Atividade petrolífera, princípio da participação popular e racionalidade ambiental: uma análise preliminar

 Resumo: Este artigo analisa, através de uma revisão bibliográfica, se a atividade petrolífera é possível dentro dos critérios da racionalidade ambiental, principalmente com relação à participação popular, se a administração pública contempla, no processo de licenciamento ambiental, a opinião popular e os saberes tradicionais representados pela experiência dos moradores que vivem no entorno dos poços de petróleo e sofrem as consequências ambientais geradas por uma atividade com alto grau de impacto. Conclui-se que apesar da normatização ambiental brasileira se aproximar da democracia ambiental, o baixo índice de desenvolvimento das comunidades no entorno das atividades petrolíferas impede que o exercício da ecocidadania ocorra de forma plena.

Palavras chave: atividade petrolífera; princípio da participação popular; racionalidade ambiental

Abstract: This article examines, through a literature review, if the oil activity is possible within the criteria of environmental rationality, particularly with respect to public participation, if the government contemplates the environmental licensing process, the opinion popular and traditional knowledge represented by the experience of the residents who live around the oil wells and suffer the environmental consequences generated by an activity with high impact. We conclude that despite the Brazilian environmental regulation approach the environmental democracy, the low level of development of the communities surrounding the oil activities prevents the exercise of environmental citizenship occur fully.

Keywords: Oil activity; principle of public participation; environmental rationality

Sumário: Introdução. 1. Aportes Teóricos 1.1. Princípio da Participação Popular 1.2.Audiências públicas ambientais: principais desafios 1.3. Racionalidade ambiental e atividade petrolífera : uma utopia possível. Conclusão. Referências.

Introdução

A atividade petrolífera se apresenta no centro do dilema entre a produção de fontes de energia e seus impactos na mudança do clima do planeta. Antigas certezas estão sendo questionadas de forma contundente, dentre as quais a utilização do petróleo como principal fonte energética do planeta. O petróleo e seus derivados simbolizam a velocidade e a intensidade do paradigma capital-expansionista, a ponto do século XX ter sido chamado “o século do petróleo”. (SILVA, 2006, p. 90)

A atividade de exploração e produção é um dos motores da economia de diversos estados brasileiros, gerando renda para a administração pública, para os proprietários de terra , e para a população em forma de impostos, royalties e pela geração de empregos. Em contrapartida, o impacto ambiental da atividade é bastante significativo pois a exploração e produção petrolífera requer um teatro de operações que envolvem atividades com alto potencial impactante, desde a pesquisa até à perfuração propriamente dita Thomas (2004). Para Mariano (2008), a indústria petrolífera tem um grande potencial de impactos, desde o incremento antropogênico do efeito estufa, as chuvas ácidas, a poluição atmosférica, a degradação dos aqüíferos, a perda da biodiversidade, entre outros.

 Com a finalidade de minimizar esses impactos existem normas jurídicas, leis resoluções e portarias que estabelecem os limites para cada fase do processo exploratório de acordo com as características do território explorado. Esse aparato legal normas estabelece diversas etapas a serem cumpridas pela empresa que requisita a licença ambiental, dentre as quais a apresentação dos estudos ambientais recomendados que devem seguir os termos de referência dispostos pelo órgão licenciador.

 No caso da exploração e produção de petróleo, são requeridas licenças ambientais específicas , que são obtidas através de um procedimento administrativo que em sua grande maioria é processado na esfera estadual, salvo algumas exceções federais. No Rio Grande do Norte, o Instituto de Desenvolvimento Sustentável do Rio Grande do Norte – IDEMA é o órgão competente para o trâmite do procedimento administrativo que obedece aos princípios básicos inscritos na Constituição Federal Brasileira, as diretrizes traçadas na Política Nacional do Meio Ambiente – Lei nº 6938/81 e a Lei Complementar estadual 272/04,a Política Nacional do Meio Ambiente – PEMA.

Resta saber se a atividade petrolífera é possível dentro dos critérios da trata da racionalidade ambiental preconizada por Leff (2006), principalmente com relação à participação popular.

Esse artigo tem o objetivo de analisar, de forma sucinta, a partir de uma revisão bibliográfica, a eficácia da aplicação da norma referente ao licenciamento da atividade de exploração e produção petrolífera à luz do princípio da participação popular e da racionalidade ambiental. Para tanto utilizou-se como metodologia a revisão bibliográfica com consultas aos textos e legislação pertinente.

1- Aportes teóricos

1.1 Princípio da Participação Popular

Dentre os princípio jurídicos de proteção à natureza em busca do desenvolvimento sustentável destaca-se o princípio da participação popular , corolário da própria ideal de democracia e de justiça ambiental.
Documentos internacionais como a agenda 21 destacam a importância da participação popular na proteção ambiental com estímulo à mais ampla participação pública e o envolvimento ativo das organizações não-governamentais e de outros grupos. No âmbito nacional, a Constituição Federal de 1988 em seu art. 225, que trata do meio ambiente, dispõe:

“ Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.“(BRASIL,1988)

A coletividade só pode agir através de mecanismos de participação popular Resta saber se, na prática, esse arcabouço legal que regulamenta a atividade petrolífera atende ao princípio jurídico da participação popular conjugado com as práticas de racionalidade ambiental preconizados por Leff ( 2006).

Para melhor esclarecimento do tema, inicialmente parte-se da definição de princípio jurídico como :
“o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.” (MELO, 2005 p.902)

Depreende-se que os princípios são alicerces que fundamentam a ciência em geral e os princípios jurídicos são a base da ciência jurídica em particular. Um exemplo é o princípio do desenvolvimento sustentável que surgiu na Conferência de Estocolmo, em 1972 e permaneceu em todos os documentos subseqüentes, sendo oficializado pela ONU no “Nosso Futuro Comum”. A operacionalização desse princípio deve levar em consideração a compatibilidade entre o desenvolvimento e a preservação do ambiente, é o que atende às necessidades da geração presente sem comprometer a possibilidade das futuras sobreviverem e atenderem às suas próprias necessidades.

O princípio da participação popular, destacado neste artigo, garante à coletividade o poder e o dever de cuidar do meio ambiente inclusive fiscalizar e denunciar a inércia do poder público com relação às questões ambientais, na forma de manifestação públicas do interesses. Este princípio encontra-se plasmado, além da Constituição da República de 1988, em diversas normas jurídicas, mas principalmente destacamos a nossa lei maior, que eleva a participação popular à categoria de princípio fundamental:

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I – a soberania;

II – a cidadania;

III – a dignidade da pessoa humana;

IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V – o pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” (BRASIL, 1988) Grifos nossos

Fiorilho e Rodrigues (1999) reiteram que a participação popular não é um aconselhamento e sim uma obrigatoriedade pois o resultado da omissão participativa resultará num prejuízo que a própria coletividade suportará. A custódia do meio ambiente sob o poder público não afasta o dever da coletividade de atuar na proteção do equilíbrio ecológico, direito/dever que a Lei Maior confere a todos os cidadãos.

Assim, a participação popular é uma das principais características de um estado democrático pois, de maneira mais extensiva, aplica-se ao direito que tem o cidadão, organizado ou não, de intervir – porque parte interessada – no procedimento de tomada da decisão ambiental. MILARÉ e BEJAMIM (1993).

Depreende-se, portanto, que se as normatizações jurídicas funcionarem sem um eficiente manejo por parte dos organismos competentes nem uma fiscalização presente da sociedade, correm o sério risco de se tornarem sem efeito e nem de longe alcançarem o ideal a que se propõem

Esse entendimento é refletido na obrigatoriedade de audiências públicas no processo de licenciamento ambiental para atividade de elevado impacto, de acordo com a resolução CONAMA. Essas audiências públicas tem o condão de permitir que os cidadãos se posicionem a cerca do projeto, e de forma alguma devem ser procedimento apenas burocrático e ratificador do RIMA. A população participante é parte ativa e tem o poder de criticar e sugerir intervenções diversas no sentido de melhoria ambiental do projeto.

Com relação a importância do princípio jurídico da participação popular, Leite e Ayala (2004) afirmam que, para se atingir essa meta de efetiva participação popular como reflexo do almejado “estado democrático ambiental” ou “estado de direito ambiental”, a participação consciente do cidadão nas decisões de poder é de suma importância.

1.2 Audiências Públicas Ambientais : principais desafios.

Porém a realidade das audiências públicas em geral e das ambientais em particular apresenta-se longe do ideal, gerando vários desafios. Estudos mostram que a práxis desse importante instrumento de gestão pública ambiental enfrenta diversos obstáculos, decorrentes de fatores como falhas nos pareceres, demora nos procedimentos e pouca participação da população em audiências públicas.

O primeiro desafio apresenta-se na qualidade dos questionamentos apresentados pelos participantes com vistas ao exercício do direito/dever de proteger o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.

Outro desafio são os vício técnicos que maculam o procedimento. Leis (2002) critica os vícios técnicos dos pareceres que embasam os Estudos Ambientais, exigidos no processo de licenciamento ambiental, dentre esses vícios a falta de uma participação popular substanciada. Para o autor, sem negociação nivelada entre as partes, não pode haver governabilidade. Critica também a falta de uma publicidade real, pois a divulgação das audiências públicas são praticamente inexistentes, publicadas no Diário Oficial e em jornais impressos onde a maioria da população mais carente não tem acesso. Por isso o autor ressalta a importância da participação cidadã, pois, somente dessa forma se alcança o desenvolvimento sustentável.

 Sobre a qualidade da participação da população, Vulcanis (2010), ao defender a reforma do processo de licenciamento ambiental, aduz que apesar das audiências públicas serem um importante instrumento democrático sofrem contingências em sua eficácia, pois em razão de figurarem como o único veículo de interlocução, transformando-se num palco de queixas e cenário político que, muitas vezes, pouco tem relação com o licenciamento do empreendimento em si. A autora defende que a participação popular não deveria se acontecer apenas no momento da audiência, mas deveria haver um mecanismo sistemático de participação popular, com troca de conhecimento e informação, num processo contínuo, que culminasse com o momento da audiência.

No caso do Brasil, os baixos índices de desenvolvimento humano da maioria das populações do entorno da atividade petrolífera contribuem para comportamentos omissos nas audiências públicas, em sua maioria com pouca participação popular e atitudes que denotam manipulação da opinião pública por interesses individuais das empresas e políticos pouco comprometidos com a coletividade.

Esta situação reflete uma injustiça ambiental pois são as populações circunvizinhas aos campos de exploração petrolífera que sentem diretamente os impactos negativos da atividade como poluição do ar, ameaça de derramamento dentre outros, muitas vezes passivamente sem nenhum questionamento.

 Para Moraes (2003), uma das características essenciais da sociedade contemporânea e pluralista é a existência de conflitos sociais, tanto no plano individual quanto o plano coletivo. Numa sociedade democrática cabe ao direito institucionalizar os inevitáveis conflitos sociais e apresentar formas de solucioná-los de forma a garantir a diversidade, essência da sociedade pluralista e democrática. Por isso o autor defende que é necessário definir as regras da normatividade pluralista para que os conflitos sejam resolvidos de forma pacífica.

Assim, deve-se reconhecer o Direito não apenas em seu caráter dogmático e exclusivamente normativo, mas como instrumento de transformação social no processo de “empoderamento” das classes menos favorecidas, cultural e economicamente, que muitas vezes, devido a um sistemático processo de exclusão educacional e política, não possuem o mínimo conhecimento a respeito das atribuições das comunidades no processo de gestão pública ambiental.

As comunidades atingidas diretamente pelas conseqüências ambientais de uma atividade impactante como a atividade petrolífera devem saber utilizar os instrumentos de gestão que lhes são conferidos pela legislação ambiental. Mas essa participação esbarra dificuldades estruturais decorrentes principalmente da realidade social das regiões produtoras de petróleo. Estudos demonstram a manutenção do baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), na maioria dos municípios produtores de petróleo, a despeito da injeção de capital nos cofres públicos através dos royalties gerados pela atividade (GIVISIEZ E OLIVEIRA,2007) (MENDES, 2010) (PIQUET 2007).

E é geralmente essa população carente e com prática no exercício da cidadania que mais sofre com os impactos negativos das atividade potencialmente poluidoras, num claro exemplo de injustiça ambiental. Sobre esta injustiça com as populações excluídas, Agyeman (2010), analisando a questão nos Estados Unidos, conclui que a população pobre e a população de cor são desproporcionalmente afetadas pelos males ambientais, tais como a instalação de depósitos tóxicos, trânsito ruim ou poluição do ar. Indústrias com alto potencial de poluição geralmente estão instaladas em regiões de população desfavorecida economica e socialmente. No caso do estudo do professor Agyeman, o elemento raça é destacado como característica predominante para desfavorecimento da população nos Estados Unidos.

O professor Agyeman (2010) defende políticas de empoderamento da população através de mecanismos político-institucionais estatais que promovam uma inserção das populações diretamente atingidas pelas instalações industriais que causam males ambientais. Para o autor, só uma política de empoderamento dessas populações contribuem para a busca de uma Justiça Ambiental, pois no caso de omissão do governo, os maiores prejudicados são populações pobres e desmobilizadas politicamente.

A omissão governamental que prejudica primordialmente a população carente, pode muito bem ser aplicada ao teatro da atividade de exploração de petróleo no nordeste brasileiro, região pobre com baixo Índice de Desenvolvimento Humano ( IDH) e dificuldades históricas de convivência com o fenômeno natural da seca. Agravam o quadro da região um histórico de políticas públicas ineficientes que ao longo de séculos perpetuam a exclusão e a pobreza da maioria da população.

1.3 Racionalidade ambiental e atividade petrolífera: uma utopia possível?

Em contraponto à essa situação de exclusão, que contribui para a degradação de ecossistemas e perpetua a pobreza da maioria da população, emerge o conceito da racionalidade ambiental de Enrique Leff que propõe uma interação complexa nas esferas científicas, sociais e políticas.

A construção de uma racionalidade ambiental não é apenas um empreendimento filosófico e teórico, mas estão arraigadas em práticas sociais e em novos atores políticos (LEFF, 2006 p.18) . Dentre esse atores políticos estão aqueles que sempre foram desprestigiados na história porque não faziam parte da aristocracia, e com o advento do liberalismo, são excluídos dos processos de decisão capitalistas e o seus saberes não são reconhecidos pela grande maioria da comunidade científica institucionalizada.

Leff (2006) afirma ainda que a racionalidade ambiental, no seu primeiro nível de construção, permite analisar a coerência dos princípios do ecologismo em suas formações discursivas, as reformas administrativas do Estado, as normas jurídicas e as mudanças institucionais para alcançar certos objetivos estabelecidos, articulando bases materiais, instrumentos técnicos , normas legais e ações sociais em uma perspectiva integrada.

A própria Constituição Brasileira em seu art. 225, caput, assevera que “ é dever do poder público e de toda coletividade proteger o meio ambiente”, estabelecendo assim uma paridade hierárquica entre a administração pública e a coletividade no trato das questões ambientais.

Assim, de acordo com a racionalidade ambiental e também em consonância com os princípio jurídico da participação popular, cabem às empresas petrolíferas cumprir a lei, a administração pública o dever de fiscalizar e à população participar ativamente do processo nos espaços garantidos pela normatização.
A questão que se apresenta é se a administração pública contempla, no processo de licenciamento ambiental, a opinião popular e os saberes tradicionais representados pela experiência dos moradores que vivem no entorno dos poços de petróleo e sofrem as consequências ambientais geradas por uma atividade com alto grau de impacto.

Num cenário de contrastes entre a miséria da seca do Nordeste e abundância da exploração do “ouro negro”, a implantação dos primados da racionalidade ambiental contribuirá para a sustentabilidade da região.      

Conclusão

Num cenário de desigualdade social, a atividade é de grande importância para a economia dos estados, principalmente aqueles localizados na região Nordeste do Brasil, gerando renda através de arrecadação de impostos estaduais e transferência de royalties para o estado, municípios e proprietários das terras que porventura tenham poços de petróleo instalados.

Mas, como dito anteriormente, nem sempre essa riqueza promove uma melhoria nos índices de IDH dos municípios, conforme estudos citados. Quanto à poluição, esta ocorre das mais diversas formas, desde a pesquisa sísmica, até a atividade de extração e transporte do óleo extraído, além dos resíduos gerados dentre eles destaca-se a lama de perfuração.

 Segundo Coimbra (2004) apesar da tecnologia do homem não poder separar-se da tecnologia da natureza contrariando as leis físicas, nem sempre a “ racionalidade” da administração e da economia coincidem, em suas práxis, com a racionalidade da natureza, uma vez que a visão voltada apenas para rentabilidade do empreendimento não leva em conta nem o prejuízo dos ecossistemas locais, quanto mais os prejuízos do planeta. O autor conclui que é necessário trabalhar estrategicamente a percepção ambiental dos indivíduos e dos grupos para que desenvolvam a sensibilidade e os juízos corretos com respeito à realidade ambiental. Assim, essa percepção é imprescindível para o exercício da cidadania e da gestão do meio ambiente e deve ser trabalhada como opção política.

 Documentos da ONU que tratam da questão ambiental já atentaram para a importância da desconcentração do poder de decisão. De acordo com o princípio 10 da declaração do Rio de Janeiro da Agenda 21, a melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados, o mesmo documento afirma que deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito à compensação e reparação de danos.       

 Na audiência pública, obrigatória no caso de licenciamento ambiental de empreendimentos com elevado potencial de impacto como a atividade petrolífera marítima, é garantida a qualquer cidadão a oportunidade de comentários e críticas ao Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto do Meio Ambiente ( RIMA), subsídio para ue o órgão ambiental decida sobre a emissão da licença ou sua negação.

Essas críticas devem ser obrigatoriamente consideradas, pois o EIA/ RIMA não pode não ter contemplado aspectos do ecossistema da região só percebidos por quem já convive há tempos na região, e que muitas vezes não podem ser medidos num curto intervalo de tempo das visitas dos profissionais envolvidos na elaboração do estudo ambiental.

Por isso a ouvir opinião crítica dos moradores da região é tão importante. Mas é importante ressaltar que devem devem ser críticas construtivas e consistentes, baseadas em um objetivo maior, a preservação ambiental. Há de se ter o cuidado para que a audiência pública ambiental não se torne um palco para conflitos mesquinhos ou disputas político-partidárias.

Torna-se, assim, imprescindível um maior esclarecimento do assunto por parte população, através de acesso às informações claras para qualquer cidadão leigo sobre os impactos decorrentes de um determinado empreendimento.

 Para se contrapor essa realidade torna-se imperiosa uma maior e melhor divulgação das audiências públicas junto às comunidades, inclusive com relação à anterioridade. Dessa forma, para uma melhor abordagem do assunto, sugere-se que, antes do prazo quinzenal de consulta ao RIMA estabelecido na norma, as entidades estatais envolvidas no processo, Órgão Licenciador e Ministério Público, promovam ações que visem esclarecer melhor a comunidade a respeito dos seus direitos.

Sugere-se, para tanto, práticas inclusivas que contemplem os anseios e tradições das comunidades e envolvam todas as esferas da sociedade como, por exemplo, ciclos de palestras e debates com especialistas independentes que apresentem dados científicos e também resgatem a tradição das populações diretamente afetadas pela exploração petrolífera.

Esse eventos devem ser encontros horizontais, que promovam o diálogo de saberes e respeitem a complexidade e a multiplicidade das sociedades. Por isso, faz-se necessária a participação de sindicatos, associações de moradores, clubes de mães, entidades religiosas e outras organizações não governamentais na convocação desses encontros. Essas práticas poderão diminuir o esvaziamento da audiência pública e também subsidiar intervenções populares consistentes. Previne-se assim também o aliciamento da comunidade como massa de manobra de interesses alheios à coletividade e ao meio ambiente.

Vale ressaltar que a Constituição Federal de 1988 veio consolidar o entendimento já pacificado por aqueles que lutavam pela proteção ambiental: para que a proteção ao meio ambiente realmente ser efetivada só será possível com participação de todos. A causa ambiental exige, portanto, um aprofundamento da democracia e do exercício da cidadania, baseado no paradigma da racionalidade ambiental. Somente assim a população, que sofre com a socialização dos problemas ambientais a despeito da privatização dos lucros, poderá exercer de forma plena o papel ativo que lhes cabe na construção de um futuro mas justo e saudável ambientalmente.
 

Informações Sobre os Autores

Erika Araújo da Cunha Pegado

Doutora em Recursos Naturais da Universidade Federal de Campina Grande (2013), Mestra em Engenharia de Produção pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (2004), Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (1997), e Licenciada em História pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (1990). Advogada, inscrita na OAB / RN (atualmente licenciada). Professora do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte, onde coordenou o curso de licenciamento ambiental on shore PROMINP / IFRN / FUNCERN

Erivaldo Moreira Barbosa

Doutor em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande – UFCG. Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade Federal da Paraíba – UFPB. Graduado em Direito pela Universidade Estadual da Paraíba – UEPB. Professor Adjunto II da Universidade Federal de Campina Grande – UFCG, no Curso de Bacharelado em Direito do Centro de Ciências Jurídicas e Sociais. Professor e Orientador do Mestrado e Doutorado em Recursos Naturais da UFCG/PPGRN e de Especialização em Direito do CCJS/UFCG. Autor dos livros: Direito Constitucional: uma abordagem histórico-crítica; Direito Ambiental: em busca da sustentabilidade. Introdução ao Direito Ambiental. Introdução ao Estudo do Direito. História Ambiental e Direito Ambiental: diálogos possíveis. Direito Ambiental e dos Recursos Naturais: biodiversidade, petróleo e águas (no prelo). Capítulo do livro – Trabalhador Rural, intitulado: O Trabalhador Rural na Região Nordeste. Capítulo do livro – Água Doce: Direito Fundamental da Pessoa Humana. Experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Constitucional, Direito Ambiental, Direito Econômico, Direito de Águas.