El papel de la Asociación Latinoamericana de Integración en el marco de la Integración Regional

Palabras-clave: Ronda Uruguay. Asociación Latino-Americana de Integración. Integración Regional.

Abstract: In the framework of regional integration currently intensifies in the American continent and especially from the nineties with the uncertainties of the outcome of the Uruguay Round of the General Agreement on Tariffs and Trade, this article analyze the role of the Latin American Integration Association (ALADI) since its creation and reaffirm the importance of presenting to the scientific community and organized civil society. According to the analysis, the intensification of regional integration involves the taking of conscience of the internal development of nation states is complemented by the collective development. In this sense, this article uses a panoramic and historical methodology for its breadth and critical evaluative in character.

Keywords: Uruguay Round. Latin American Integration Association. Regional Integration.

Sumario: Introducción. 1. Antecedentes en el marco de la Asociación Latino-Americana de Libre Comercio. 2. Los Objetivos y la Estructura Institucional Actuales. 3. Mecanismos Internos y Solución de Controversias. Conclusiones. Referencias

Introducción

En el marco de la integración regional que se intensifica actualmente en todo el continente americano y en especial a partir de los años noventa con las incertidumbres derivadas de los resultados de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, el presente artículo tiene por objetivo analizar la actualidad del papel de la Asociación Latino-Americana de Integración (ALADI) desde sus orígenes y reafirmar la importancia de presentarla a la comunidad científica y a la sociedad civil organizada. De acuerdo con el análisis, la intensificación de la integración regional implica la tomada de conciencia de que el desarrollo interno de los Estados nacionales se complementa con el desarrollo colectivo, siendo que a estos efectos, la ALADI representa una organización de primera magnitud. En este sentido, se ha utilizado una metodología panorámica e histórica por su amplitud y crítico evaluativa por su carácter.

De hecho, los primeros intentos de integración institucionalizada a nivel regional en América Latina comienzan con la creación de la Asociación Latino-Americana de Libre Comercio (ALALC) en 1960. Sin embargo, como veremos más adelante, hubo períodos de aceleración y el estancamiento del proceso de integración a gran escala que han culminado con la sustitución de la ALALC por la ALADI en 1980.

Antes de entrar en la materia misma, parece oportuno hacer un breve comentario sobre la relación entre los seres humanos y su comportamiento. A estos efectos, sobre el comportamiento del hombre, IAKOBSON señaló que:

"puede decirse que el hombre realiza una u otra acción porque se ha planteado un fin cualquiera, más general o más concreto; cambiar su modo de vida, triunfar en un terreno concreto, superar los defectos propios, asegurarse un buen salario o sueldo, etc. Sin embargo, no todos los fines que el hombre se puede marcar son los que le obligan a llevar a cabo la acción. En la mente humana surgen fines diversos, atractivos y seductores, pero no siempre, ni mucho menos, cada uno de ellos se convierte en fin real. Las acciones orientadas conscientemente a un fin se caracterizan por la circunstancia de que el hombre puede darse cuenta del por qué procede así. En otras palabras, tiene más o menos clara conciencia del por qué actúa así, es decir, comprende el motivo (o motivos) de su acto"[1].

Se entiende, por estas razones, entre otras, que las asociaciones creadas dentro de la sociedad se basan en el principio que tiene el ser humano al buscar no sólo mejorar sus relaciones con sus vecinos, así como encontrar una situación de vida que supere que las dificultades encontradas.

Seguindo caminhos semelhantes, até certo ponto próximos de IAKOBSON no sentido motivacional de crescimento, TURIM e BOBBIO, ensinam sobre a natureza e funções do Associacionismo Voluntário quando afirmam que:

Siguiendo caminos similares, BOBBIO TURIN enseñan acerca de la naturaleza y funciones de la Asociación Voluntaria cuando dicen que:

"as associações voluntárias consistem em grupos formais livremente constituídos, aos quais se tem acesso por própria escolha e que perseguem interesses mútuos e pessoais ou então escopos coletivos. O fundamento desta particular configuração de grupo social é sempre normativo, no sentido de que se trata de uma entidade organizada de indivíduos coligados entre si por um conjunto de regras reconhecidas e repartidas, que definem os fins, os poderes e os procedimentos dos participantes, com base em determinados modelos de comportamento oficialmente aprovados"[2].

Por lo tanto, es importante tener en cuenta que toda asociación tiene una estructura formal que se centra en las relaciones de tipo secundario, con la que también hay otro que proviene de la interacción espontánea informal de personalidades y subgrupos existentes dentro de ella, y que está anclado en el tipo primario de las relaciones.

Por otro lado, las asociaciones son muy diferentes entre sí en cuanto al grado o nivel de organización adoptada, con criterio más o menos selectiva incorporación de los miembros, el nivel más o menos alto de implicación personal o como en el estudio en cuestión, la implicación del ámbito nacional.

Como puede verse, el concepto de asociacionismo además de una connotación social, presenta características de un comportamiento en particular dentro de los objetivos deseados por los seres humanos o países involucrados.

1. Antecedentes en el marco de la Asociación Latino-Americana de Libre Comercio

Dentro de una sucesión cronológica y histórica, los primeros movimientos de integración regional que conllevaron a la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) se puede mencionar los estudios de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). En 1948, la CEPAL ya defendia la idea de una integración regional. Concretamente, en una Resolución, la idea inicial consistía en la posibilidad de una unión aduanera en América del Sur. En 1956, la CEPAL vuelve a insistir en la creación de un mercado regional en Sudamérica como un mecanismo que favorecería el proceso de industrialización.

La ALALC fue constituída a través del Tratado de Montevideo firmado el 18 de febrero de 1960. El Tratado de Montevideo tenía como meta acelerar los procesos de desarrollo económico del área y expandir el comercio entre las partes contratantes ampliando gradualmente las dimensiones de los mercados nacionales a través de la eliminación de las restricciones al comercio intrarregional. El objetivo último consistía en la construcción de un mercado común que sería alcanzado a través de la constitución de una zona de libre comercio, en conformidad con las reglas del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT). Inicialmente, la zona de libre comercio tenía un plazo de 12 años y que posteriormente fue aplazado por más ocho. Vale decir, que este último plazo tampoco fue suficiente. A finales de 1978, las Partes Contratantes decidieron sobre la necesidad de reestructurarse la Asociación, lo que llevó a la suscripción del Tratado de Montevideo de 1980 y con ello, al establecimiento de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

Para alcanzar el objetivo propuesto, en aquel entonces, el Tratado disponía como instrumentos principales las listas nacionales y las listas comunes. Basicamente, las listas nacionales consistían en reducciones arancelarias que los países concedíanse a través de negociaciones anuales. Estas reducciones eran equivalentes al 8% de la media ponderada de los aranceles vigentes para terceros países. En un primer momento, figuraban principalmente los productos primarios. Dichas listas nacionales apresentaban un carácter flexible, puesto que las concesiones podrían ser retiradas mediante las adecuadas compensaciones. Por otro lado, las listas comunes también consistían en concesiones acordadas entre las Partes Contratantes, pero la inclusión de las concesiones en las listas comunes eran definitivas e irreversibles. Las negociaciones eran realizadas cada tres años.

En la década de los ochenta, la Asociación Latinoamericana[3] se presentó en el escenario internacional como el nuevo organismo intergubernamental que sustituye la antigua Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) a través del Tratado de Montevideo de 1980. Los Estados miembros de la ALADI son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Cuba, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Uruguay y Venezuela. El Tratado de Montevideo fue firmado el 12 de agosto de 1980, entrando en vigor a partir del 18 de marzo de 1981. Según el artículo 62 del Tratado de Montevideo tiene una duración indefinida.

En el marco de un amplio proceso reestructuración de los objetivos alcanzados en las experiencias de integración económica[4] de la ALALC, la ALADI asumió de la primera su personalidad jurídica y los resultados a todos los efectos.

2. Los Objetivos y la Estructura Institucional Actuales

En el contexto de los años setenta, con la configuración práctica del estancamiento de las negociaciones en la ALALC que no habían conseguido alcanzar sus objetivos y en medio del neoliberalismo y los gobiernos autoritarios, ROSENTHAL[5] sostiene que era previsible y necesaria una reestructuración de los procesos de integración. Así, la ALADI surgió en el escenario latinoamericano como un nuevo intento revigorado de promover la expansión de la integración económica regional, teniendo como meta principal el establecimiento, sin fecha determinada, de un mercado común latinoamericano[6].

El objetivo de la ALADI consiste en incrementar el comercio bilateral entre los Estados Miembros, y entre los Estados Miembros y terceros países a través de acuerdos bilaterales y multilaterales, alcanzando una zona de libre comercio regional[7] y posteriormente un mercado común.

Según SOARES[8], a pesar de la ALADI haber incorporado una gran parte de los actos de la ALALC, hubo una ruptura significativa con relación al sistema anterior. El mencionado autor, enumera una serie de importantes diferencias entre los dos sistemas de integración:

“a) considera, este autor, que existen nítidas diferencias entre los dos sistemas de integración: en la ALALC predominaba el aspecto comercial, donde el objetivo consistía en la creación de una zona de libre comercio a través de concesiones de carácter comercial que eran negociadas caso a caso, siendo a posteriori pasivas de seren ampliadas a otros Estados miembros, de acuerdo con la Cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF), pero en la ALADI se redujo el alto grado comercial de la anterior Asociación, siendo que el objetivo de la ALADI radica en la institución de áreas de preferencias regionales más amplias de acuerdo con los mecanismos de preferencia regional y parcial. Estas preferencias y su posterior convergencia posibilitarán lograr las posteriores etapas de integración;

b) la ALADI a través de las funciones de promoción y reglamentación del comercio recíproco, la complementación económica y el desarrollo de acciones de cooperación económica posibilitan la ampliación de los mercados de una manera más flexible, puesto que la ALALC era “eminentemente comercialista”;

c) con referencia a los países de menor desarrollo económico relativo, la ALADI instaura un sistema más eficaz en beneficio de estos países reconociendo su condición de modo expreso con el objetivo de determinar tratamientos compatibles para cada país. En la ALALC, el reconocimiento de estos países era ineficaz;

d) contrariamente a la ALALC, el sistema de la ALADI es caracterizado por una mayor apertura, en el sentido de que ésta admite la adhesión de países no comprendidos en la subregión. La ALADI también contempla la posibilidad de acciones parciales entre países no miembros y Estados Miembros, además de la participación de la Asociación[9] en la cooperación horizontal con los países considerados en vías de desarrollo;

e) los cinco principios básicos de la ALADI son: el pluralismo que es sostenido por la voluntad integracionista de los Estados Miembros por encima de las diversidades políticas y económicas; la convergencia, representada por la multilateralización progresiva de las acciones de alcance parcial; la flexibilidad, que permite la concertación de los acuerdos de alcance parcial; los tratamientos diferenciados, según las características económico-estructurales de los Estados Miembros; y la multiplicidad que permite diferentes maneras de concertación entre los Estados Miembros. Estos principios se contraponen a los rígidos conceptos que normaban las acciones de la ALALC que se basaban en un programa de liberación comercial unitario a través de los principios de la reciprocidad y multiplicidad”[10].

Para llevar a cabo sus objetivos, el sistema de la ALADI utilízase de la aplicación de los tres mecanismos básicos fundamentales, a saber:

“1) una preferencia arancelaria regional con relación a terceros países;

2) de los llamados acuerdos de alcance regional en los cuales participan todos los Estados Miembros; y

3) de los acuerdos de alcance parcial, en dónde participan dos o más Estados Miembros.”

Es importante resaltar una vez más, que estos mecanismos de integración puestos en marcha a través de la ALADI son más flexibles que los de la antigua ALALC. Dichos mecanismos priman por un enfoque más sectorial. Cuando los acuerdos de alcance parcial son de una gran amplitud, estos son denominados acuerdos de complementación económica. En los años noventa se constatan la existencia de 32 acuerdos de alcance parcial y acuerdos de complementación económica en vigencia, siendo que la mitad de los cuales fueron suscritos en los años recientes.

Las políticas comerciales son ampliamente tratadas en el seno de la Asociación. De acuerdo con los artículos 24 y 25 del Tratado de Montevideo de 1980, un Estado Miembro puede realizar arreglos para establecer asociaciones multilaterales o uniones y negociaciones de acuerdos de alcance parcial con otros países y áreas económicas de integración en América Latina. Específicamente, por una parte, el artículo 24 permite a los Estados Miembros establecer regímenes de asociación o de vinculación multilateral, que propicien la convergencia con otros países y áreas de integración económica de América Latina. Por otro lado, el Artículo 25, concede a los Estados Miembros el poder de concertar acuerdos de alcance parcial con otros países y áreas de integración económica de América Latina. El Tratado hace especial referencia a los países de menor desarrollo económico relativo, los cuales deberán recibir las debidas compensaciones.

Con vistas a alcanzar el objetivo de largo plazo para el establecimiento de un mercado común en América Latina, esta asociación centra su política macroeconómica en el perfeccionamiento gradual y progresivo de un sistema de preferencias económicas sectoriales en el ámbito regional, de acuerdo con las funciones básicas determinadas por el Tratado de Montevideo de 1980[11]. Para tanto, es frecuentemente utilizada la vía del comercio bilateral entre los Países contratantes y entre los Países contratantes y terceros países mediante la suscripción de acuerdos bilaterales y multilaterales, objetivando al futuro logro del libre comercio regional.

Una característica novedosa fue presentada en junio de 1994 por el Consejo de Ministros de la ALADI que aprobó un Protocolo Interpretativo del artículo 44 del Tratado de Montevideo de 1980. Este Protocolo, que es un nuevo entendimiento del artículo supra mencionado, permite a los Estados Miembros que han otorgado preferencias a terceros países, no aplicar la cláusula Nación Más Favorecida (NMF). De esa manera, los Estados Miembros quedan desvinculados de la obligación jurídica de extender las preferencias otorgadas a otros Miembros de la ALADI. Una condición importante para completar tal entendimiento es la necesidad de llevar a cabo negociaciones con miras a la compensación de los miembros de la Asociación[12].

La organización institucional de la ALADI está compuesta de tres órganos políticos y un órgano técnico. Los órganos políticos son representados:

“a) por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, siendo éste el órgano supremo encargado de adoptar las decisiones que corresponden a la conducción política superior del proceso de integración económica. Igualmente, tiene atribuciones de aceptar la adhesión de nuevos países, designar el Secretario General, entre otras. Con relación a los plazos para que se reúna el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el Tratado no los establece. Cuando sean oportunas las reuniones del Consejo, éstas sólo ocurrirán por convocatoria del Comité de Representantes;

b) por la Conferencia de Evaluación y Convergencia, que se encarga de examinar y promover el perfecto funcionamiento del proceso de integración en todos sus aspectos, velar por la convergencia de los acuerdos de alcance parcial a través de una multilateralización evolutiva, como también recomendar al Consejo la necesidad de adoptar medidas correctivas de alcance multilateral; y

c) por el Comité de Representantes, que es el órgano permanente de la Asociación. Entre sus muchas atribuciones se puede destacar la de promover la concertación de los acuerdos de alcance regional, convocando para esta finalidad reuniones gubernamentales por lo menos una vez al año, así como aprobar el programa de trabajo de la Asociación y su presupuesto anual, convocar al Consejo y a la Conferencia cuando sea necesario, encomendar estudios a la Secretaría, formular recomendaciones al Consejo y a la Conferencia, además de ser el representante de la Asociación frente a terceros países”.

Con relación al órgano técnico de la ALADI, éste es la Secretaria General. Entre sus varias atribuciones cumple destacar la realización de estudios necesarios para cumplir las funciones técnicas y los que le fueren encomendados por los órganos políticos de la Asociación; preparar el presupuesto de gastos de la Asociación, para su aprobación por el Comité; formular propuestas a los órganos de la Asociación que corresponda, a través del Comité, orientadas a dar mejor consecución a los objetivos y al cumplimiento de las funciones de la Asociación; como también representar a la Asociación ante organismos y entidades internacionales de carácter económico con el objetivo de tratar de temas de interés común.

3. Mecanismos Internos y Solución de Controversias

La adhesión al Tratado es permitida solamente a los países latinoamericanos. De acuerdo con el artículo 58 de dicho instrumento internacional, el Tratado de Montevideo establece que el sistema de adhesión “deberá estar abierto para el ingreso de los países Latinoamericanos”. La aceptación o rechazo de la solicitud de ingreso cabe al Consejo de Ministro de Relaciones Exteriores.

En este sentido, se debe tener en consideración un hecho histórico de alta magnitud en el proceso de integración latinoamericano bajo el paraguas de la ALADI. Se trata de la incorporación formal de Cuba, el 26 de agosto de 1999, como Estado Miembro de la ALADI. Este país empezó su proceso de ingreso en marzo de 1998, cuando el Ministro de Relaciones Exteriores de la República de Cuba solicitó formalmente la adhesión cubana al Tratado de Montevideo de 1980. Así, Cuba representa el primer país latinoamericano que adhiere al Tratado de Montevideo después de sus fundadores en 1980[13].

La renuncia está prevista en el artículo 63 del Tratado de Montevideo. Según este artículo, un Estado Miembro puede renunciar al acuerdo un año después de comunicar su voluntad de hacerlo al Comité de Representantes mediante la entrega formal del documento de la denuncia ante el dicho órgano. Los derechos y obligaciones referentes a las preferencias arancelarias regionales seguirán vigentes por cinco años a partir de la aceptación de la citada renuncia, salvo que en oportunidad de la denuncia los Estados Miembros acuerden lo contrario. El plazo de cinco años se cuenta a partir de la fecha de la formalización de la denuncia. En lo referente a los derechos y obligaciones emergentes de acuerdos de alcance parcial, la situación del Estado Miembro denunciante deberá ajustarse a las normas específicas que se hubieren fijado en cada acuerdo[14].

La ALADI no trata de temas relacionados al movimiento de trabajadores ni tampoco tiene acuerdos en materia laboral

La doble imposición también no es contemplada por el Tratado de la Asociación. Pero esto no impide que los Estados Miembros emprendan acciones en este sentido. Según la base de datos de la Asociación, existen 5 acuerdos bilaterales entre Estados Miembros en la materia. Entre los cinco acuerdos bilaterales para evitar la doble tributación que han sido suscritos, figuran los de Argentina y Chile, Argentina y Bolivia, México y Ecuador, Brasil y Argentina, y Brasil y Ecuador.

Aún con referencia al tema, pero con un alcance limitado, Colombia ha suscrito convenios sobre doble tributación con Argentina, Chile y Venezuela limitados al transporte aéreo y marítimo. Este mismo tipo de convenio igualmente suscribieron Perú y Argentina y Chile y Paraguay.

En lo referente a las normas de medio ambiente, el artículo 14 del Tratado de Montevideo menciona la posibilidad de que se podrá establecer acuerdos en materia de medio ambiente entre los Estados Miembros de la Asociación, pero no existe específicamente en el Tratado ninguna reglamentación con fuerza de auto-ejecución. Esta posibilidad es contemplada para los acuerdos de alcance parcial que podrán establecer normas específicas[15].

En cuanto a la solución de controversias, el Tratado no prevé la constitución de ningún Tribunal de jurisdicción permanente. Segundo el artículo 35 del Tratado constitutivo, es el Comité de Representantes él que deberá proponer las soluciones o fórmulas para el arreglo de las posibles controversias elevadas por los Estados Miembros cuando existan acusaciones del no-cumplimiento de cualquier disposición o principio del Tratado.

Conclusiones

A lo largo del estudio, se percibe toda una evolución de la integración latinoamericana a través del análisis de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y de la Asociación Latinoamericana de Integración. En efecto, la integración regional trae en su acquis histórico los objetivos – o quizás imperativos – de colaboración y cooperación internacional que todavía son válidos e indispensables para la adecuada integración de los países de América Latina en el comercio internacional al tiempo que refuerza también la necesidad de una proyección y un rendimiento positivo de la identidad latinoamericana en la política mundial que demanda nuevas perspectivas.

La ALADI intensifica in crecendo sus trabajos en favor de la integración latinoamericana a través de la cooperación política y económica entre los países en desarrollo en su ámbito territorial. Considerando la importancia estratégica de dicha labor, la misma debe ejercerse de forma continua como mecanismo jurídico internacional potencialmente indispensable para hacer frente a los retos nacionales y colectivos del desarrollo sostenido en tiempos de globalización y crisis financieras de orden interna e internacional.