Análise das entidades paraestatais, organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público

Resumo: Na seguinte pesquisa, o conceito e as funções relativas às paraestatais e a localização destas no âmbito administrativo serão explanados, bem como as funções desempenhadas pelo ente estatal. Além disso, será discorrido sobre as organizações sociais e sua concepção na órbita jurídica e, por último, a atividade que representa as Organizações da Sociedade Civil de interesse público, comumente chamadas de OSCIPs, em termo de colaboração com o Poder Público.

Palavras-chave: Direito Administrativo; Entidades paraestatais; Organizações sociais; Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.

Abstract: In the following research, the concept and the functions related to the Parapublic Organizations and the allocation of them in the administrative levels will be explained as well as the functions performed by state entity. Besides, it will be discussed on the social organizations and their concept in the legal orbit and, lastly, the activity that represents Public Interest Civilian Society Organization, commonly called OSCIPs, in collaboration with the Public Power.

Keywords: Administrative Law; Parapublic Organizations; Social Organizations; Public Interest Civilian Society Organization.

Sumário: Introdução. 1. Entidades paraestatais. 2. Organizações sociais 3. Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). Considerações finais. Referências.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como objetivo abordar as paraestatais, mencionando as suas funções e dando enfoque às paraestatais no âmbito administrativo. Ademais, as organizações sociais bem como a sua concepção no campo jurídico serão ressaltadas, encerrando assim com as questões referentes às Organizações da Sociedade Civil de interesse público.

1.ENTIDADES PARAESTATAIS

Embora não exista um conceito legislativo que defina o termo “paraestatais”, pode-se entender que tal é um ente privado, que não integra a administração direta ou indireta, mas que exercem atividades de interesse público sem finalidade lucrativa, atuando paralelamente com o Estado no 3º setor, que não é governamental e nem empresarial ou econômico (CARVALHO, 2016, p. 686).

O entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, de que o conceito de entidades paraestatais inclui somente os serviços sociais, tem sido a posição majoritária na doutrina (2011, p. 238).

Criadas por autorização legislativa, os serviços sociais autônomos (SSA) fazem parte do Sistema “S”, isto é, entidades ligadas à estrutura sindical nos ramos da indústria (Senai e Sesi), comércio (Senac, Sesc), transporte (Senat, Sest), micro e pequenas empresas (Sebrae) e setor rural (Senar) (CARVALHO, 2016, p. 687).

É importante ressaltar que as entidades dos serviços sociais autônomos não pertencem ao Estado, são custeados por contribuições, estão sujeitos ao controle estatal, não precisam contratar por concurso público e são obrigados a realizar licitação (CARVALHO; PALMA, 2012).

Algumas agências sociais, como a Agência de Promoção de Exportações do Brasil (Apex-Brasil) e Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) possuem características diferenciadas dos serviços sociais tradicionais, possuindo natureza de agência executiva sob forma de autarquia. São característica suas, por exemplo, nomeação do presidente pelo Presidente da República, a supervisão compete ao Poder Executivo, previsão de celebração de contrato de gestão e dotações orçamentárias consignadas no Orçamento Geral da União (MAZZA, 2011, p. 182).

2. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

Organização social é um título, que o governo federal outorga a entidades privadas, sem fins lucrativos, através dessa outorga a entidade poderá receber algumas vantagens do Poder Público, como destinação de recursos orçamentários, dotações orçamentárias, isenções fiscais, repasse de bens públicos, bem como, empréstimo temporário de servidores governamentais, dentre outros, para a realização de seus fins, que devem ser necessariamente de interesse da comunidade.

Nos termos da Lei federal n. 9.637, de 18.5.1998, as áreas de atuação das Organizações Sociais são ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde. Desempenham, portanto, atividades de interesse público, mas que não se caracterizam serviços públicos strito sensu, por isso, não é correto dizer que as organizações sociais são concessionárias ou permissionárias (idem, p. 184).

Trata-se de uma decisão discricionária a esta outorga de qualificação, além da entidade ter que preencher todos os requisitos exigidos na lei, deve haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social, do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado. Dessa forma, as entidades devem preencher os requisitos, mas mesmo ao preenchê-los isso caracteriza mera expectativa de direito à obtenção da qualificação. Esse aspecto é visto como inconstitucional por ferir o Princípio da Isonomia, já que acaba permitindo a outorga de uma entidade e negando a de outra à qualificação (idem, p. 185).

As organizações sociais, desempenhando atividades que antes da EC 19/98 eram exercidas por entidades públicas, podem ser vistas como uma espécie de parceria entre a Administração e a iniciativa privada, por isso, pode-se dizer que o surgimento das organizações sociais no Direito Brasileiro está relacionado com um processo de privatização lato sensu realizado por meio da abertura de atividades públicas à iniciativa privada.

Para que seja formalizada esta parceria entre a organização social e a Administração, é necessário um instrumento, o contrato de gestão que deverá, por sua vez, ser submetido ao Ministro do Estado ou a outra autoridade supervisora da área de atuação da entidade. Nele devem estar contidas as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização social, devendo obrigatoriamente observar alguns preceitos.

O primeiro preceito que deve ser observado diz respeito a “especificação do programa de trabalho proposto pela organização social a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade”, conforme dispõe o art. 7º, I da Lei nº 9.637/1988 (BRASIL, 1988).

O segundo preceito que deve ser visto para o contrato de gestão de uma organização social é “a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções”, de acordo com o art. 7º, II da Lei nº 9.637/1988 (idem).

Por fim, o terceiro ponto que deve ser observado é o de que “os Ministros dos Estados ou autoridades supervisoras da área de atuação da entidade devem definir as demais cláusulas dos contratos de gestão de seu seja signatário”, em consonância com o parágrafo único do art. 7º da Lei nº 9.637/1988 (idem).

Importante salientar que o órgão ou entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada será responsável pela fiscalização do contrato de gestão, devendo a organização apresentar, ao término de cada exercício, relatório de cumprimento das metas fixadas no contrato de gestão. Se as metas descritas no referido contrato de gestão forem, por sua vez, descumpridas, poderá ocorrer a desqualificação da entidade como organização social, feita pelo Poder Executivo essa desqualificação, desde que antes tenha havido processo administrativo com as garantias de contraditório e ampla defesa.

Com relação às organizações sociais, convém ainda salientar o disposto do art. 24, XXIV, da Lei 8.666/93 que prevê hipótese de dispensa de licitação para a celebração de contrato de prestação de serviços com essas organizações, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão. Este artigo teve sua constitucionalidade questionada na ADI n. 1.923/98, a qual foi indeferida (BRASIL, 1993).

3. ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIPs)

As organizações da sociedade civil de interesse público foram criadas e reguladas pela Lei Federal 9.790, de 23 de março de 1999. Segundo Matheus Carvalho, “[…] as organizações da sociedade civil de interesse público são particulares, sem finalidade lucrativa, criadas para a prestação de serviços públicos não exclusivos de promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico, promoção gratuita da educação e da saúde, promoção da segurança alimentar e nutricional, defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável, entre outras definidas em lei (2016, p. 698)”.

Esta lei habilita que pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, possam estabelecer termos de parceria com o Poder Público. Sendo assim, a lei supracitada regulamenta este Termo de Parceria. As organizações mencionadas não fazem parte da Administração Pública direta e muito menos da Administração indireta. Por conseguinte, elas são consideradas como entidades de colaboração (ARRUDA, 2015).

A pessoa jurídica de Direito Privado que se habilita a obter recursos públicos os quais devem dar suporte ao funcionamento da organização precisa cumprir alguns requisitos, como: não visar lucros, desempenhar alguma atividade socialmente útil (por exemplo, assistência social, promoção da cultura, da cidadania, combate à pobreza, dentre outras finalidades), não estar incluída na listagem das impeditivas (por exemplo, sociedades comerciais, organizações sociais, instituições religiosas, dentre outras) e, por último, consolidar em seus estatutos normas sobre o funcionamento da organização (MELLO, 2011, p.241).

Após preencher todos os requisitos presentes na referida lei, o Ministério da Justiça concede ao requerente o status de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público. Cabe mencionar que o requerente pode vir a perder esse status caso formule um pedido ao Ministro da Justiça ou, até mesmo, por processo administrativo ou judicial, de iniciativa popular ou do Ministério Público, resguardado o direito de defesa. Além disso, as organizações devem prestar contas tanto às entidades que repassaram dinheiro público quanto ao Tribunal de Contas, caso contrário elas poderão ser responsabilizadas.

Não há necessidade de realização de procedimento licitatório para celebração do termo de parceria. Cumprindo os requisitos estabelecidos na lei, a Administração não pode negar o vínculo. Contudo, havendo mais de um interessado, conforme dispõe o art. 23 do Decreto 3.100/99, deverá haver um procedimento simplificado chamado concurso de projetos (CARVALHO, 2016, p. 699).

É importante ressaltar que essas organizações se diferem das Organizações Sociais, pois as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público estão disponíveis a quem preencher os requisitos exigidos e não de forma discricionária como ocorre nas Organizações Sociais. Ademais, como ressalta Celso Antônio Bandeira de Mello, as OSCIPs não estabelecem Contratos de Gestão e sim Termos de Parceria com o Poder Público, o Poder Público não integra os quadros diretivos dessas organizações e elas possuem um rol mais amplo de atividades (2011, p.242).

Por possuírem prerrogativa públicas, as OSCIPs ficam sujeitas ao controle financeiro e orçamentário do Tribunal de Contas assim como acompanhamento e fiscalização por órgão do Poder Público e dos Conselhos de Políticas Públicas (CARVALHO, 2016, p. 699).

Elas devem constituir um conselho fiscal ou órgão equivalente que tenha competência para “opinar sobre os relatórios de desempenho financeiro ou contábil”, além das operações patrimoniais realizadas, com pareceres para organismos superiores da entidade (idem).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Portanto, as entidades paraestatais não integram a administração direta ou indireta, contudo exercem atividades de interesse público, não tendo finalidade lucrativa. Além disso, a atuação das Organizações Sociais é na área do ensino, da pesquisa científica, do desenvolvimento tecnológico, da proteção e da preservação do meio ambiente, da cultura e da saúde, desempenhando atividades de interesse público e não se caracterizando como serviços públicos strito sensu. Por último, as organizações da sociedade civil de interesse público não fazem parte da Administração Pública direta e nem da indireta, mas são consideradas como entidades de colaboração.