Justificação administrativa para comprovar exercício de atividade rural em regime de economia familiar

Resumo: O objetivo do presente artigo científico é o estudo da Justificação Administrativa – JA como forma de comprovar o exercício de atividade rural em regime de economia familiar. Está prevista no artigo 108 da Lei nº 8.213/1991 e consiste no procedimento a suprir a falta de eventual documento ou fazer prova de circunstância ou fato de conveniência do segurado perante o INSS, sendo que o artigo 574 da IN 77/2015 traz em seu bojo o seu conceito. É processada perante a própria previdência, com o depoimento de testemunhas, sem ônus para o segurado, com o objetivo de agilizar o processo para a obtenção do benefício previdenciário. Nos termos do artigo 575 da Instrução Normativa nº 77 de 2015 só é possível realizar uma Justificação Administrativa quando houver um início de prova material, que deve ser contemporâneo aos fatos alegados pelo beneficiário. Trata-se de matéria de suma importância, já que o objetivo é demonstrar que o documento existente em nome de um dos componentes do grupo familiar pode ser utilizado como início de prova material, para comprovação de atividade rural em regime de economia familiar, para ser processada a Justificação Administrativa, como expressamente prevê o § 1º, do artigo 579, da Instrução Normativa nº 77, de 21 de janeiro de 2015.

Palavras-chave: Justificação administrativa. Prova testemunhal. Rural.

Sumário: 1. Introdução. 2. Conceito de processo administrativo. 3. Fases do processo administrativo. 4. Provas no processo administrativo. 5. Justificação administrativa – JA. 6. Comprovação de atividade rural. 7. Justificação administrativa para comprovar atividade rural em regime de economia familiar. 8. Considerações finais. Referências.

1 INTRODUÇÃO

O presente artigo científico tem como objetivo o estudo da Justificação Administrativa – JA para comprovação do exercício de atividade rural em regime de economia familiar.

Elaborado em pequena extensão a partir de pesquisa quali-quantitativa realizada na legislação, Instrução Normativa INSS/PRES 77, de 21 de janeiro de 2015, doutrina e jurisprudência, por se tratar de um artigo científico.

O artigo 658, da Instrução Normativa INSS/PRES 77, de 21 de janeiro de 2015, define o processo administrativo previdenciário como um conjunto de atos praticados nos Canais de Atendimento da Previdência Social e, seu parágrafo único prevê suas fases, inicial, instrutória, decisória e recursal.

A fase inicial é o momento do segurado dizer sua pretensão. A fase instrutória é o momento de produzir as provas do direito do segurado ao recebimento do benefício ou serviço e temos como exemplos de prova a documental, a oral, os registros em cadastros públicos, a pesquisa externa a perícia etc. A fase decisória é o momento de decidir se o segurado possui ou não o direito postulado e a fase recursal o momento de reavaliar a decisão que o segurado não concordou.

Existem duas formas de prova oral no processo administrativo: a Entrevista Rural, prevista no artigo 112 da IN 77/2015 é prova obrigatória para a comprovação de qualquer categoria de trabalhador rural, e a Justificação Administrativa, prevista no artigo 574 e seguintes da mesma IN.

A Justificação Administrativa – JA, prevista no artigo 108 da Lei nº 8.213/1991, consiste no procedimento a suprir a falta de eventual documento ou fazer prova de circunstância ou fato de conveniência do segurado perante o INSS, sendo que o artigo 574 da IN 77/2015 traz em seu bojo o seu conceito.

O processamento da Justificação Administrativa se reveste de simplicidade. É processada perante a própria previdência, com o depoimento de testemunhas, sem ônus para o segurado, com o objetivo de agilizar o processo para a obtenção do benefício previdenciário.

Nos termos do artigo 575 da Instrução Normativa nº 77 de 2015 só é possível realizar uma Justificação Administrativa quando houver um início de prova material, que deve ser contemporâneo aos fatos alegados pelo beneficiário.

Neste trabalho busca-se trazer matéria de suma importância em quantidade razoável, já que o objetivo é demonstrar que o documento existente em nome de um dos componentes do grupo familiar pode ser utilizado como início de prova material, para comprovação de atividade rural em regime de economia familiar, como expressamente prevê o § 1º, do artigo 579, da Instrução Normativa nº 77, de 21 de janeiro de 2015.

2 CONCEITO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

O processo administrativo consiste em um conjunto de atos administrativos, sucessivos e relacionados, praticados pela administração pública com o propósito de atender finalidades de interesse público. O que diferencia o processo administrativo previdenciário dos demais é o conteúdo e sujeito passivo.

O artigo 658, da Instrução Normativa INSS/PRES 77, de 21 de janeiro de 2015, define o processo administrativo previdenciário como um conjunto de atos praticados nos Canais de Atendimento da Previdência Social e, seu parágrafo único prevê suas fases, inicial, instrutória, decisória e recursal.

3 FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

A fase inicial é o momento do segurado dizer sua pretensão e o processo pode ser iniciado por requerimento formulado pelo interessado, de ofício pela Administração ou por terceiro legitimado.

A fase instrutória é o momento de produzir as provas do direito do segurado ao recebimento do benefício ou serviço. Não há que se falar em recusa do requerimento do benefício, caso o segurado apresente documentação incompleta, situação em que o servidor deve emitir carta de exigências contemplando providências e documentos necessários, para cumprimento no prazo de trinta dias, como preceitua o artigo 678 e § 1º da IN nº 77/2015.

A fase decisória é o momento de decidir se o segurado possui ou não o direito postulado e a fase recursal o momento de reavaliar a decisão que o segurado não concordou.

4 PROVAS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO

No processo administrativo são admitidos todos os meios de prova que possam esclarecer a presença do direito ao recebimento do benefício ou serviço ao segurado e temos como exemplos de prova a documental, a oral, os registros em cadastros públicos, a pesquisa externa a perícia etc.

Existem duas formas de prova oral no processo administrativo: a Entrevista Rural, prevista no artigo 112 da IN 77/2015 é prova obrigatória para a comprovação de qualquer categoria de trabalhador rural, e a Justificação Administrativa, prevista no artigo 574 e seguintes da mesma IN.

5 JUSTIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA – JA

A Justificação Administrativa – JA, prevista no artigo 108 da Lei nº 8.213/1991, consiste no procedimento a suprir a falta de eventual documento ou fazer prova de circunstância ou fato de conveniência do segurado perante o INSS, sendo que o artigo 574 da IN 77/2015 traz em seu bojo o seu conceito:

“Art. 574. A Justificação administrativa – JA constitui recurso que deve ser oportunizado, quando cabível, ao interessado pra suprir a falta ou insuficiência de documento ou produzir prova de fato ou circunstância de interesse dos beneficiários, perante o INSS, na forma prevista nos arts. 142 a 151 do RPS, e nas demais disposições constantes nesta Instrução Normativa.”[1]

Trata-se de um ato, que pode ser praticado por qualquer servidor do INSS, que se concretiza em simples oitiva de testemunhas, motivo pelo qual muito se parece com a entrevista rural e com as audiências judiciais.

O processamento da Justificação Administrativa se reveste de simplicidade. Tal ato é adquirido na prática e o êxito é obtido pelo depoimento prestado pelas testemunhas com a documentação apresentada pelo segurado. É processada perante a própria previdência, sem ônus para o segurado, com o objetivo de agilizar o processo para a obtenção do benefício previdenciário.

Nos termos do artigo 575 da IN 77/2015 só é possível realizar uma Justificação Administrativa quando houver um início de prova material, que deve ser contemporâneo aos fatos alegados pelo beneficiário.

O ilustre Desembargador Sergio Pinto Martins assevera:

“O INSS não admite prova exclusivamente testemunhal para a justificação administrativa. Há necessidade de início de prova material para que, combinada com a prova testemunhal, seja deferido aquilo que o segurado ou beneficiário está pleiteando.

Ao se utilizar a expressão “início razoável de prova material”, não se quer dizer que a prova do fato deve ser feita à exaustão.”[2]

O artigo 578 da mesma Instrução Normativa traz em seu bojo as disposições quanto ao início de prova material:

“Art. 578. O início de prova material deve ser contemporâneo aos fatos alegados, observadas as seguintes disposições:

I – o segurado deverá apresentar documento com a identificação da empresa ou equiparada, referente ao exercício do trabalho que pretende provar, na condição de segurado empregado;

II – o segurado rural deverá apresentar também, documento consignando a atividade exercida ou qualquer outro elemento que identifique a condição rurícola;

III – deverá ser apresentado um documento como marco inicial e outro como marco final, e, na existência de indícios que tragam dúvidas sobre a continuidade do período, ou seja, o período entre o documento apresentado do marco inicial e final, poderão ser exigidos documentos intermediários; e

IV – a aceitação de um único documento está restrita à prova do(s) ano(s) a que ele se referirem.”[3]

O artigo 108 da Lei nº 8.213/91 prevê a Justificação Administrativa para suprir a falta de documento ou provar ato de interesse de beneficiário e o § 2º, do artigo 142 do Decreto nº 3.048/99 prevê sua forma de tramitação.

O § 2º assim dispõe: “O processo de justificação administrativa é parte de processo antecedente, vedada sua tramitação na condição de processo autônomo.”[4]

Dessa forma, deve ser feita de forma incidental no próprio processo, o segurado deve abrir um tópico no próprio requerimento administrativo, não cabendo requerer de forma autônoma para provar fato de seu interesse.

Neste tópico o segurado requer a justificação administrativa, expondo, clara e detalhadamente, os fatos que pretende provar, indicando testemunhas idôneas, de no mínimo três e no máximo seis.

No dia e hora marcados as testemunhas indicadas serão inquiridas a respeito dos fatos alegados e o segurado poderá estar presente, ocasião em que também poderá fazer perguntas às testemunhas.

6 COMPROVAÇÃO DE ATIVIDADE RURAL

O brilhante Desembargador Federal Sergio Pinto Martins assim conceitua e caracteriza o segurado especial:

“Segurado especial é a pessoa física residente no imóvel rural ou em aglomerado urbano ou rural próximo a ele que, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de terceiros a título de mútua colaboração, na condição de: (a) produtor, seja proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou meeiros outorgados, comodatário ou arrendatários rurais, que explore atividade: (1|) agropecuária em área de até quatro módulos fiscais; ou (2) de seringueiro ou extrativista vegetal que exerça suas atividades nos termos do inciso XII do caput do art. 2º da Lei nº 9.985/00, e faça dessas atividades o principal meio de vida; (b) pescador artesanal ou a este assemelhado, que faça da pesca profissão habitual ou principal meio de vida; e (c) cônjuge ou companheiro, bem como filho maior de 16 anos de idade ou a este equiparado, de segurado de que tratam as letras a e b, que, comprovadamente, trabalhem com o grupo familiar respectivo.”[5]

Os segurados que fazem jus à aposentadoria rural estão regulados pela Lei nº 8.213/91 e pela Lei nº 8.212/91 que assim dispõe no inciso VII do artigo 12:

“Art. 12. São segurados obrigatórios da Previdência Social as seguintes pessoas físicas: […]

VII – como segurado especial: a pessoa física residente no imóvel rural ou em aglomerado urbano ou rural próximo a ele que, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de terceiros a título de mútua colaboração, na condição de:

a) produtor, seja proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou meeiro outorgados, comodatário ou arrendatário rurais, que explore atividade:

1. agropecuária em área de até 4 (quatro) módulos fiscais; ou

2. de seringueiro ou extrativista vegetal que exerça suas atividades nos termos do inciso XII do caput do art. 2o da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, e faça dessas atividades o principal meio de vida;

b) pescador artesanal ou a este assemelhado, que faça da pesca profissão habitual ou principal meio de vida; e

c) cônjuge ou companheiro, bem como filho maior de 16 (dezesseis) anos de idade ou a este equiparado, do segurado de que tratam as alíneas a e b deste inciso, que, comprovadamente, trabalhem com o grupo familiar respectivo.

§ 1o  Entende-se como regime de economia familiar a atividade em que o trabalho dos membros da família é indispensável à própria subsistência e ao desenvolvimento socioeconômico do núcleo familiar e é exercido em condições de mútua dependência e colaboração, sem a utilização de empregados permanentes.”[6]

Para comprovar a atividade rural, inicialmente necessário identificar qual a situação da pessoa junto à propriedade rural.

Para o dono da propriedade rural, cônjuge ou filho solteiro que resida ou trabalha com seus pais na roça deles, poderá se comprovada a atividade rural: com os comprovantes de pagamento do imposto territorial rural (ITR); declaração do sindicato dos trabalhadores rurais; comprovante de cadastro do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, por meio do Certificado de Cadastro de Imóvel Rural – CCIR; blocos de notas do produtor rural; notas fiscais de entrada de mercadorias, com indicação do nome do segurado como vendedor do produto, dentro outros, nos termos do artigo 47, da Instrução Normativa 77 de 2015, para obter benefícios previdenciários.

Para os filhos casados, separados, divorciados, viúvos, os que estiverem em união estável, que permanecerem ao exercício da atividade rural com seus pais, necessário providenciarem Contrato de Comodato rural para regularizar a situação, conforme prevê o artigo 48 da mesma Instrução Normativa.

Caso os interessados não possuam os documentos previstos nos artigos 47 e 48 acima mencionados, mas haja um início de prova material, é possível a comprovação da atividade rural em regime de economia familiar por meio da Justificação Administrativa – JA.

7 JUSTIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA PARA COMPROVAR ATIVIDADE RURAL EM REGIME DE ECONOMIA FAMILIAR

Nos casos em que o trabalho dos membros da família seja indispensável à própria subsistência, bem como seja exercido em condições de mútua dependência e colaboração, sem a utilização de empregados e venda da produção, estamos diante do trabalhador em regime de economia familiar.

Como já mencionado linhas atrás, o INSS só admite prova testemunhal quando houver um início de prova material, para deferir o benefício que o segurado pleiteia.

O documento existente em nome de um dos componentes do grupo familiar pode ser utilizado como início de prova material, para comprovação de atividade rural, como expressamente prevê o § 1º, do artigo 579, da IN 77/2015:

“§ 1º tratando-se de comprovação na categoria de segurado especial, o documento existente em nome de um dos componentes do grupo familiar poderá ser utilizado como início de prova material, por qualquer dos integrantes deste grupo, assim entendidos os pais, os cônjuges, companheiros, inclusive os homoafetivos e filhos solteiros ou a estes equiparados.”[7]

Da mesma forma, o Egrégio Tribunal Regional Federal da Terceira Região já deu seu parecer sobre essa questão de que o documento existente em nome de um dos componentes do grupo familiar poder ser utilizado como início de prova material, por qualquer dos integrantes deste grupo, tendo assim decidido, recentemente:

“Pocesso

AC – APELAÇÃO CÍVEL – 2221848 / SP 0002226-31.2015.4.03.6111

Relator(a)

DESEMBARGADORA FEDERAL TANIA MARANGON

Órgão Julgador

OITAVA TURMA

Data do Julgamento

03/04/2017

Data da Publicação/Fonte

e-DJF3 judicial 1 DATA: 20/04/2017

Ementa […]

…É inequívoca a ligação da parte autora com a terra – com o trabalho campesino, sendo certo o exercício da atividade agrícola, com base em prova documental, por determinado período. Neste caso, o documento mais antigo juntado aos autos e que comprova a atividade rurícola reme ao ano de 1972 e consiste no registro do imóvel rural em nome do genitor do autor. O autor pede o reconhecimento dos períodos acima apontados e para tanto apresenta ao Juízo 02 testemunhas, que prestaram depoimentos que permitem concluir que o labor rurícola precedeu ao documento mais antigo e iniciou-se desde a idade mínima. Em suma, é possível reconhecer que a parte autora exerceu atividade como rurícola de 18/07/1971 a 15/10/1972 e de 01/01/1990 a 17/02/1991 (dia anterior ao primeiro vínculo em CTPS). […]”[8]

Ainda com relação à comprovação em juízo de atividade rurícola em regime de economia familiar, por documentos em nome de familiares, a Douta Sétima Turma do E. Tribunal Regional da Terceira Região já se manifestou dizendo ser viável a extensão da condição de rurícola do pai para comprovar o labor rural em regime de economia familiar, cuja parte da ementa pedimos vênia para transcrever:

“Pocesso

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0049221-59.2007.4.03.9999/SP

2007.03.99.049221-0/Ssp

RELATOR: Desembargador Federal CARLOS DELGADO

Órgão Julgador

SÉTIMA TURMA

Data do Julgamento

05/06/2017

Data da Publicação/Fonte

e-DJF3 judicial 1 DATA: 19/06/2017

Ementa […]

3 – Verifico que o pedido formulado pela parte autora encontra previsão legal, especificamente na Lei de Benefícios.

4 – O art. 55, §3º, da Lei de Benefícios estabelece que a comprovação do tempo de serviço somente produzirá efeito quando baseada em início de prova material, não sendo admitida prova exclusivamente testemunhal. Súmula nº 149, do C. Superior Tribunal de Justiça. […]

8 – Para a comprovação do labor rural, o autor apresentou: 1) título eleitoral, de 06/02/1975, em que consta "lavrador" como sua profissão (fl. 16); e 2) documento do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Penápolis, em que é qualificado como "meeiro", e constam contribuições de outubro de 1979 a julho de 1980 (fl. 14). Apresentou também documento do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Penápolis em nome de seu genitor, Antônio Augusto Proença, "trabalhador rural meeiro", com contribuições de 1977 a 1987 (fl. 13). Em razão do autor desejar a comprovação em juízo de atividade rurícola em regime de economia familiar, viável a extensão da condição de rurícola do pai. […].”[9]

Como já mencionado linhas atrás, o artigo 108 da Lei nº 8.213/91 prevê a Justificação Administrativa para suprir a falta de documento ou provar ato de interesse de beneficiário e, nos termos do artigo 575 da IN 77/2015 só é possível realizar uma Justificação Administrativa quando houver um início de prova material, que deve ser contemporâneo aos fatos alegados pelo beneficiário.

Dando ênfase ao trabalhador rural, o artigo 106 da Lei de Benefícios enumera de forma exemplificativa as possibilidades de comprovação de atividade rural, dentre elas a declaração fundamentada de sindicato que represente o trabalhador rural.

Entretanto, nem sempre é possível ao segurado apresentar tal declaração, pois há casos em que o Sindicato é criado após o período trabalhado alegado pelo segurado, não sendo permitido fazer declaração extemporânea.

Ante as precariedades das condições de trabalho do homem que vive do trabalho do campo, entre elas a dificuldade de encontrar trabalho com registro em carteira, bem como declaração do sindicato que o represente, do período dos fatos alegados, consolidou-se entendimento da jurisprudência para acatar outros meios de prova, não constantes expressamente na lei, com a finalidade de comprovar a atividade no campo.

Dessa forma, quando o segurado não possui documentos em seu nome que comprove atividade rurícola, a jurisprudência admite que seja apresentado, como inicio de prova material, documento em nome de outro membro da família, a ser reforçado com posterior prova oral produzida mediante a Justificação Administrativa – JA, de modo a comprovar o exercício de atividade rural em regime de economia familiar.

Assim, a prova testemunhal, por si só, não é suficiente para a comprovação de atividade rural em regime de economia familiar, mas é utilizada como complemento do valor probatório dos documentos apresentados no processo previdenciário.

Portanto, de grande importância a Justificação Administrativa, eis que permite ao segurado o direito de provar o fato alegado, qual seja, o exercício da atividade rural em regime de economia familiar, garantindo a obtenção do benefício previdenciário, sem a necessidade de ingressar com a demanda no Poder Judiciário.

Tratar-se a Justificação Administrativa – JA de um instrumento pelo qual o segurado tem resguardado o seu direito aos benefícios da previdência social, de forma mais ágil e deve ser processada de forma eficaz, no sentido de garantir a dignidade da pessoa humana, princípio fundamental previsto no artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal.

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente artigo científico teve como objetivo o estudo da Justificação Administrativa – JA para comprovação do exercício de atividade rural em regime de economia familiar.

O artigo 108 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, prevê a Justificação Administrativa para suprir a falta de documento ou provar ato de interesse de beneficiário e, nos termos do artigo 575 da IN 77/2015 só é possível realizar uma Justificação Administrativa quando houver um início de prova material, que deve ser contemporâneo aos fatos alegados pelo beneficiário.

Dando ênfase ao trabalhador rural, o artigo 106 da Lei de Benefícios enumera de forma exemplificativa as possibilidades de comprovação de atividade rural, dentre elas a declaração fundamentada de sindicato que represente o trabalhador rural.

Todavia, nem sempre é possível ao segurado apresentar tal declaração, pois há casos em que o Sindicato é criado após o período trabalhado alegado pelo segurado, não sendo permitido fazer declaração extemporânea.

Ante as precariedades das condições de trabalho do homem que vive do trabalho do campo, entre elas a dificuldade de encontrar trabalho com registro em carteira, bem como declaração do sindicato que o represente, do período contemporâneo dos fatos alegados, consolidou-se entendimento da jurisprudência para acatar outros meios de prova, não constantes expressamente na lei, com a finalidade de comprovar a atividade no campo.

Quando o segurado não possui documentos em seu nome que comprove atividade rurícola, a jurisprudência admite que seja apresentado, como inicio de prova material, documento em nome de outro membro da família, a ser reforçado com posterior prova oral produzida mediante a Justificação Administrativa – JA, de modo a comprovar o exercício de atividade rural em regime de economia familiar.

Com efeito, a prova testemunhal, por si só, não é suficiente para a comprovação de atividade rural em regime de economia familiar, mas é utilizada como complemento do valor probatório dos documentos apresentados pelo segurado no processo previdenciário.

É de grande importância a Justificação Administrativa, eis que permite ao segurado o direito de provar o fato alegado, qual seja, o exercício da atividade rural em regime de economia familiar, garantindo a obtenção do benefício previdenciário, sem a necessidade de ingressar com a demanda no Poder Judiciário.

É vedada sua tramitação na condição de processo autônomo, eis que deve ser parte integrante de processo antecedente. É feito de forma incidental e no próprio processo o segurado deve abrir um tópico no requerimento administrativo. Neste tópico o segurado requer a justificação administrativa, expondo, clara e detalhadamente, os fatos que pretende provar, indicando testemunhas idôneas, de no mínimo três e no máximo seis.

Tendo em vista que a função social da Previdência Social é fornecer benefícios dignos aos segurados, tratar-se a Justificação Administrativa – JA de um instrumento pelo qual o segurado tem resguardado o seu direito aos benefícios da previdência social, de forma ágil e deve ser processada de forma eficaz, no sentido de garantir a dignidade da pessoa humana, princípio fundamental previsto no artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal.