A validade normativa da Convenção de Chicago de 1944 que orienta o processo de investigação de acidentes aéreos no ordenamento jurídico brasileiro à luz de uma intepretração constitucional

Resumo: Os tratados internacionais constituem fonte de direito internacional e após processo de incorporação passam a vincular os Estados signatários. A investigação de um acidente aéreo deve ter por meta estabelecer os possíveis fatores que contribuíram para o evento. Desde 1944 formou-se um consenso mundial sobre a necessidade de estabelecer um sigilo sobre relatório de acidente ou incidente, com o objetivo de formar um ambiente onde a cultura seja a da prevenção e não a da repressão. A análise busca observar a validade normativa da Convenção de Chicago na investigação de acidentes e incidentes aeronáuticos.

Palavras-chave: Tratados internacionais. Incorporação à legislação nacional. Investigação de AcidenteAéreo.

Abstract: International treaties are a source of international law and go after the merger process to bind the signatory States. The investigation of a crash should have the goal to establish the possible factors that contributed to the event. Since 1944 formed a global consensus was formed on the needto establishaconfidentialreportontheaccidentorincident, with the aim of forming an environment where the culture is that of prevention rather than repression. The analysis seeks to observe the normative validity of the Chicago Convention in the investigation of aircraft accidents and incidents.

Keyword: Air Accident Investigatio. Incorporation into national legislation.International treaties.

INTRODUÇÃO

O transporte aéreo tem repercussão direta e imediata na sociedade moderna, com a missão de transportarem passageiros e cargas, de forma eficiente, no menor espaço de tempo possível e observando todos os aspectos de segurança envolvidos na atividade. O homem sempre observou a aviação com fascínio, podemos lembrar que entre os contos mitológicos temos a saga heroica de Ícaro, que juntamente com seu pai Dédalo engenhosamente criaram dois pares de asas brancas com a junção de cera e penas de gaivotas, com o escopo de livrarem-se do cativeiro imposto pelo Rei Minos. (MONTES, 1996. p. 16.).

Ao redor do globo surgiu a preocupação de estabelecer padrões gerais mínimos que elevassem a segurança no transporte aéreo. Independentemente do esforço isolado de alguns países em estabelecer rígidos contornos sobre a atividade aérea, formou-se o consenso da necessidade de normas internacionais sobre o transporte aéreo, inclusive sobre o processo de investigação a ser adotado no caso da ocorrência de um infortúnio como um acidente ou incidente aéreo[i]

A imperiosa necessidade de impor regras para evitar acidentes e as medidas que devem ser adotadas para que não se repitam constitui uma preocupação e necessidade não só de caráter local ou regional, e por uma cândida razão, o avião não está circunscrito ao território de sua bandeira, mas tem importante papel de fator de integração entre os países e continente seja no transporte de cargas ou passageiros.

O presente ensaio tem por objeto investigar a validade normativa dos tratados internacionais como fonte de direito para nortear as condutas humanas.

O processo de internalização dos tratados ao próprio ordenamento pátrio através da observância dos ditames previstos na Constituição brasileira.

UMA BREVE ANÁLISE DOS TRATADOS COMO FONTE DE DIREITO INTERNACIONAL

A relação entre os Estados quer sejam no campo do comércio ou em relação à politicas de cooperação internacional tem consolidado a importância do direito internacional, que nas palavras de Celso Alburquerque Duvivier Mello “a interdependência cada vez maior entre os Estados têm feito com que os tratados se multipliquem na sociedade internacional” (1992, p. 156).

Os tratados Internacionais quanto ao número de Estados participantes podem ser classificados como bilaterais ou multilaterais. Em ambas as configurações representam em última instância a vontades dos Estados em realizar um contrato internacional, a fim de conjugar esforços na preservação de um conjunto de valores que foram considerados valiosos pelos signatários, representa a vinculação jurídica obrigacional no plano internacional que deve ser respeitada por todos os envolvidos.

Não há que duvidar dos efeitos jurídicos vinculantes das Convenções, uma vez que o ânimo de submeter-se aos termos e condições pactuados, sem este compromisso obrigacional resultante da vontade soberana das partes não faria sentido a própria existência do instituto. O Estado que tem em mira ser respeitado deve aplicar as normas consagradas em seu arcabouço legal, respeitar a dignidade da pessoa humana e honrar os compromissos formais que entabulou com países ou organismos internacionais.

A doutrina internacional traça uma distinção entre os acordos que por sua natureza devem ser cumprido, e nesta categoria inserem-se as Convenções, e outras avenças embora forjadas na esfera internacional sejam lastreadas exclusivamente em indicativos morais nos quais não há um verdadeiro compromisso, mas sim um pacto, nesse sentido tem a figura do gentlemen´sagreement(em inglês) ou arrangements (em francês).

“A distinção entre tratado internacional e gentlemen´s agreement – sugerida pelo próprio nome deste último – tem sido feita à consideração inicial não do teor do compromisso, mas da qualidade dos atores. Quase tudo se tem escrito a respeito induz ao abandono da pesquisa dos efeitos jurídicos, em favor da apuração pretensamente mais simples, de quais sejam as partes pactuantes. Assim, afirma-se que o gentlemen´s agreement não é um tratado pela razão elementar de que os contratantes não são pessoas jurídicas de direito internacional. Não são Estados. São pessoas humanas, investidas em cargos de mando, e hábeis para assumir externamente – sobretudo em matéria política prospectiva – compromisso de pura índole moral, cuja vitalidade não ultrapassará aquele momento em que uma dessas pessoas deixe a função governativa”. (REZEK, 2010, p.19)

O tratado ou Convenção, em sua essência representa um ato jurídico onde um vínculo jurídico pode ser criado, modificado ou mesmo extinto (PEDERNEIRAS, 1953, p. 284). Neste sentido o descumprimento no todo ou parte sujeitam o Estado inadimplente a sanções internacionais.

O tratado ou Convenção tem um longo iter a ser trilhado, identificamos seu gênesis como à fase negocial, esta etapa pode ser conduzia diretamente pelo Presidente da República ou por um agente por ele credenciado, como preceitua a Constituição Federal Brasileira em seu artigo 84[ii].

A ideia de criar a figura dos plenipotenciários[iii] surgiu da dificuldade de reunir com frequência os chefes de Estado para participar de reuniões de negociação deixando de lado suas obrigações na condução diuturna de seus Estados, por outro lado havia a preocupação com a imediata vinculação dos Estados aos termos dos tratados se fossem diretamente tratados pelo chefe de Estado sem a necessária discussão no plano interno de acordo com o regimento de cada Estado.

Hodiernamente já assenta na doutrina majoritária do Direito Internacional Público que o Estado não está vinculado às obrigações derivadas do tratado ou convenção em razão de sua mera participação na fase negocial, ainda que o Chefe do Executivo tenha participando dos debates, isto porque, no sistema brasileiro, há a necessidade de consulta do Poder Legislativo, após a assinatura do tratado ou convenção, para que ocorra a ratificação. Portanto para que o Brasil se obrigue aos termos e condições no todo ou parte de tratado, exaustivo debate é realizado sobre o interesse ou não do país filiar-se a determinada pratica internacional.

A justificativa deste complexo processo de aderência a uma normativa internacional se justifica em razão de representar um ato jurídico por excelência e compromissos formais a que os Estados se sujeitam voluntariamente. (PEDERNEIRAS, 1953, p. 284)

Percebemos que o voluntarismo da participação de um Estado em um tratado que seja em sua formação ou mesmo em aderir a tratado já existente, o maior grau de responsabilidade no cumprimento de seus termos. Não havendo vicio de vontade por erro, dolo, ou coação, não parece razoável diante dos postulados de boa-fé que presidem as relações intersubjetivas humanas, e também das pessoas jurídicas de direito publico internacional o estrito cumprimento aos termos e condições estabelecidos.

Para alguns doutrinadores do direito internacional, o fundamento dos tratados internacionais, isto é, de onde eles tiram sua obrigatoriedade, está na norma “pacta sunt servanda”, que é um dos princípios constitucionais da sociedade internacional e que teria seu fundamento último no direito natural. (MELLO, 1992, p. 165)

Convém lembrar, que boa parte dos tratados e convenções comporta a hipótese de manifestação de reserva[iv] por parte dos Estados, portanto definitivamente o descumprimento de tratado representa um desrespeito a toda a comunidade internacional. Haja vista, que os Estado tem o direito de exercitar como reflexo de poder soberano, a chamada denuncia ao tratado, a fim de que cessem seus compromissos na órbita internacional, se considerar, que as diretrizes não se amoldam aos interesses do Estado.

O PROCESSO DE INCORPORAÇÃO DOS TRATADOS AO ORDENAMENTO BRASILEIRO

Cada país tem seu sistema legislativo de “recepção” do Direito Internacional, incorporando-o ao seu direito. No Brasil, essa incorporação processa-se por dois decretos. Primeiramente, há necessidade de ser o tratado aprovado pelo Congresso Nacional, graças a um decreto legislativo.

Insta frisar, que embora o Presidente da República tenha sido ungido como representante do Estado perante a comunidade internacional, não tem poder de fazer valer um tratado em nosso país sem que haja a anuência do Congresso Nacional, como um imperativo categórico de validade exposto em nossa Constituição Federal, portanto que o Presidente considere adequado ou oportuno a participação na elaboração do tratado ou sua adesão deverá promover a necessária discussão política para formar o convencimento do Poder Legislativo de participar de um tratado bilateral ou multilateral.

Por outro lado, a manifestação favorável do Poder Legislativo sobre um tratado, não importa necessariamente na formalização da ratificação do tratado. Diante da distribuição democrática das atribuições outorgadas aos poderes da República, compete exclusivamente ao Presidente da República a decisão sobre a ratificação do instrumento internacional havendo evidentemente prévia autorização legislativa para a ratificação.

Como o processo legislativo em regra, desenvolvido durante um longo arco temporal, eventualmente o ocupante do poder executivo pode ter sido substituído, e entender que não há interesse diante das políticas adotadas ou planejadas de observar determinado compromisso internacional, ou ainda mesmo que não tenha ocorrido alteração da presidência, fica a critério do Presidente definir se é oportuno e conveniente ratificar o tratado. Em caso afirmativo editará um Decreto a fim de dar publicidade aos termos do tratado e que inicia sua vigência em nosso país.

Os tratados não operam no plano interno dos países efeitos retroativos, portanto todos os praticados antes da ratificação do tratado e de sua incorporação ao nosso sistema legislativo serão considerados atos jurídicos perfeitos.

Uma questão que suscita maior reflexão reside na necessidade ou não da edição de uma norma com o escopo de regulamentar e dar efetividade aos tratados em nosso país. Esta questão foi objeto de estudos em outros países, Celso Mello lembra que foi a Corte Suprema Norte Americana a primeira a debruçar-se o tema, surgindo em 1887 a expressão “self executing” muito embora a doutrina de Marshall já utilizar esta expressão em 1829 para aquele instrumento normativo que “operava por si mesmo” . “Os doutrinadores posteriores é que criaram à distinção “self executing and non self executing treaties” A prática tem consagrado o critério de Marshall, mas reconhece que em alguns casos pode ser necessária a implementação pela legislação.” (MELLO, 1992, p. 169).

O Estado nos limites de seu território exerce em plenitude sua soberania, nesse sentido quando os termos do tratado não ensejar uma normatização complementar ou carecer de regulamentação de cunho processual sua eficácia self executing treaties, ou seja, a partir do Decreto executivo que incorpora o tratado a nosso ordenamento. Por outro lado sendo um tratado um enunciado principiologico, ou que exija uma regulamentação para sua plena efetividade, será non self executing treaties.

Sobre a teoria da incorporação, Celso Mello assevera que

“Para que uma norma internacional seja aplicada no âmbito interno do Estado é preciso que este faça primeiro a sua “transformação” em direito interno, incorporando-a ao seu sistema jurídico. É isto uma consequência da completa independência entre as duas ordens jurídicas, o que significa que o tratado “não é um meio em si de criação do direito interno”. Ele é “um convite ao Estado para um ato particular de vontade do Estado, distinto de sua participação no desenvolvimento jurídico internacional” (1992, p. 83).

Este processo de transformação da norma internacional em norma nacional confere a vigência dos postulados bilaterais ou multilaterais que se tornam necessários em razão do grau de inter-relação dos mercados.

Ao tratar do tema Marcelo Varella ressalta que o Brasil tem consagrado em sua jurisprudência o sistema dualista moderado[v], embora a Constituição Brasileira não determine a obrigatoriedade da edição de um Decreto Executivo, a doutrina e a jurisprudência assentaram esse procedimento, que através de sua promulgação e publicação, marcam o inicio da efetividade dos tratados em nosso país.  (2011, p. 86)

No Brasil, os tratados ingressam no ordenamento jurídico com uma hierarquia infraconstitucional, com efetividade em todo o território nacional. Exceto os tratados que versam sobre direitos humanos, que ratificados com o mesmo procedimento das emendas constitucionais, tem uma hierarquia privilegiada e para sua modificação ou extinção torna-se necessária a edição de uma emenda constitucional, não tem validade uma Lei Federal para alterar-lhe o teor.

A hierarquia das normas internacionais provenientes de tratados foi discutida pela internacionalista Carmen Tiburcio, que sobre o tema traz os seguintes ensinamentos.

“Por muito tempo, o país praticou um isolacionismo em matéria internacional. Como recentemente o Brasil tem ratificado um número bastante expressivo de tratados internacionais a questão do conflito entre normas provenientes de tratado e lei interna tem sido cada vez mais freqüentes. (TIBURCIO, 2006, p. 8)

A jurisprudência nacional tem se orientado de acordo com o monismo moderado, segundo o qual tratado e lei federal possuem a mesma hierarquia, sendo a prevalecia de um ou de outro determinada pela sucessão no tempo. Excetuam-se à regra do monismo moderado os tratados sobre extradição e sobre matéria tributária porque, quando assumem caráter de tratado-contrato, estabelecem regras especiais, que excepcionam a regra geral consubstanciada na lei nacional” (lexspecialiderogatgenerali). (TIBURCIO, 2006, p. 46)

A CONVENÇÃO DE CHICAGO DE 1944 E O PROCESSO DE INVESTIGAÇÃO DE ACIDENTES AÉREOS

Com o fim da segunda grande guerra e a necessidade de incrementar o comércio pelo modal aéreo, as Nações Unidas promoveram uma conferência em 1944 na cidade de Chicago nos Estados Unidos da América, que foi denominada Convenção de Chicago sobre regras relativas à aviação, o professor V. Foster Rollo, da universidade de Maryland (EUA), acrescenta que

A Convenção de Chicago teve o proposito de estabelecer uma grande cooperação internacional no comércio aéreo. Delegados de 52 países reuniram-se por sete semanas e celebraram um tratado que foi denominado Convenção de Chicago, que foi ratificado ou aderido por mais de uma centenas de países é a base de todo o comercio aéreo até os dias atuais. (ROLLO, 1994, p.297)

Uma preocupação natural que veio a reboque da necessidade de incrementar a atividade aérea e, portanto objeto de debates e consenso na Convenção de Chicago era a questão da segurança indispensável ao setor aéreo, Não obstante o conceito de segurança não seja estático como salientado por Jiefang Huang (2009. Pág. 7) “A segurança também é dinâmica e não um conceito estático. Tem sentido temporal forte. O que ontem era considerado seguro ou inseguro pode não ser assim hoje”.

Os Estados e entre eles o Brasil devidamente representado por uma delegação de experts em aviação, participaram de todos os debates, sendo o que nos interessa em particular nesse estudo é o chamado anexo 13 da Convenção de Chicago.

A segurança na aviação deve ser tratada no aspecto preventivo, onde incumbe à Autoridade Pública competente estabelecer um conjunto normativo baseado em critérios técnico-objetivos, a serem observados por todos os setores envolvidos na atividade aeronáutica, e fiscalizar diligentemente o adequado cumprimento das normas aplicáveis.

Ao dispor sobre a segurança na aviação, a orientação do o processo de investigação como um importante elemento na prevenção de novos acidentes, bem como visa instituir a chamada “cultura da segurança[vi]”

Os estudiosos da aviação são uníssonos em afirmar que os acidentes ou incidentes aéreos estão ligados em geral a uma cadeia de possíveis fatores contributivos, sendo assim não se considera uma única causa responsável pelo acidente, mas sim toda e qualquer possibilidade deve ser estudada, ainda que não tenha efetivamente contribuído para o acidente, mas será tratada como fator que pode ter causa com o acidente.

Cada Estado signatário da Convenção de Chicago incorpora ao seu conjunto normativo os compromissos internacionais assumidos por força do Tratado celebrado. Como já tivemos a oportunidade de tratar nesse ensaio, a Constituição da República Federativa do Brasil dispõe que é atribuição do Presidente da República estabelecer a validade do compromisso em nosso Estado, o que foi feito com a promulgação e publicação do Decreto número 21.713 de 27 de agosto de 1946.

Nesse diapasão fica extreme de dúvidas a validade da incorporação ao ordenamento brasileiro das obrigações assumidas em razão da Convenção de Chicago de 1944, portanto esta fonte de Direito Internacional Público é a partir de 1946 elemento de validade do processo de investigação de acidentes aéreos no Brasil, não dependendo de outras normas para sua efetiva utilização em nosso Estado, ao revés negar validade a Convenção de Chicago de 1944 e a seus anexos representa uma ofensa ao Direito Internacional e conspira para o descredito de nosso país no cenário internacional.

Uma questão de ordem posta em discussão estudiosos do Direito Internacional é a validade do anexo 13 uma vez que este periodicamente é inoculado por necessárias atualizações procedimentais visando o maior êxito do processo de investigação, sendo assim, as inovações do texto estariam senão divorciadas em parte do texto original, não teriam sido devidamente chanceladas através de novo processo de incorporação ao sistema jurídico nacional.

A critica esboçada não tem como prosperar uma vez que as inovações experimentadas no anexo 13 não alteram o espírito de processo de investigação mantendo-se incólume o norte traçado por todos os países que participaram da Convenção de Chicago, dentre ele o Brasil. Nem tão pouco afasta-se do texto essencial incorporado ao ordenamento pátrio.

Ademais o compromisso firmado pelo Brasil ao tornar-se signatário da Convenção de Chicago tem um abrangência que toca a própria dignidade da pessoa humana, a valorização da vida como bem maior do ser humano, na medida em que a investigação tem como norte a prevenção de novos acidentes. A utilização das diretrizes internacionais adotadas nas investigações de acidentes aéreos, mas do que uma padronização representam um dever de boa fé, nas relações entre os Estados signatários.

CONCLUSÃO

Os Estados no exercício de sua soberania tem como um de seus deveres zelar pela segurança de todos, o que leva a própria constituição de seus objetivos. A segurança, não está limitada ao exercício do Poder de Polícia repressivo de condutas antijurídicas.

A manutenção de espaço aéreo seguro, contempla a ideia de bem estar geral, uma vez que corresponde a um interesse difuso a ser protegido. O Brasil ao assinar a Convenção de Chicago de 1944, e ao ratificar o referido diploma internacional após manifestação positiva do Congresso Nacional de forma voluntária e soberana internalizou esta fonte de direito internacional ao seu próprio ordenamento tem em sintonia com os postulados de direito público internacional e direito constitucional como norma cogente em razão do vinculo obrigacional que deriva deste ato formal

O processo de investigação de um acidente ou incidente aéreo conduzido pela autoridade aeronáutica competente, possui uma relevância metaindividual e, portanto deve ser compreendido como um importante elemento da segurança aérea, na medida em que sua compreensão poderá contribuir para que outros acidentes sejam evitados.

A diretriz orientada pela Convenção de Chicago, em especial em seu anexo 13 tem uma indicação especifica que é o fomento de uma cultura de prevenção de novos acidentes, portanto dotada de ‘self execution treaties’ não dependendo de outras regras jurídicas para sua utilização sob pena de desprestigio do próprio instrumento internacional. O Brasil hoje é considerado um país a ser ouvido na política internacional, almeja um assento efetivo no Conselho de Segurança da ONU, o demonstra a percepção da importância do Direito Internacional e do reconhecimento das responsabilidades oriundas de um mundo cada vez mais globalizado

Informações Sobre o Autor

Fabio Anderson de Freitas Pedro

Mestrando em Direito pela Universidade Gama Filho (RJ). Professor do Curso de Direito do Centro Universitário da Cidade (RJ). Professor da Pós-Graduação Lato Sensu do Centro Universitário da Cidade (RJ). Pesquisador. Advogado. Membro daAssociação Brasileira de Direito Aeronáuticoe Espacial (RJ). Membro da Associação Latino Americana de Aeronáutica (Houston – E.U.A), Membro da Academia Brasileira de Direito Civil (MG)