará submetido à vontade popular.

De acordo com Carvalho[3], o conceito de cidadania possui três enfoques distintos, cada um representando uma corrente do pensamento político ocidental. A primeira vertente é a liberal, que define a cidadania enquanto titularidade de direitos ao indivíduo, formando, assim, uma redoma protetora dos abusos do poder do Estado. A segunda corrente é a do republicanismo clássico, e distingue – se da anterior na medida em que enfatiza a preocupação com a res publica, com o bem coletivo, mesmo que isto exija o sacrifício de interesse individual. Por fim, a terceira corrente é a visão comunitária da cidadania que vem de Aristóteles e tem sua função moderna em Rosseau e Comte. Menos que a titularidade de direitos, importa, aqui, o sentimento de pertencimento a uma comunidade política.

Para Marshall[4], sua visão de cidadania engloba as três versões, uma vez que envolve elementos das três. Nela, a titularidade de direitos básicos se une à preocupação com a justiça social e com a identidade coletiva.

No dizer de Dallari:

“A cidadania expressa um conjunto de direitos que dá á pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Quem não tem cidadania está marginalizado ou excluído da vida social e da tomada de decisões, ficando numa posição de inferioridade dentro do grupo social[5].”

Inúmeros são os argumentos que confirmam a necessidade de uma participação ampla e efetiva da sociedade civil na formulação e implementação das ações de governo, não apenas para produzir melhores programas e projetos, mas também como instrumento para a construção de uma sociedade mais dinâmica, mais justa e mais democrática.

2.  O TERCEIRO SETOR NO DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARTICIPATIVAS

Muitos clássicos da Democracia (Platão, Rousseau, Aristóteles…) demonstram a importância da cultura política e da sociedade civil. Já as atuais reflexões tratam da importância de se trazer de volta o cidadão para a esfera política (Habermas, Giddens, Mouffe…), sendo a reconfiguração da sociedade civil de suma importância tanto para o desenvolvimento da participação dos atores sociais, como também, para a constituição de espaços públicos, que são a representação da sociedade civil.

Com a idéia de direito legitimado pela sociedade, abre-se a possibilidade de a normatividade ter uma ligação maior com os anseios da sociedade. Neste sentido, Gurvitch menciona que a ordem jurídica que encontra sua legitimidade na própria sociedade e não no processo legislativo oficial viabiliza a manifestação e interpenetração de “uma pluralidade de ordenações autônomas (sic) de agrupamentos particulares, excluindo o Estado”[6].

Assim, a legitimidade do direito e sua eficácia não ficam condicionadas ao processo coativo, mas à identificação do sistema de direito com a estrutura social. Trata-se da denominada “garantia social”, que não exige a organização e estruturação de natureza formal, pois está desvinculada das instituições estatais[7].

De acordo com a teoria política, a confiança interpessoal e a confiança nas instituições políticas são pré-condições para a constituição de associações secundárias, sendo que estas, possuem a faculdade de atuar como incentivadoras da participação política, pois é imprescindível encontrar os meios através dos quais haja uma maior ingerência dos cidadãos na política.

Putnam, em sua obra “Comunidade e democracia: a experiência na Itália Moderna”, defende seu estudo afirmando que para haver cooperação é preciso confiança e solidariedade e é através do uso constante desses recursos que eles prosperam, podendo, porém, se esgotar com o desuso[8].

Existem ainda muitas dúvidas com referência a melhor forma de se constituir cidadãos que interajam com o cenário político, levando-se em consideração que o que se verifica na prática é uma situação de apatia e senso de impotência para resolver as coisas.

No Brasil as pessoas possuem laços sociais que raramente ultrapassam a família, porém é necessário fortalecer as redes de solidariedade entre os cidadãos, pois caso contrário, as células sociais serão praticamente destruídas, impossibilitando o desenvolvimento da confiança e tolerância, tornando difícil a solidificação de uma cultura política participativa.

Cabe destacar que o registro da necessidade desse aumento da participação da sociedade civil, não é um fato que possa ser considerado novo. O professor Paulo Haddad, por exemplo, já em trabalho publicado em 1980, ainda no período do Regime Militar, afirmava que era indispensável aumentar o

“[…] grau de participação das comunidades, dos vários grupos sociais, dos diferentes níveis de governo, a fim de que possa haver maior mobilização de recursos para as soluções alternativas que são melhor conhecidas, em geral, pelos próprios grupos afetados[9].”

Se constatou que cresceu a materialização do cidadão no processo político, principalmente no contexto do fortalecimento de entidades locais, organizações não-governamentais (ONGs), associações de moradores, entre outros. No campo de reativamento do poder local, por exemplo, várias experiências têm mostrado que a guinada para o seu revigoramento tem possibilitado uma ingerência maior dos cidadãos na política[10].

De fato, tem-se argumentado que as políticas para o desenvolvimento local são mais eficientes quando formuladas e implementadas por uma cooperação próxima entre os atores públicos e privados[11].

Existem algumas linhas de raciocínio referentes a importância da articulação dos atores sociais nas políticas voltadas para a promoção do desenvolvimento, sendo elas as seguintes:

a) é imprescindível a consulta aos segmentos da comunidade diretamente afetados, quando da instituição de uma política pública;

b) a sociedade civil deve ser atuante na vida pública para que ocorra uma governância transparente, combatendo assim, à possível corrupção no setor público;

c) deverá haver operação dos mecanismos participativos na formulação e implementação de políticas públicas.

A participação faz com que haja um aumento da eficácia das ações governamentais, pois a falta desta por parte da comunidade, é apontada como uma das causas fundamentais do fracasso das políticas, programas e projetos diversos. Como conseqüência do desinteresse da comunidade, inúmeros programas e projetos governamentais concebidos e implantados de cima para baixo não sobrevivem às administrações responsáveis pelo seu lançamento, e muitos são substituídos por outros igualmente passageiros, num ciclo patético que envolve grande desperdício de recursos e só contribui para aumentar o descrédito com relação a eficácia das ações do setor público.

A revisão institucional da Administração Pública confere ao Direito segundo Habermas:

“[…] que a deliberação pública, realizada fora do âmbito estatal, constituiria a base de legitimação para a ação política. Este espaço, ao menos em termos hipotéticos , permitiria a todos os potencialmente envolvidos, poder opinar e interagir comunicativamente antes de que uma decisão fosse adotada […][12].”

No Brasil é recente a preocupação com a implantação de políticas públicas, um produto do processo do estabelecimento de uma nova organização do Estado, fundamentada na descentralização. Um dos objetivos da descentralização é a eliminação de procedimentos clientelísticos na relação Estado-Sociedade, pois visualiza o cidadão comum como um ator social com poder e capaz de fazer prevalecer seu ponto de vista, em um contexto de deliberação.

A implementação destas políticas exige uma maior participação da sociedade no sentido de que auxiliem na escolha das políticas públicas a serem implementadas, surgindo assim à idéia de uma gestão pública compartida. A sociedade passa a ter uma atuação participativa, no sentido de fiscalizar as políticas existentes, bem como, solicitar a elaboração de outras, deixando de ter um papel inerte, passando a fazer parte da tomada de decisões.

Para Leal[13], tal perspectiva condiciona a legitimidade da Administração Pública no Estado Democrático de Direito, à existência de um processo democrático de comunicação política, que institui um espaço permanente de construção de entendimentos racionais, sobre o que se pretende em termos de sociedade e governo, a partir da organização de mecanismos e instrumentos de co-gestão que garantam a visibilidade, compreensão e debate das questões comunitárias relevantes (inclusive na definição de quais sejam), para em seguida, se passar ao nível dos seus dimensionamentos em políticas públicas efetivadoras das demandas que elas representam. Ao depois, de maneira não menos importante, mister é que o processo democrático de co-gestão se estenda ao plano da executoriedade e avaliação daquelas políticas públicas definidas, eis que momento particular de esvaziamento do que até então se estabeleceu como tal (por expedientes de cooptação ideológica ou desvio de finalidade política).

É com base nessa gestão pública compartilhada que o Estado conseguirá atender as demandas de forma mais satisfatória, desenvolvendo políticas públicas que possibilitem a inclusão social, uma vez que os atores sociais participarão do processo de determinação dessas políticas, bem como de sua execução e avaliação. Segundo Leal:

“Tal participação não é formal ou circunstancial, mas fundacional, eis que na ação de gestar a cidade, o cidadão a constitui enquanto lugar de civilização, comunhão e existência digna; é nesta cidade que o homem se torna ser no mundo, porque co-responsável pela sua criação e desenvolvimento, e tudo que diz à respeito a cidade diz respeito a ele, simbólico, formal e materialmente”[14].

De acordo com Heringer[15] um “bom governo” se refere a colocar em prática um estilo de governar no qual a separação rígida entre setor público e o setor privado deixa de existir, predominando um espírito de colaboração mútua.

A conquista de canais de comunicação fazem com que ocorra o fortalecimento da cidadania participativa, veiculando o poder democrático do centro para a periferia. Deste modo, a Constituição assume o papel de garantidora desses canais ou procedimentos de ação comunicativa dos cidadãos, para que estes criem seu próprio direito.

O Estado deverá assegurar a igualdade de oportunidades aos diferentes projetos de institucionalidade democrática, bem como, garantir padrões mínimos de inclusão que tornem possível à cidadania ativa, criar, monitorar, acompanhar e avaliar o desempenho dos projetos de governo e proteger a comunidade. Tais padrões mínimos de inclusão são indispensáveis para transformar a instabilidade institucional em campo de deliberação democrática[16].

Carvalho leciona:

“Há consciência de que não bastam políticas. As premissas e as estratégias que embasam seu desenho são fundamentais:

O direito social como fundamento da política social. Não há mais espaço para se conduzir à política de forma clientelística, paternalista ou tutelar. O reconhecimento da cidadania implica a adoção de programas e estratégias voltadas ao fortalecimento emancipatório (empowermente) e automização dos grupos e populações – alvo das ações públicas.

Uma pedagogia emancipatória põe acento nas fortalezas dos cidadãos usuários dos programas e, não mais tão-somente, nas suas vulnerabilidades. Potencializa talentos, desenvolve autonomia e fortalece vínculos relacionais capazes de assegurar inclusão social”[17].

Deve-se buscar essencialmente um maior entendimento, no sentido de comunicação, entre Estado, a Administração Pública e a Sociedade, para que assim se possa pensar numa implementação maior de políticas públicas efetivas, que realmente garantam aos cidadãos a efetivação dos seus direitos fundamentais.

Somente através de uma interlocução mais ampla entre Sociedade e Estado é que será possível lograr uma perspectiva de controle, decidibilidade e executoriedade da gestão pública dos interesses sociais, substituindo-se um modelo vertical por um modelo horizontal de relações intrasociais. Só assim, o Estado estará desempenhando a sua função social, tendo sempre como objetivo principal o interesse coletivo, a garantia e a efetivação dos direitos fundamentais sem os quais o ser humano não tem condições de viver uma vida digna.

O objetivo não seria a exclusão da presença efetiva do Estado, mas sim, um Estado que atue em conjunto com a sociedade, partilhando responsabilidades. O Estado sozinho, já não possui mais condições de garantir todas as demandas da sociedade, devendo ambos (Sociedade/Estado), através do princípio da subsidiariedade, assumirem juntos a responsabilidade de prestar assistência aos cidadãos com políticas públicas eficazes.

3. PODER LOCAL

O mundo vem assistindo, a partir da década de 80 do século passado, um crescimento das tendências de federalização de Estados, sobretudo devido ao fortalecimento da autonomia das esferas federativas já existentes, e de descentralização do poder político-econômico, fenômeno este reforçado com a queda do socialismo, com a ruptura da concepção desenvolvimentista do terceiro-mundo, com a falência do Estado Social e com o fenômeno da globalização.

Ao mesmo tempo, vislumbra-se uma tendência de fortalecimento do municipalismo, na qual o ente local figura como referência de cultura e cidadania, tornando-se importante espaço estratégico de atuação para a salvaguarda dos valores e interesses daqueles que residem nestes territórios.

Isso se deve, principalmente, porque, apesar do reconhecimento aos Estados nacionais da posição de atores principais nos assuntos mundiais, verifica-se, cada vez mais, a imposição, pelas instituições internacionais, de diversas limitações à sua atuação, fazendo com que seja necessário a diminuição das esferas burocráticas que lidam diretamente com os cidadãos e respectivas comunidades, favorecendo, cada vez mais, a devolução de poder dos Estados nacionais às entidades políticas de âmbito regional, provincial ou local, como forma de atuação eficiente destes no âmbito de seus territórios[18].

Diante disso, grandes eventos internacionais, realizados a partir do final do século passado, indicam o surgimento da concepção do relevante papel assumido pelas cidades na ordem mundial. Pode-se destacar a Conferência de Cidades Européias, ocorrida na cidade de Roterdã, em 1986, que inaugurou o movimento das cidades européias, consolidado na Conferência de Barcelona, de 1989; a criação do Comitê de Regiões, em Maastricht (1993), reconhecendo os governos locais como integrantes de sua rede institucional. Posteriormente, tem-se a Conferência sobre População da ONU, realizada na cidade do Cairo, em 1994; a Conferência de Prefeitos, em preparação para a reunião da Cúpula Social em Copenhague (1995) e a conferência sobre o Habitat, em Istambul (1996), entre outras, que destacaram o papel das autoridades subestatais, bem como a necessidade de tratamento das questões sociais como emprego, pobreza, integração sócio-cultural e outras, em nível local.[19]

No Brasil, não seria diferente, e é a partir da Constituição Federal de 1988 que se verifica uma inovação no tratamento até então dispensado ao ente local, ganhando, este, relevância, seja pela excepcionalidade do status a ele conferido, seja pela sinalização – pelo menos no plano constitucional – no sentido da inversão do movimento expansionista do poder central, pela ampliação do campo de autonomia e participação do Município. Neste sentido, lembra Horta que “a ascensão do Município desfaz antigas reservas que se opunham às relações diretas entre a União e o Município.”[20]

Nesta nova perspectiva, o municipalismo no Brasil, passa a ser defendido sob enfoques diferentes: como princípio democrático e como princípio de engenharia administrativa, com vistas à construção da eficiência na prestação do setor público, que, segundo Melo[21] constituem o núcleo de sustentação do consenso em torno da idéia do neomunicipalismo ou neolocalismo, apreendido segundo as seguintes conotações:

“Na realidade, a idéia de descentralização é hoje lugar comum tanto em uma agenda neoliberal quanto em uma agenda histórica, identificada com a social-democracia […]. Dentro de uma tradição neoliberal, a idéia da descentralização, da devolução de funções e competências a entes subnacionais, equivale a uma estratégia maior de retirada de parcela do poder do Governo central. Este é o Leitmotiv da idéia da descentralização. Da mesma forma, dentro de uma agenda social democrática, histórica, a idéia de descentralização é inteiramente diversa; aqueles que propugnam pela descentralização e pela autonomia local, em última instância, estão postulando a democratização da gestão e a ampliação do controle social”[22].

Sob essa perspectiva, diante da complexidade de demandas e prestações, são igualmente importantes a reconstrução do federalismo e a defesa da ampliação do campo de autonomia do Município, sobretudo como instância de fortalecimento da sociedade e da esfera municipal de governo.

Justamente a partir desta nova perspectiva de inserção do Município dentro do federalismo brasileiro, que Hermany destaca a amplitude do papel a ele aferido:

“Diante disso, o Município, no federalismo brasileiro, deve ter o seu espectro ampliado para além de um simples estudo de enumerações de competências, passando para uma verificação dos instrumentos e estruturas capazes de permitir a atuação da sociedade civil como sujeito ativo do processo decisório, sem olvidar, contudo, a necessária vinculação aos princípios constitucionais referenciais”[23].

O referido autor destaca que este fenômeno contribui para a descentralização e conseqüente democratização da participação popular nas decisões, ocasionando a apropriação do espaço público pela sociedade, garantindo a construção de uma cidadania participativa junto ao governo local, a partir de instrumentos de socialização do processo legislativo e das decisões quanto às demandas e interesses locais.

Caracterizando-se a descentralização como princípio base do federalismo brasileiro, é a partir do ente local, o Município, onde se verifica que a maior parte das ações públicas, tendentes a solucionar as demandas sociais existentes, deveriam ser consideradas de interesse local, sendo necessário, para tanto, o engajamento de todos os atores sociais no sentido de reivindicarem a municipalização das principais políticas públicas, como forma de efetividade das mesmas no espaço local.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Embora há inúmeras discussões doutrinárias e jurisprudenciais a respeito da natureza ou não federativa do Município, vislumbra-se no federalismo brasileiro, a importância do ente local como instrumento de consecução de políticas públicas para  a solução das demandas sociais existentes no âmbito do interesse local. Esta nova corrente de descentralização, prevê uma tendência de fortalecimento do municipalismo, na qual o ente local figura como importante espaço estratégico de atuação para a salvaguarda dos valores e interesses daqueles que habitam seu território.

Estudos com diferentes metodologias e perspectivas teóricas têm crescentemente convergido para a idéia de que é imprescindível resgatar o cidadão para a esfera pública. Presume-se que o processo de construção de bons cidadãos passa por um engajamento mais eficiente e permanente na arena política.

Assim, é necessário uma maior participação da sociedade no sentido de apontar as reais necessidades dos indivíduos, de forma que sejam implementadas políticas públicas que beneficiem grande parcela da população. Sendo indispensável que haja capacidade de motivar suficientemente todos os atores envolvidos, fornecendo clareza conceitual, recursos de conhecimento, transparência de informações e partilhamento do poder.

Informações Sobre os Autores

Ricardo Hermany

Professor do Programa de Pós-Graduação em Direito, Mestrado – da Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC, e Doutor pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos com estágio de doutoramento pela Universidade de Lisboa. Coordenador do subgrupo de estudos Políticas Públicas e Gestão Local, do grupo Estado, Administração Pública e Sociedade (CNPq).

Claudine Freire Rodembuch

Advogada, Especialista em Demandas Sociais e Políticas Públicas pela Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC, Mestranda em Direito pela UNISC