A controvérsia da fixação do número de vereadores pelo Tribunal Superior Eleitoral

O presente estudo tem por finalidade avaliar a maneira com que o Tribunal Superior Eleitoral fixou o número de vereadores nos municípios. A partir do julgamento do RE197.917 pelo Supremo Tribunal Federal, o Tribunal Superior Eleitoral editou a Resolução 21.702. Esta Resolução diminui 8936 cadeiras nas câmaras municipais de todo o país. Partindo dos aspectos históricos das constituições brasileiras, analisa-se a autonomia municipal, as despesas das câmaras municipais e a polêmica surgida a partir do julgamento pelo STF da composição da câmara municipal de Mira Estrela. Verifica-se as ações interpostas no Supremo Tribunal Federal pretendendo a declaração da inconstitucionalidade da Resolução 21.702.

1 – INTRODUÇÃO[1]

O escopo do trabalho a ser desenvolvido é realizar uma análise técnico-jurídica da Resolução 21.702 PET 1442 do Tribunal Superior Eleitoral, que definiu a composição das Câmaras Municipais de todo o país, verificando possíveis irregularidades e inconstitucionalidades na edição dessa Resolução que diminuiu 8936 cadeiras nas câmaras municipais do país, que passaram de 60311 cadeiras para 51375.

Pretende-se analisar a forma como o Tribunal Superior Eleitoral fixou o número de vereadores nas Câmaras Municipais, enfocando a questão da (in) competência deste Tribunal e possíveis violações ao processo legislativo estabelecido na Constituição Federal.

Com a promulgação da citada resolução alguns preceitos e princípios constitucionais podem ter sido feridos, entre eles a anualidade das regras eleitorais (art. 16 da CF/88, c/c o art. 105 da Lei 9.504/97); a independência e harmonia entre os Poderes da União (art. 2º CF/88); a autonomia dos entes federados (art. 18 CF/88); a competência exclusiva do Poder Legislativo Municipal para determinar o número de vereadores, proporcional à população e dentro do balizamento constitucional (art. 29, IV, “a”, “b” e “c”, CF/88); a competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CF/88); e a hierarquia das leis no ordenamento jurídico pátrio (art. 59 CF/88).

A intenção é verificar a legitimidade do Tribunal Superior Eleitoral para a promulgação da Resolução que fixou o número de vereadores. Pretende-se provar que, indiretamente, a citada Resolução acabou por emendar indevidamente a Constituição Federal.

2 – ASPECTOS HISTÓRICOS

O município, na forma como o conhecemos hoje, começa a surgir a partir do Império Romano, já que antes disso, apesar de o homem viver em comunidade, estas comunidades, baseavam-se principalmente em laços religiosos e familiares.

A partir do Império Romano o município aparece como título concedido a “cidades” conquistadas pelo exército romano que, em troca de sujeição ao Senado e às Leis Romanas, recebiam prerrogativas várias, dentre as quais pode-se destacar o direito de praticar o comércio e a vida civil, alem do direito de escolher seus representantes.[2]

Na lição de José Nilo de Castro, as comunidades que recebiam estas vantagens chamavam-se Municípios, isto é, múnus, eris, quer dizer, na língua nativa, dádivas, privilégios, e capere (capio, is, cepi, captum, ere) verbo latino que significa receber. Daí o Município, etimologicamente explicado, aquela entidade que recebeu privilégios.[3]

No Brasil, segundo Luiz Henrique Torres[4], o surgimento de uma organização política e administrativa ocorre a partir do período colonial, inspirado pelo modelo português, adaptado para as peculiaridades locais. De acordo com Helly Meirelles[5], a estrutura e organização política, administrativa e judicial do município português foi transplantada para o Brasil, que, com relação aos vereadores, estes eram em número de três. Serviam, ainda, junto à Câmara Municipal um Juiz de Fora vitalício e dois juízes comuns, os quais também eram eleitos.

Os vereadores, neste período, eram eleitos entre os homens bons, ou seja, a elite dominava a administração pública, já que somente seus membros possuíam as condições necessárias para exercerem tal cargo.

2.1 – As Ordenações

Toda a estrutura utilizada no Brasil, no período colonial, tinha por base a legislação portuguesa. Quando do descobrimento, vigoravam em Portugal as Ordenações Afonsinas, que já previam uma estrutura municipalista, estabelecendo, inclusive, a estruturação das Câmaras Municipais, as quais teriam vereadores nomeados e eleitos.

Esta estrutura organizacional é mantida com as Ordenações Manuelinas, que vigoraram a partir de 1514.

Em 1603, com a edição das Ordenações Filipinas, foram introduzidas mudanças, principalmente quanto à composição e competência das Câmaras Municipais, que passavam a ter um juiz, que seria seu presidente, e os oficiais, que seriam os vereadores, o procurador, o escrivão e, em alguns locais, um tesoureiro.

2.2 – Funções e atribuições dos edis municipais

Os vereadores são os legisladores municipais, são agentes políticos investidos de mandato legislativo, pelo sistema partidário de representação proporcional, por voto secreto e direto.

As Câmaras Municipais possuem diversas funções. Segundo José Nilo de Castro, essas funções seriam: a função fundamental organizante, a função legislativa, a função meramente deliberativa, a função fiscalizadora e a função julgadora[6]. Para José Afonso da Silva, as funções da Câmara Municipal se desdobrariam em quatro grupos: a função legislativa, a função meramente deliberativa, a função fiscalizadora e a função julgadora[7]. Já para Hely Lopes Meirelles, as atribuições dos vereadores são precipuamente legislativas, havendo o exercício de funções de controle, fiscalização, julgamento, além de exercerem atos meramente administrativos.[8]

Observa-se, então, que, basicamente, os vereadores legislam assuntos de interesse local, fiscalizam o poder executivo municipal, julgam as contas do prefeito municipal e, finalmente, tratam de matérias administrativas no âmbito da Câmara Municipal. Temos então que os vereadores legislam, fiscalizam, julgam e administram. Ao legislarem, e atendendo a preceito constitucional[9], cada município promulgou a sua Lei Orgânica, a Constituição Municipal.

Existem, então, a Constituição Federal, a Constituição de cada Estado-membro e a Constituição de cada município, denominada de Lei Orgânica. A Lei Orgânica deverá tratar, atendendo os princípios da Constituição Federal e da Constituição Estadual de diversos assuntos de interesse local, de modo que sejam respeitadas a autonomia política, administrativa e financeira do município. Dentre os assuntos de interesse local, por determinação da Constituição Federal, é da competência dos municípios a fixação do número de vereadores, respeitado o balizamento previsto no artigo 29.

A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul prevê: “O município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”[10]

Desta forma, não vemos como possa ser retirada da lei orgânica a competência para a fixação do número de vereadores, a não ser por meio de Emenda Constitucional.

2.3 – O número de vereadores nas Constituições pretéritas

As Constituições anteriores à de 1988, com exceção da Constituição de 1967, não fixavam o número de vereadores. Observemos trechos das Constituições com relação a esta matéria.

2.3.1 – A Constituição de 1824

A Constituição de 1824 não previa expressamente o número de vereadores em cada município. A partir desta Constituição foram criadas as Câmaras Municipais em todas as cidades e vilas existentes. A matéria era regulada nos artigos 167, 168 e 169, os quais transcrevemos:

Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haverá Camaras, ás quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas.

Art. 168. As Camaras serão electivas, e compostas do numero de Vereadores, que a Lei designar, e o que obtiver maior numero de votos, será Presidente.

Art. 169. O exercicio de suas funcções municipaes, formação das suas Posturas  policiaes, applicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis attribuições, serão decretadas por uma Lei regulamentar.[11]

Segundo Hely Meirelles, a partir da vigência da Lei Regulamentar de 1828 (a qual perdurou até a República), os municípios eram corporações meramente administrativas, sem influência política e sem autonomia na gestão de seus interesses[12]. Observa-se que tal estrutura era condizente com a realidade do País, que há apenas seis anos havia declarado sua independência de Portugal, e, sendo um Império, realmente não poderia possuir conceitos e valores próprios de uma República.

2.3.2 – A Constituição de 1891

A Constituição de 1891, assim como a de 1824, não regulava expressamente o número de vereadores. De forma bastante sintética referia-se somente aos municípios, em seu artigo 68, o qual transcrevemos:

Art.68 – Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos  Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse.[13]

Na verdade, o que passou a ocorrer foi que os chefes do Estado-membro mantinham um controle praticamente absoluto sobre os acontecimentos nos municípios, pois estes detinham o comando político e econômico. Não havia ainda neste período qualquer tipo de garantia democrática aos municípios.

2.3.3 – A Constituição de 1934

A Constituição de 1934, assim como a anterior, não se preocupou com o tema do número de vereadores, conforme se observa abaixo em seu artigo 13:

Art.13 – Os Municípios serão organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse; e especialmente:

I – a eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Câmara Municipal, podendo aquele ser eleito por esta;

II – a decretação dos seus impostos e taxas, a arrecadação e aplicação das suas rendas;

III – A organização dos serviços de sua competência.[14]

A partir da Constituição de 1934, como se vê, deu-se uma maior autonomia aos municípios, principalmente financeira e política.

2.3.4 – A Constituição de 1937

A Constituição de 1937 também não tratou do tema do número de vereadores, conforme se observa abaixo:

Art.26 – Os Municípios serão organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e, especialmente:

à escolha dos Vereadores pelo sufrágio direto dos munícipes alistados eleitores na forma da lei;[15]

A Constituição de 1937, reflexo do Estado Novo, diminuiu a autonomia municipal, concentrando o poder no Executivo, os quais não eram mais eleitos diretamente, somente os vereadores o eram.

2.3.5 – A Constituição de 1946

A Constituição de 1946, da mesma forma que as anteriores, não se preocupa com o tema do número de vereadores, limitando-se, em seu artigo 28, a dizer que a autonomia municipal será assegurada pela eleição de prefeitos e vereadores, conforme se observa:

Art.28 – A autonomia dos Municípios será assegurada:

I – pela eleição do Prefeito e dos Vereadores;[16]

2.3.6 – A Constituição de 1967

A Constituição de 1967 foi a primeira a se ocupar do tema, conforme se verifica abaixo, limitando em 21 o número de vereadores, no parágrafo quinto do artigo 16.

Art.16 – A autonomia municipal será assegurada:

I – pela eleição direta de Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores realizada simultaneamente em todo o Pais, dois anos antes das eleições gerais para Governador, Câmara dos Deputados e Assembléia Legislativa;

II – pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse, especialmente quanto:

a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação de suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade, de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei estadual;

b) à organização dos serviços públicos locais.

§ 1º – Serão nomeados pelo Governador, com prévia aprovação:

a) da Assembléia Legislativa, os Prefeitos das Capitais dos Estados e dos Municípios considerados estâncias hidrominerais em lei estadual;

b) do Presidente da República, os Prefeitos dos Municípios declarados de interesse da segurança nacional, por lei de iniciativa do Poder Executivo.

§ 2º – Somente terão remuneração os Vereadores das Capitais e dos Municípios de população superior a cem. mil habitantes, dentro dos limites e critérios fixados em lei complementar.

§ 3º – A intervenção nos Municípios será regulada na Constituição do Estado, só podendo ocorrer:

a) quando se verificar impontualidade no pagamento de empréstimo garantido pelo Estado;
b) se deixarem de pagar, por dois anos consecutivos, divida fundada;
c) quando a Administração municipal não prestar contas a que esteja obrigada na forma da lei estadual.

§ 4º – Os Municípios poderão celebrar convênios para a realização de obras ou exploração de serviços públicos de interesse comum, cuja execução ficará dependendo de aprovação das respectivas Câmaras Municipais.

§ 5º – O número de Vereadores será, no máximo, de vinte e um, guardando-se proporcionalidade com o eleitorado do Município.[17]

3 – A CONSTITUIÇÃO DE 1988

3.1 – O número de vereadores na Constituição de 1988

A partir da promulgação da Constituição de 1988, a questão do número de vereadores tornou-se matéria constitucional[18], passível, portanto, de reforma através de Emenda.

3.2 – Emendas Constitucionais

Alexandre de Moraes, ao tratar das Emendas Constitucionais, assim se manifestou:

O legislador constituinte de 1988, ao prever a possibilidade de alteração das normas constitucionais através de um processo legislativo especial e mais dificultoso que o ordinário, definiu nossa constituição Federal como rígida, fixando-se a idéia de supremacia da ordem constitucional.[19] (grifamos)

José Afonso da Silva tem o seguinte entendimento sobre o tema:

A Constituição manteve, como princípio permanente, a técnica da Constituição revogada, mencionando apenas as emendas, agora como único sistema de mudança formal da Constituição, já que a revisão constitucional, prevista no art. 3.° do Ato das disposições Constitucionais Transitórias, já  se realizou, não sendo mais possível outra revisão nos termos ali previstos, simplesmente porque, como norma transitória, foi aplicada, esgotando-se em definitivo. Portanto, qualquer mudança formal na Constituição só deve ser feita legitimamente com base no seu art. 60, ou seja, pelo procedimento das emendas com os limites dali decorrentes.[20](grifamos)

Dessa forma, temos que a alteração de normas constitucionais somente poderá ser feita através de Emenda. Não procedendo desta maneira, trata-se de flagrante inconstitucionalidade.

Entende-se que o Tribunal Superior Eleitoral, ainda que de forma indireta, acabou por emendar a Constituição, afrontando o artigo 60 da Constituição Federal. Se a Constituição previa um balizamento a ser obedecido, independentemente de qualquer tipo de valoração política ou proporcional deste balizamento, a alteração jamais poderia ser realizada através de uma mera Resolução, promulgada a menos de um ano das eleições, ferindo, assim, o princípio da anualidade.

3.3 – Autonomia do município na Constituição de 1988

O município brasileiro é um ente federado, conforme o artigo 1.º da Constituição Federal[21], sendo, portanto, parte integrante do Estado brasileiro. Assim, de acordo com o texto constitucional em vigor, o Município integra a Federação, como entidade político-administrativa, dotada de autonomia política, administrativa e financeira. Autonomia, na definição de José Afonso da Silva, significa capacidade ou poder de gerir os próprios negócios, dentro de um círculo pré-fixado por entidade superior[22]. Para Alexandre de Moraes, a autonomia municipal, da mesma forma que a dos Estados-membros, configura-se pela tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração.[23]

3.4 – Soberania

Destaque-se que a soberania continua sendo da União, eis que a existência da Federação pressupõe a autonomia política, administrativa e financeira dos demais entes federados, mas sem o poder soberano. A soberania é privativa da Nação e própria da Federação, estando a cargo apenas da União.

3.5 – Aspectos da autonomia municipal

Pode-se considerar como aspectos caracterizadores da autonomia dos municípios a eleição direta do prefeito, vice-prefeito e vereadores; a organização dos serviços públicos de interesse local; a instituição e arrecadação dos tributos de sua competência, bem como aplicação de suas rendas; a competência para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive suplementando a legislação federal e estadual, no que lhe interessar e for possível.

Através da autonomia municipal são atribuídas as competências municipais, que se caracterizam em: eleger os órgãos respectivos, prefeito, vice-prefeito e câmara; poder de organizar-se da forma que melhor lhe parecer; obedecer a determinados preceitos constitucionais e às normas gerais de direito tributário e financeiro constantes na legislação federal respectiva.

3.6 – Despesas das Câmaras Municipais

Observe-se que o legislador estabeleceu parâmetros para os gastos das Câmaras Municipais. O total das despesas não deve ultrapassar percentuais, que vão de 5 a 8% relativos ao somatório da receita tributária[24]; a Câmara não poderá gastar mais de 70% de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus vereadores, sujeitando o Presidente a incorrer em crime de responsabilidade em caso de desobediência ao preceito legal[25]; estabelece critérios para a fixação dos subsídios dos vereadores, limitando de 20 a 75% do subsídio pago aos deputados estaduais, dependendo do número de habitantes[26]; limita o total de despesa com a remuneração dos vereadores, que não pode ultrapassar o montante de 5% da receita do município[27].

As Câmaras Municipais são fiscalizadas pelos Tribunais de Contas, que julgam as contas, aplicando sanções diversas, que, quando irregulares, não são aprovadas, sendo estabelecidas glosas, multas, etc., e, constatado crime, o Ministério Público é provocado para as devidas providências. As contas, quando rejeitadas, podem, inclusive, levar seus ordenadores não só às sanções penais, como, politicamente, tornarem-se inelegíveis.

Ademais, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) trouxe mais obrigações no que diz respeito às finanças das Câmaras: a despesa total com pessoal não pode ultrapassar 6% da receita corrente liquida do município[28]; a despesa com pessoal não pode crescer mais que dez por cento da despesa realizada no exercício imediatamente anterior[29];

Vê-se assim que qualquer argumento com relação à redução de gastos das Câmaras, face os parâmetros estabelecidos em legislação, tanto constitucional quanto ordinária, mostra-se incoerente, já que os repasses constitucionais não foram alterados, criando-se uma situação sui generis, menos vereadores com o mesmo orçamento, caindo por terra os argumentos de economia para justificar a diminuição do número de vereadores.

A Resolução que diminui o número de vereadores, ao contrário do que seria lógico, não se preocupou em diminuir os repasses constitucionais às Câmaras, tornando-se inócua, portanto, nesta parte.

4 – O CASO DE MIRA ESTRELA

O julgamento do Recurso Extraordinário 197.917, em 24 de março de 2004, que julgou inconstitucional o parágrafo único do artigo 6.º da Lei Orgânica Municipal de Mira Estrela, que definia o número de vereadores, pelo Supremo Tribunal Federal acabou por causar grande celeuma no mundo jurídico e político brasileiro, pelas conseqüências práticas junto às Câmaras Municipais de todo o país.

No julgamento, o Supremo Tribunal Federal, por oito votos a três, deu provimento parcial ao Recurso Extraordinário interposto pelo Ministério Público de São Paulo.

O voto do relator do recurso, Ministro Maurício Corrêa, foi seguido pelos Ministros Gilmar Mendes, Nelson Jobim, Joaquim Barbosa, Carlos Ayres Britto, Cezar Peluso, Ellen Gracie e Carlos Velloso, vencidos os Ministros Sepúlveda Pertence, Marco Aurélio e Celso de Mello.

4.1 – Ementa do Acórdão RE 197.917

A ementa do acórdão foi a seguinte:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MUNICÍPIOS. CÂMARA DE VEREADORES. COMPOSIÇÃO. AUTONOMIA MUNICIPAL. LIMITES CONSTITUCIONAIS. NÚMERO DE VEREADORES PROPORCIONAL À POPULAÇÃO. CF, ARTIGO 29, IV. APLICAÇÃO DE CRITÉRIO ARITMÉTICO RÍGIDO. INVOCAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA RAZOABILIDADE. INCOMPATIBILIDADE ENTRE A POPULAÇÃO E O NÚMERO DE VEREADORES. INCONSTITUCIONALIDADE, INCIDENTER TANTUM, DA NORMA MUNICIPAL. EFEITOS PARA O FUTURO. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. 1. O artigo 29, inciso IV da Constituição Federal, exige que o número de Vereadores seja proporcional à população dos Municípios, observados os limites mínimos e máximos fixados pelas alíneas a, b e c. 2. Deixar a critério do legislador municipal o estabelecimento da composição das Câmaras Municipais, com observância apenas dos limites máximos e mínimos do preceito (CF, artigo 29) é tornar sem sentido a previsão constitucional expressa da proporcionalidade. 3. Situação real e contemporânea em que Municípios menos populosos têm mais Vereadores do que outros com um número de habitantes várias vezes maior. Casos em que a falta de um parâmetro matemático rígido que delimite a ação dos legislativos Municipais implica evidente afronta ao postulado da isonomia. 4. Princípio da razoabilidade. Restrição legislativa. A aprovação de norma municipal que estabelece a composição da Câmara de Vereadores sem observância da relação cogente de proporção com a respectiva população configura excesso do poder de legislar, não encontrando eco no sistema constitucional vigente. 5. Parâmetro aritmético que atende ao comando expresso na Constituição Federal, sem que a proporcionalidade reclamada traduza qualquer afronta aos demais princípios constitucionais e nem resulte formas estranhas e distantes da realidade dos Municípios brasileiros. Atendimento aos postulados da moralidade, impessoalidade e economicidade dos atos administrativos (CF, artigo 37). 6. Fronteiras da autonomia municipal impostas pela própria Carta da República, que admite a proporcionalidade da representação política em face do número de habitantes. Orientação que se confirma e se reitera segundo o modelo de composição da Câmara dos Deputados e das Assembléias Legislativas (CF, artigos 27 e 45, § 1º). 7. Inconstitucionalidade, incidenter tantum, da lei local que fixou em 11 (onze) o número de Vereadores, dado que sua população de pouco mais de 2600 habitantes somente comporta 09 representantes. 8. Efeitos. Princípio da segurança jurídica. Situação excepcional em que a declaração de nulidade, com seus normais efeitos ex tunc, resultaria grave ameaça a todo o sistema legislativo vigente. Prevalência do interesse público para assegurar, em caráter de exceção, efeitos pro futuro à declaração incidental de inconstitucionalidade. Recurso extraordinário conhecido e em parte provido.[30]

A partir desta decisão, o TSE, por provocação do Procurador Geral Eleitoral, nos seguintes termos e, acredita-se, de maneira indevida, promulgou as Resoluções 21702 e 21803, as quais, fixaram o número de cadeiras a serem preenchidas nas eleições de outubro de 2004 nas Câmaras Municipais.

…objetivando assegurar a observância da orientação emanada da Corte Suprema, não apenas, evidentemente, para o município de Mira Estrela, mas para todos os municípios brasileiros, e considerando, ainda, a proximidade das eleições municipais, o MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL, invocando as competências dessa Corte Superior previstas no art. 23 do Código Eleitoral, propõe a edição de ato normativo que estabeleça prazo razoável às Câmaras Municipais para adaptação das respectivas leis orgânicas, visando o pronto atendimento dos parâmetros de fixação do número de Vereadores”[31]

No suposto uso de suas atribuições, o TSE, baseando-se no artigo 23, IX do Código Eleitoral, Lei 4.737 de 15 de julho de 1965, que estatui competir privativamente ao Tribunal Superior Eleitoral expedir as instruções que julgar convenientes à execução do Código Eleitoral promulgou a Resolução citada.

Importante destacar que o Supremo Tribunal Federal em diversos julgados havia se manifestado no sentido de que a fixação do número de vereadores era de competência do município, senão vejamos:

A fixação do número de vereadores é tema de competência municipal, que decorre     diretamente da Constituição Federal, o que levou o STF a suspender dispositivo da Constituição do Estado do Tocantins, que disciplinava minuciosamente a questão. (ADIN 1.038-TO, Medida Cautelar, RTJ 158/438, com remissão a precedente).[32]

4.2 – Voto vencido do Min. Marco Aurélio no RE 197.917

O voto vencido do Ministro Marco Aurélio no RE 197.917, citado em seu voto, igualmente vencido no Tribunal Superior Eleitoral na Resolução 21.803, merece ser analisado am alguns pontos:

Senhor Presidente, continuo convencido de que a Carta da República remete a definição do número de cadeiras na Câmara de Vereadores à Lei Orgânica do Município, e prevê, tão-somente, um balizamento, ou seja, prevê, segundo a população do município, o mínimo e o máximo de vereadores. O Tribunal, a meu ver, ao avançar no tema, poupará o trabalho do próprio Congresso Nacional, no qual temos, hoje, mais de quatro emendas sobre a matéria, visando à fixação de uma proporcionalidade mais apegada ao número de habitantes do que a estabelecida no art. 29 da Constituição Federal.

No caso das assembléias, temos que há previsão expressa, como há no art. 29, quanto às câmaras de vereadores, de que o número é fixado a partir do número de representantes do povo do estado na Câmara dos Deputados, segundo lei complementar, jamais em decisão judicial. Creio que, se avançarmos para fixar matematicamente – não de forma bem matemática, porque a proporcionalidade sugerida por Vossa Excelência não é absoluta – o número de vereadores em cada Câmara, teremos, se a matéria vier à baila, de fazê-lo, também, no tocante às assembléias. Na Assembléia, temos:

“Art. 27. O número de deputados a Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido (…)’.

Quanto à Câmara, há o dispositivo segundo o qual o número total de deputados, bem como a representação por estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar.Por isso, Senhor Presidente, continuo convencido de que o Tribunal Superior Eleitoral, em relação às quatro legislaturas passadas e, talvez, até em relação à próxima legislatura nos municípios, andou bem ao entender que, desde que respeitados os parâmetros do art. 29 – o mínimo e o máximo –, a definição das cadeiras corre por conta da opção política legislativa do próprio município.Peço vênia a Vossa Excelência para, portanto, reafirmar o voto, conhecendo e desprovendo o recurso”.

Ora, o que decidido pela Suprema Corte fez lei consideradas as balizas subjetivas do processo. Vale ressaltar que a coisa julgada ficou restrita ao município envolvido, descabendo irradiá-la a ponto de alcançar os demais municípios. A atuação administrativa do Tribunal Superior Eleitoral não pode implicar a retirada do mundo jurídico das leis orgânicas dos municípios, no que revelam o número de cadeiras nas câmaras municipais. A decisão administrativa do Tribunal Superior Eleitoral não tem eficácia equivalente à emenda constitucional, atropelando, talvez mesmo se possa dizer, pressionando as casas do Congresso Nacional. Paga-se um preço por se viver em um Estado Democrático de Direito e esse preço é o respeito aos ditames que compõem a ordem jurídica, especialmente os constitucionais. É vala comum afirmar-se, e nunca se tem, nesse campo, a demasia, que em Direito o meio justifica o fim, mas não este aquele. Cumpre preservar a independência e harmonia dos poderes da República e, acima de tudo, a segurança jurídica, os princípios que, perenes, embasam-na. Por mais que haja distorções – e continuo convencido sobre a autonomia municipal, respeitados os limites mínimo e máximo constantes do inciso IV do art. 29 da Constituição Federal –, impossível é forçar-se à mão para, ainda que contando com o sentimento do povo brasileiro, chegar-se ao menosprezo do arcabouço normativo em vigor.

Convencido da impropriedade de o Tribunal Superior Eleitoral editar resolução definindo o número de cadeiras nas câmaras municipais, voto contra a proposta colocada em mesa.[33]

O Ministro Marco Aurélio considera que os municípios têm legitimidade para fixar o número de vereadores, respeitado o balizamento constitucional e a opção política do município. Considera ainda, que não sendo a proporcionalidade absoluta, deverá ser feito a mesma regulamentação nas assembléias legislativas do estados. Destaca o ministro que uma decisão administrativa do Tribunal Superior eleitoral não tem o condão de retirar do mundo jurídico as leis orgânicas dos municípios atingidos, não tendo eficácia de emenda constitucional e, que deve ser preservada a independência e harmonia dos poderes, bem como a segurança jurídica.

O Ministro Marco Aurélio tem um posicionamento jurídico, não levando em conta os argumentos políticos de seus pares, excetuando-se os ministros igualmente vencidos, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence. Ocorre que a questão foi votada de forma política e apressada, na intenção de que a decisão tivesse validade já para a eleição de 2004, em nova afronta ao ordenamento jurídico, violando, desta forma, o artigo 16 da constituição Federal.

4.3 – Princípios e preceitos constitucionais violados

Acredita-se que, com a promulgação das citadas resoluções, foram feridos diversos preceitos e princípios constitucionais, entre eles a anualidade das regras eleitorais[34]; a independência e harmonia entre os Poderes da União[35]; a autonomia dos entes federados[36]; a competência exclusiva do Poder Legislativo Municipal para determinar o número de vereadores; proporcional à população e dentro do balizamento[37]; a competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local[38], e a hierarquia das leis no ordenamento jurídico pátrio[39].

Ocorre que a promulgação destas resoluções em junho de 2004 feriu mortalmente o artigo 16 da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional 04/93, que estatui:

A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência.[40]

Ou seja, qualquer norma que altere o processo eleitoral deve entrar em vigor imediatamente, mas sua aplicabilidade se dará somente para a eleição seguinte, se for promulgada a menos de um ano antes das eleições.

Entende-se que o artigo 16 é norma constitucional de eficácia plena, na lição de Alexandre de Moraes:

aquelas que, desde a entrada em vigor da Constituição, produzem, ou têm possibilidade de produzir, todos os efeitos essenciais, relativamente aos interesses, comportamentos e situações que o legislador constituinte, direta e normativamente quis regular.[41]

Desta forma, as alterações emanadas do TSE somente teriam aplicabilidade legal para as eleições seguintes, a serem realizadas em outubro de 2008, sob hipótese alguma poderia a Resolução ter aplicabilidade imediata.

Evidente a necessidade de adequação da Lei Orgânica de diversos municípios, visto as distorções existentes. Mas, não é por existirem inadequações que a ordem jurídica deverá ser ferida, mesmo que este seja o desejo da maioria do povo brasileiro, como disse o Ministro Marco Aurélio. Se existe a necessidade de adequação, que a mesma seja realizada cumprindo-se com os ditames constitucionais, jamais de maneira precipitada e não condizente com o que prescreve a Constituição. Esta modificação deveria ter sido realizada da maneira correta, através de uma Emenda à Constituição.

Percebe-se que o TSE invadiu competência própria dos municípios, os quais tem a prerrogativa constitucional (art.29, IV)[42]  de fixar o número de vereadores através da Lei Orgânica.

Acredita-se que, a Resolução citada acabou ferindo a autonomia municipal, pois ao estabelecer parâmetros mínimo e máximo a intenção do Constituinte era de deixar ao município a decisão de fixar o número de vereadores, respeitadas as peculiaridades locais.

De acordo com o disposto no artigo 23, IX, do Código Eleitoral (Lei 4.737/65), e o artigo 105, “caput”, da Lei n.° 9.504/97, que estabelece normas para as eleições, tem o Tribunal Superior Eleitoral a atribuição de expedir Resoluções e Instruções visando a regulamentar o Código Eleitoral e as disposições da própria Lei das Eleições. As Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral têm força de Lei Federal, restringindo-se à regulação da legislação eleitoral somente. Observe-se que a possibilidade de o Tribunal Superior Eleitoral editar Resoluções a respeito de assuntos eleitorais não contraria a Constituição Federal, mas o conteúdo da Resolução n.º 21.702 é materialmente inconstitucional, por ferir a autonomia municipal, que não é matéria eleitoral.

4.4 – Proposições legislativas em tramitação

Quando da edição da Resolução 21.702 pelo TSE, encontravam-se em tramitação no Congresso Nacional diversas proposições legislativas que procuravam regular a questão do número de vereadores, entre estas a Proposta de Emenda à Constituição n.° 89 de 1995, a Proposta de Emenda à Constituição n.° 82 de 1991 e o Projeto de Lei Complementar n.º 191 de 2001.

No dia 31 de março de 2004, com o intuito de debater as propostas legislativas existentes, a Câmara dos Deputados instalou uma comissão especial do número de vereadores. Como resultado dos trabalhos desta comissão, foi criado o substitutivo às PECs 353/01, 452/01 e 71/03.

No dia 12 de maio, o Plenário da Câmara dos Deputados reuniu este substitutivo e a PEC 574/2002 (que tendia a regular as despesas do legislativo municipal) em uma única proposta legislativa, dando origem à Emenda Aglutinativa Substitutiva de Plenário EMA 1 – PEC 574/2002, que foi aprovada em dois turnos na Câmara dos Deputados.

No Senado Federal, esta proposta legislativa chegou a ser aprovada em primeiro turno, no entanto, acabou sendo rejeitada pelo Plenário no segundo turno.

Observa-se, então, que realmente o Tribunal Superior Eleitoral avocou a si atribuições que não lhe pertenciam, eis que o legislativo estava tratando do tema. Como as proposições encontravam-se em tramitação, parece-nos que seria mais adequado ao Poder Judiciário não agir enquanto a matéria não estivesse decidida pelo órgão responsável pelo seu encaminhamento.

4.5 – Jurisprudências com relação à matéria

Anteriormente, o Superior Tribunal de Justiça, após a promulgação da Constituição de 1988, já havia se manifestado a respeito do tema:

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. FIXAÇÃO DE CRITÉRIOS DE PROPORCIONALIDADE PARA VAGAS DAS CÂMARAS MUNICIPAIS. AUTONOMIA DA LEI ORGÂNICA DE CADA MUNICÍPIO. O ENTENDIMENTO DESTA CORTE É NO SENTIDO DE RECONHECER AOS MUNICÍPIOS A AUTONOMIA PARA FIXAR O NÚMERO DE SEUS VEREADORES, ATRAVÉS DA LEI ORGÂNICA, RESPEITADOS OS LIMITES CONSTITUCIONAIS PREVISTOS NO ART. 29 DA CF. PRECEDENTE: ACÓRDÃO 13.444 TSE. Mandado de Segurança. ACÓRDÃO 1563. RELATOR CID FLAQUER SCARTEZZINI. PUBLICADO NO D. J. EM 22/10/1993. PÁG. 22304.– PE 21/09/1993 –

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. VEREADORES – NÚMERO DE CADEIRAS – PROPORCIONALIDADE – ARTIGO 29, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. A PROPORCIONALIDADE DE QUE COGITA O INCISO IV DO ARTIGO 29 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NÃO É ABSOLUTA, MAS MITIGADA PELA OPÇÃO POLÍTICA ATRIBUÍDA AOS MUNICÍPIOS DE FIXAREM AS CADEIRAS NAS CÂMARAS DE VEREADORES, OBSERVADAS AS BALIZAS CONSTITUCIONAIS INDICADORAS DE NÚMEROS MÁXIMOS E MÍNIMOS. INEXISTENTE PREVISÃO LEGAL DESCABE TANTO A REDUÇÃO QUANTO O AUMENTO DO NÚMERO DAS CADEIRAS DO ÚLTIMO PLEITO, DESDE QUE OBSERVADOS OS PARÂMETROS CONSTANTES DAS ALÍNEAS “A”, “B “E “C” DO ALUDIDO INCISO. ACÓRDÃO 1956 – RELATOR MARCO AURÉLIO MENDES DE FARIAS MELLO. Mandado de Segurança. RS 21/09/1993 –– PUBLICADO NO DJ EM 05/11/1993, P. 23300.

O Supremo Tribunal Federal também já havia se manifestado a respeito do tema:

Rcl 488Agr/TO – Tocantins. AG. REG. NA RECLAMAÇÃO. Relator: Min. Carlos Velloso. ADI 692/GO – GOIÁS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator: Min. Joaquim Barbosa. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ 01.10.04

EMENTA: LEI ESTADUAL QUE ESTABELECE NÚMERO DE VEREADORES. AUTONOMIA MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. 1. Argüição de inconstitucionalidade do § 1º , I a X, e do § 2º , todos do artigo 67 da Constituição do Estado de Goiás. 2. Viola a autonomia dos municípios (art. 29, IV da CF/88) lei estadual que fixa número de vereadores ou a forma como essa fixação deve ser feita. 3. Ação julgada procedente.

Do voto do Relator Ministro Maurício Corrêa  no Re 197.917, colhemos o seguinte trecho[43]:

O Tribunal Superior Eleitoral há muito tempo vem entendendo que a Constituição não estabelece critérios aritméticos para o cálculo dessa proporcionalidade, tendo o município autonomia para fixá-lo, uma vez cumpridos os marcos das alíneas do inciso IV do artigo 29. Lembremos seus dois primeiros acórdãos:

“CÂMARA MUNICIPAL: NÚMERO DE VEREADORES: AUTONOMIA DA LEI ORGÂNICA DE CADA MUNICÍPIO. A Constituição Federal reservou à autonomia de cada município a fixação do número dos seus Vereadores, desde que contida entre o limite mínimo e o limite máximo correspondentes à faixa populacional respectiva. Se da própria Constituição não é possível extrair outro critério aritmético de que resultasse a predeterminação de um número certo de Vereadores para cada município, não há no sistema constitucional vigente, instância legislativa ou judiciária que a possa ocupar.”(RMS 1.945, Pertence, DJ de 11/06/93).

“VEREADORES. NÚMERO DE CADEIRAS. PROPORCIONALIDADE. ARTIGO 29, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. A proporcionalidade de que cogita o inciso IV do artigo 29 da Constituição Federal não é absoluta, mas mitigada pela opção política dos municípios de fixarem as cadeiras na câmara de vereadores, observadas as balizas constitucionais indicadoras de números mínimo e máximo” (RMS 1.949, Marco Aurélio, DJ de 17/08/93).

Observa-se que o Ministro Maurício Corrêa, apesar de defender posicionamento pela proporcionalidade, colacionou acórdãos do TSE que se coadunam com o que acreditamos.

4.6 – Ações protocoladas no STF

A partir da promulgação da citada Resolução, diversas ações judiciais foram interpostas, tanto nas instâncias inferiores como nas superiores. Junto ao Supremo Tribunal Federal destacamos as seguintes ações: ADI 3214 (União dos Vereadores do Brasil), ADI 3345 (Partido Progressista – PP), ADI 3348 (Suplentes do Município de Itumbiara – GO), ADI 3365 (Partido Democrático Trabalhista), ADI 3372 (Suplentes do Município de Carapicuíba – SP), ADI 3374 (Suplentes do Município de Barueri – SP), ADI 3375 (Suplentes do município de Cananéia – SP), ADI 3382 (Coligação a vitória é de Picos), ADI 3445 (Procurador Geral da República), ADPF 58 (Diretório Municipal do Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB de Santana do Livramento – RS), ADPF 60 (Diretório Municipal do Partido dos Trabalhadores – PT de Santana do Livramento), ADPF 61 (Diretório Municipal do Partido Democrático Trabalhista – PDT de Santana do Livramento), ADPF 62 (Diretório Municipal do Partido Democrático Trabalhista – PDT de Sarandi – RS), ADPF 65 (Partido Socialista Brasileiro).[44]

A ADIN 3214, proposta pela UVB (União dos Vereadores do Brasil), com fulcro no Art. 103, IX, teve como relator o Min. Celso de Mello, que assim se manifestou, preliminarmente:

A QUALIFICAÇÃO JURÍDICA DA ENTIDADE QUE PROMOVE A PRESENTE AÇÃO DIRETA IMPÕE QUE SE ANALISE QUESTÃO PRELIMINAR PERTINENTE AO RECONHECIMENTO, OU NÃO, DA LEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” DA UNIÃO DOS VEREADORES DO BRASIL – UVB, PARA A INSTAURAÇÃO DESTE PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. O EXAME DESSA QUESTÃO PRÉVIA PERMITE CONCLUIR, DESDE LOGO, QUE FALECE, À REQUERIDA ENTIDADE, QUALIDADE PARA AGIR EM SEDE DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE. CABE NÃO DESCONHECER, NESTE PONTO, QUE OS VEREADORES, COMO QUAISQUER OUTROS DETENTORES DE MANDATOS ELETIVOS, QUALIFICAM-SE COMO AGENTES POLÍTICOS (…) SENDO ASSIM, E PELAS RAZÕES EXPOSTAS, JULGO EXTINTO ESTE PROCESSO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE, RESTANDO PREJUDICADA, EM CONSEQUÊNCIA, A APRECIAÇÃO DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. ARQUIVEM-SE OS PRESENTES AUTOS. PUBLIQUE-SE.” [45]

A ADIN 3345, interposta pelo Partido Popular, relator Min. Celso de Mello não teve preliminar argüida.

A ADIN 3348, que teve como proponente os suplentes de vereador do município de Itumbiara – GO, relator Min. Celso de Mello evidentemente não poderia prosperar, por flagrante falta de legitimidade dos autores Assim se manifestou o relator:

“(…) NÃO VEJO, POIS, COMO RECONHECER, AOS AUTORES DA PRESENTE AÇÃO DIRETA, LEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. (…) SENDO ASSIM, TENDO EM CONSIDERAÇÃO AS RAZÕES EXPOSTAS, NÃO CONHEÇO DA PRESENTE AÇÃO DIRETA, EM FACE DA ILEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” DOS AUTORES, RESTANDO PREJUDICADA, EM CONSEQÜÊNCIA, A APRECIAÇÃO DO PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA.” [46]

Da mesma forma se manifestou o relator Celso de Mello na ADIN 3372, proposta pelos suplentes de vereador do município de Carapicuíba – SP, na ADIN 3374, proponente os suplentes de vereador do município de Barueri e na ADIN 3375, proponente os suplentes de vereador do município de Cananéia – SP.

A ADIN 3365, proponente o Partido Democrático Trabalhista – PDT, relator o Min. Celso de Mello, teve, por determinação do relator, o apensamento aos autos da ADIN 3345 para julgamento conjunto do pedido formulado em sede de  controle normativo abstrato.

Com relação à legitimidade para postular junto ao STF, saliente-se que as coligações tem as mesmas prerrogativas e obrigações de partido político, no que se refere ao processo eleitoral, funcionando como um só partido no relacionamento com a justiça eleitoral.[47]

Desta forma, precisa ser analisada a legitimidade da coligação para propor ADIN. Existe entendimento no Supremo Tribunal Federal de que o Diretório Regional ou a Executiva Regional de partido político não tem esta legitimidade, devido ao fato de que a disposição do inciso VIII do art. 103 da CF pressupõe procedimento do Diretório Nacional. Ao apreciar a ADIN 3382, interposta pela coligação “A vitória é de Picos”, assim se manifestou o relator Min. Celso de Mello:

…”A PRESENTE AÇÃO DIRETA É INSUSCETÍVEL DE CONHECIMENTO, EIS QUE COLIGAÇÃO PARTIDÁRIA – TENDO EM CONSIDERAÇÃO A TAXATIVIDADE DO ROL INSCRITO NO ART. 103 DA CARTA POLÍTICA – NÃO DISPÕE DE LEGITIMIDADE ATIVA PARA FAZER INSTAURAR, PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, PROCESSO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. CABE ACENTUAR, NESTE PONTO, QUE, MESMO QUE SE TRATASSE DE DIRETÓRIO MUNICIPAL OU REGIONAL DE PARTIDO POLÍTICO, AINDA ASSIM FALECER-LHE-IA LEGITIMIDADE ATIVA PARA O AJUIZAMENTO, PERANTE ESTA SUPREMA CORTE, DE ADI (…) . SENDO ASSIM, E PELAS RAZÕES EXPOSTAS, NÃO CONHEÇO DA PRESENTE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARQUIVEM-SE OS PRESENTES AUTOS.”[48]

A ADPF 58, interposta pelo Diretório Municipal do Partido da Social Democracia Brasileira de Santana do Livramento – RS, relator Min. Marco Aurélio, a ADPF 60, proponente o Diretório Municipal do Partido dos Trabalhadores de Santana do Livramento –RS, tiveram negado seu seguimento, nos seguintes termos:

(…) CONSOANTE DISPÕE O ARTIGO 2º DA LEI Nº 9.882, DE 3 DE DEZEMBRO DE 1999, PODEM PROPOR ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL OS LEGITIMADOS PARA A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRATANDO-SE DE PARTIDO POLÍTICO, NÃO CABE AGASALHAR A ATUAÇÃO DE DIRETÓRIO MUNICIPAL. NÃO FORA ISSO, CONSTATA-SE AINDA O ÓBICE DO § 1º DO ARTIGO 4º DA CITADA LEI. É QUE EVENTUAL INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO Nº 21.702, DO TSE, REVELADORA DA DIMINUIÇÃO DO NÚMERO DE VEREADORES E ARGÜIDA COMO CONFLITANTE COM O ARTIGO 16, INCISO IV, E ARTIGO 29, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, PODE SER DISCUTIDA – COMO ALIÁS OCORRE RELATIVAMENTE À ADI Nº 3345/DF, SOB A RELATORIA DO MIN. CELSO DE MELLO – MEDIANTE OUTRO MEIO EFICAZ, ISSO EM FACE DA LESIVIDADE DO ATO. 2. ANTE O QUADRO, NEGO SEGUIMENTO AO PEDIDO.” [49]

Já a ADPF 61, proponente o Diretório Municipal do Partido Democrático Trabalhista de Santana do Livramento – RS, e a ADPF 62, proponente o diretório municipal do Partido Democrático Trabalhista de Sarandi – RS, a decisão foi a seguinte:

VERIFICA-SE A ILEGITIMIDADE ATIVA. CONSOANTE DISPÕE O ARTIGO 2º DA LEI Nº 9882/99, PODEM PROPOR ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL OS LEGITIMADOS PARA A ADI. TRATANDO-SE DE PARTIDO POLÍTICO, DESCABE AGASALHAR A ATUAÇÃO DE DIRETÓRIO MUNICIPAL. NÃO FORA ISSO, CONTATA-SE O ÓBICE DO § 1º DO ARTIGO 4º DA CITADA LEI. É QUE EVENTUAL INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO Nº 21.702, DO TSE, REVELADORA DA DIMINUIÇÃO DO NÚMERO DE VEREADORES E ARGÜIDA CONFLITANTE COM O ART. 16, IV E ART. 29, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, PODE SER DISCUTIDA – COMO ALIÁS OCORRE RELATIVAMENTE À ADI Nº 3345, SOB A RELATORIA DO MIN. CELSO DE MELLO…2. ANTE O QUADRO NEGO SEGUIMENTO AO PEDIDO.”[50]

Com relação a ADPF 65, proponente o Partido Socialista Brasileiro, relator o Min. Joaquim Barbosa, a inicial foi indeferida nos seguintes termos:

SUSTENTA O ARGÜENTE QUE AS DITAS RESOLUÇÕES VIOLAM OS ART 2º, 16 E 29, TODOS DA CF DE 1988. PLEITEIA LIMINAR. COMO ESTÁ EXPRESSAMENTE DISPOSTO NO ARTIGO 4º, § 1º, DA LEI 9882/99, NÃO CABE ADPF QUANDO EXISTE OUTRO MEIO EFICAZ APTO A SANEAR A LESIVIDADE SUSCITADA NA INICAIL. ORA, NO CASO EM QUESTÃO (…). TANTO É ASSIM QUE (…) ESTÃO EM TRÂMITE DUAS ADI QUE DISCUTEM A CONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO 21.702/2004: A ADI 3345 E A ADI 3365. LEMBRO, POR ÚLTIMO, QUE O MINISTRO MARCO AURÉLIO, AO JULGAR MONOCRATICAMENTE A ADPF 58, A ADPF 60, A ADPF 61 E A ADPF 62, CONSIDEROU NÃO CUMPRIDA A EXIGÊNCIA CONTIDA NO ART 4º, § 1º, DA LEI 9.882/99, E. PORTANTO, INADEQUADO O USO DA ADPF PARA ATACAR AS CITADAS RESOLUÇÕES DO TSE. ANTE O EXPOSTO, COM BASE NO ART. 4º, CAPUT, DA LEI 9.882/99, SEM QUE ISSO SIGNIFIQUE QUALQUER COMPROMETIMENTO NO QUE TANGE AO JULGAMENTO DAS AÇÕES DIRETAS ATUAIS E FUTURAS SOBRE AS RESOLUÇÕES ATACADAS, INDEFIRO A INICIAL.[51]

Observa-se que alguns autores optaram por ajuizar Ações Diretas de Inconstitucionalidade, enquanto outros optaram por Ações de Descumprimento de Preceito Fundamental. Entende-se ser somente a ADIN pertinente, já que a lei veda expressamente a possibilidade de ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz capaz de sanar a lesividade. Desta forma, havendo a possibilidade de atacar o ato através de ADIN, inviável a interposiçÃo de ADPF.

4.7 – Julgamento da ADIN 3345 e ADIN 3365

No dia 25.08.2005 o Supremo Tribunal Federal julgou a ADIN 3345, proponente o Partido Progressista e a ADIN 3365, proponente o Partido Democrático Trabalhista, ações que por determinação do Relator Celso de Mello foram apensadas para julgamento conjunto do pedido formulado em sede de controle normativo abstrato.

Por maioria de votos, o Plenário julgou improcedente a referida ADIN, acompanhando o voto do Relator os Ministros Eros Grau, Carlos Velloso, Joaquim Barbosa, Carlos Ayres Britto, Cezar Peluso, Gilmar Mendes, Ellen Gracie, Sepúlveda Pertence e Nelson Jobim, vencido o Min. Marco Aurélio

Sucintamente, as ações contestam a Resolução 21.702/2004, do TSE, alegando que a Resolução agride os artigos 2º, 16 e 29, caput e inciso IV, todos da Constituição Federal. Alegam, ainda, que a resolução usurpa competência legislativa fixada no artigo 29, inciso IV, da CF e que ela alterou o processo eleitoral a menos de seis meses do pleito de 2004.

Os argumentos apresentados pelos requerentes se coadunam com o exposto ao longo deste trabalho.

O Procurador Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação, ou pela improcedência do pedido. O Advogado Geral da União, pronunciou-se nos autos no sentido da improcedência da ação, por considerar constitucionalmente válida a Resolução atacada.

O Relator, Min. Celso de Mello, não conheceu as preliminares argüidas, e no mérito, votou, resumidamente, nos seguintes termos: que a Resolução 21702 não inovou na ordem jurídica, limitando-se a aplicar a Constituição, em linha decisória já decidida pelo mesmo STF, o que não incidiu em transgressão ao ordenamento constitucional. Alega o Ministro Relator que a Resolução 21702 não infringiu o art. 16 da Constituição, pois o que o legislador constituinte desejava, quando da edição da norma, era repelir casuísmos que pudessem descaracterizar a normalidade ou legitimidade, caracterizando alteração do processo eleitoral, o que não teria ocorrido no caso em tela. Relata que a Resolução atacada foi editada em 02/04/2004 e que as convenções partidárias para escolha dos candidatos a vereador no pleito de 2004 se deram somente em 10/06/2004, e que estas convenções obedeceram à Resolução em questão. Devido a isto, considera que todos os partidos políticos e candidatos tiveram tratamento equânime e homogêneo. Afasta, portanto, qualquer agressão ao artigo 16 da Constituição Federal. Considera o Relator que a redação da Resolução 21.702 teve como objetivo dar a real interpretação do inciso IV do artigo 29 da Carta Magna. Enfatiza que a interpretação constitucional de decisões proferidas pelo STF é de fundamental importância, sendo a última palavra, nesta questão, é do próprio tribunal, considerado o princípio da força normativa da constituição. Considera também, o Relator, que a Resolução em questão não criou uma regra independente das leis em vigor, não criando, portanto, uma nova lei eleitoral, desta forma, não violou a autonomia municipal. Finalizando, o Relator diz que a Resolução 21.702 somente consolidou a autoridade do Supremo Tribunal Federal na votação do RE197.917, o que garantiu a efetividade da interpretação definitiva do artigo 29, inciso IV, o que não violou a reserva da lei, da separação dos poderes, da anterioridade da lei eleitoral e da autonomia municipal.[52]

O Min. Marco Aurélio, que não acompanhou o voto do Min. Relator, sendo o único voto vencido, considerou, em seu voto, que a Resolução 21.702 acabou por rasgar a Lei Orgânica dos Municípios, o que se coaduna com o exposto ao longo deste trabalho. Basicamente, o voto vencido do Min. Marco Aurélio reitera os termos de seus votos, igualmente vencidos, no RE 197.917 e  na votação da Resolução 21.702, votos que já comentamos.

5 – CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

O controle de constitucionalidade verifica a compatibilidade de norma infraconstitucional ou de ato normativo com a constituição, tanto no plano formal como material. No plano formal deve-se analisar se a produção da norma ocorreu conforme o que prescreve a Constituição Federal com relação ao Processo Legislativo. Com relação aos requisitos materiais deve-se observar a simetria entre a Lei ou o ato com os preceitos constitucionais.

Os sistemas de controle de constitucionalidade são, basicamente, dois, o difuso e o concentrado. No primeiro caso, o juiz de qualquer instância pode apreciar a constitucionalidade de norma ou ato normativo, enquanto no sistema concentrado tal prerrogativa pertence somente a determinado tribunal ou órgão administrativo.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu o controle preventivo, que se dá, no âmbito do poder executivo, através do veto aposto pelo chefe deste poder, e no âmbito do poder legislativo pelas comissões de constituição e justiça que realizam a análise prévia de determinado projeto quanto à sua constitucionalidade.

A Constituição Pátria estabeleceu, também, o controle repressivo, acentuadamente sob a forma jurisdicional, a qual contempla os métodos difuso e concentrado, complementados pela Ação Declaratória de Constitucionalidade.

Ocorrem duas exceções ao controle jurisdicional repressivo, o Art 49, V, CF 88 estabelece competir ao Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa e o Art. 62, & 5.0  estabelece que o Poder Legislativo antes de apreciar uma Medida Provisória deverá fazer um juízo prévio dos pressupostos constitucionais.

O controle difuso de constitucionalidade, na lição de Alexandre de Moraes[53] gera efeitos ex tunc e inter partes, desfazendo-se, desde sua origem o ato declarado inconstitucional com todas as conseqüências dele derivadas. Existe a possibilidade de os efeitos serem ex nunc e erga omnes, que seria a ampliação dos efeitos da declaração incidental de constitucionalidade pelo Senado Federal (art. 52, X CF/88)[54]. O importante desta questão é que a competência para a suspensão desta execução é privativa do Senado Federal, não havendo previsão legal para que o TSE o faça, ainda que o tenha feito de forma indireta.

Assim, torna-se inconcebível que o TSE possa, a partir da decisão do RE 197.917 editar uma resolução com a eficácia que acabou por ter a Resolução 21.702.

O voto vencido do Ministro Marco Aurélio é de uma clareza e lógica ímpar, não se deixando levar por argumentos estranhos ao mundo jurídico ou pelo clamor popular que, realmente, desejava a diminuição do número de parlamentares, não só dos municipais, mas também dos estaduais, federais e dos senadores. O desejo da população era também de que fosse reduzido o orçamento das Câmaras Municipais, pois somente assim a redução do número de edis teria resultados práticos, o que não ocorreu. A contradição é evidente.

Percebe-se que o Ministro Marco Aurélio foi extremamente técnico. Inadmissível que Tribunais Superiores tenham com o fim de normatizar o número de vereadores nos municípios utilizar como meio para isso uma simples Resolução, norma infraconstitucional, quando a maneira adequada seria uma emenda à Constituição. Destaque-se o trâmite de diversas Propostas de Emenda à Constituição no Congresso Nacional, meio adequado para alterações de ordem constitucional.

Ocorreu uma clara agressão à separação dos poderes, cláusula pétrea de nossa Constituição[55], que prevê a independência e harmonia entre os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário[56]. Esta harmonia e independência não foram consideradas no momento em que o poder judiciário se imiscuiu nas atribuições do poder legislativo municipal.

Os ministros do TSE acabaram legislando, fixando, de forma equivocada e inconstitucional, o número de vereadores nos municípios. Com a agravante de que os repasses financeiros constitucionais previstos no artigo 29-A  foram mantidos, o que levou a um contra-senso, pois diminui o número de vereadores, mantendo o mesmo orçamento, o que não se coaduna com os objetivos pretendidos.

Compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual.[57]

A Constituição Federal determina que a argüição de descumprimento de preceito fundamental decorrente da Constituição será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.[58]

A legitimação para a propositura, tanto da Ação Direta de Inconstitucionalidade como da Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental, é concorrente, sendo legitimados para tal o Presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados, a Mesa da Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal, o Governador do Estado ou do Distrito Federal, o Procurador geral da República, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido político com representação no Congresso Nacional e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

A Ação Direta de Inconstitucionalidade tem como objetivo declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, estadual ou distrital[59], editados após a promulgação da Constituição Federal de 1988, e que ainda estejam em vigor.

A Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental tem como objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público. Também quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, mesmo que anterior à Constituição de 1988.

CONCLUSÃO

O exposto ao longo do trabalho permite que se chegue a algumas constatações a respeito do tema da fixação do número de vereadores:

A atitude do Tribunal Superior Eleitoral ao fixar o número de vereadores para as eleições de 2004 através de uma mera Resolução é inconstitucional. Além do fato de que uma alteração da magnitude da que ocorreu somente poderia ter sido efetuada através de Emenda à Constituição, houve agressão ao artigo 16 da Constituição Federal, que trata da anualidade das regras eleitorais. (art. 16 da CF/88, c/c o art. 105 da Lei 9.504/97)

Desta forma, a Resolução deveria ter entrado em vigor imediatamente, mas não teria aplicabilidade para a eleição de 2004.

Ocorreu uma violação ao princípio da independência e harmonia entre os poderes (art. 2.º CF/88), eis que o Tribunal Superior Eleitoral acabou legislando, invadindo competência do legislativo.

Houve uma agressão ao pacto federativo, do qual o município faz parte, pois a ingerência do Tribunal Superior Eleitoral em assunto municipal caracteriza violação à autonomia dos entes federados (art. 18 CF/88)

Ocorre que a competência exclusiva do Poder Legislativo Municipal para determinar o número de Vereadores, proporcional à população e dentro do balizamento constitucional (art. 29, IV, “a“, “b” e “c”, CF/88) foi atingida pela Resolução do Tribunal Superior Eleitoral.

Outra norma constitucional agredida pela Resolução 21702 do TSE foi a que atribui competência ao Município para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CF/88).

A hierarquia das leis no ordenamento jurídico pátrio (art. 59 CF/88) foi violada pela Resolução, ao dar o status de Emenda Constitucional à Resolução 21702.

O fato é que o Supremo Tribunal Federal com essa decisão deu nova interpretação para o inciso IV do artigo 29 da Constituição Federal

Destaque-se as Leis Orgânicas de todos os municípios do país, estavam de acordo com os preceitos constitucionais.

Desta forma, conclui-se que o Tribunal Superior Eleitoral invadiu competência quando, indevidamente, regulamentou o número de vereadores em todo o país.

Entende-se, com a devida vênia, que o Supremo Tribunal Federal ao julgar a ADIN 3345, realizou um julgamento correto juridicamente, visto o brilhante voto do Min. Relator Celso de Mello, mas inegável a acentuada dosagem política constante tanto do voto do relator como dos pronunciamentos dos demais Ministros que acompanharam o voto. O Ministro Marco Aurélio julgou procedentes os pedidos feitos nas Ações. Em sua opinião, a Constituição dispôs que os municípios devem ser regidos por suas leis orgânicas, desde que atendidos o balizamento existente, não havendo determinação do constituinte ao TSE para a fixação do número de cadeiras nas câmaras municipais.

Segundo o ministro Marco Aurélio, não cabe ao Tribunal Superior Eleitoral, nem ao Supremo, regulamentar a lei, não reconhecendo competência a estes órgãos em fazê-lo. O Min. Marco Aurélio destacou que a resolução do TSE afastou do ordenamento jurídico as leis orgânicas municipais, o que considerou ser uma violação ao texto constitucional. Segundo o ministro, o TSE substituiu os constituintes alterando “a própria Constituição Federal para elaborar o que essa mesma Constituição previu como sendo da incumbência de cada câmara de vereadores, que é a lei orgânica do município[60]”. Concordamos com o Min. Marco Aurélio, reiterando nosso posicionamento de que a Resolução 21.702 é inconstitucional.

 

TABELA NÚMERO VEREADORES STF

TABELA NÚMERO DE VEREADORES CONSTITUIÇÃO FEDERAL

 

 

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Informações Sobre o Autor

 

Róger Martins da Rosa

 

Bacharel em Direito pela FURG/RS
Assessor da Câmara de Vereador do Rio Grande/RS

 

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