O plano diretor como instrumento de implementação da função social da propriedade urbana

Resumo: Este artigo resulta de uma pesquisa acerca da implementação do Plano Diretor de Maceió (PDM) como instrumento de política pública, necessário para a realização da função social da propriedade urbana prevista na Constituição da República Brasileira de 1988 como direito fundamental (art. 5°, XXIII), devendo estar conforme às necessidades  dos habitantes locais e evitando beneficiar tão somente as elites dominantes e o capital financeiro local.

Palavras-chaves: Propriedade. Função social. Plano Diretor.

INTRODUÇÃO

A Constituição da República Brasileira de 1988 (CR/88), em seus artigos 182 e 183, e o Estatuto da Cidade de 2001, indicam que a legislação urbanística – enquanto instrumen­to de política urbana – deve sempre buscar a cidadania por meio da garantia da função social da cidade e do bem-estar de seus ha­bitantes. Mas, ao contrário dessa orienta­ção, os projetos de renovação urbana estão, via de regra, voltando-se, cada vez mais, aos interesses privados do mercado imobiliário, fundiário e financeiro, atuando, primordial­mente, em benefício das elites dominantes e do capital, causando a perda do valor de uso da terra, a expulsão da população de baixa renda para a periferia e a consolidação de enclaves sociais (BOGUS & PESSOA: 2008, p.126)

As reflexões e a celebração em torno do assunto, mais precisamente em Maceió-AL, representam uma oportunidade para analisar a aplicabilidade da função social da propriedade face à política urbana local instaurada e a discussão a respeito da racionalização da aplicação de suas normas e de controle que estariam dificultando o investimento produtivo, aumentando a irregularidade, a sonegação e a especulação, além de não promover a ocupação do solo de forma coerente com as características ambientais, sociais e a disponibilidade de infra-estrutura.

Nos termos atuais, a propriedade não deve mais satisfazer somente as faculdades do proprietário; deve, sim, coadunar-se com a sua função social, pois os interesses individuais que se projetarão sobre a propriedade devem estar em equilíbrio com o interesse coletivo.

O Plano Diretor é uma legislação que visa planejar o crescimento da cidade, fornecendo as diretrizes para controlar o desenvolvimento da cidade. Assim, a CR/88 reza que o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento da expansão urbana. Dessa forma, percebe-se a importância dessa Lei para a melhor condição de vida social aos cidadãos urbanos.

Este artigo tratou, primeiramente, das conceituações básicas de propriedade, função social, políticas públicas e Plano Diretor. Posteriormente tratou-se das características e diretrizes traçadas pelo Plano Diretor de Maceió (PDM).

Por meio de doutrinas, documentos e pesquisa de campo (entrevistas abertas e fechadas), com funcionários públicos e com representantes da sociedade civil, fica evidente que o PDM é uma legislação urbanística que pretende organizar o crescimento da cidade de acordo com a sua realidade social e também é uma política pública em que o Estado atua em benefício da coletividade. Dessa forma, o PDM especifica os critérios a serem obedecidos pelaa propriedade para, assim, alcançar sua função social, caso desobedeça ao PDM, que possui instrumentos para intervir na propriedade privada a fim de que os critérios determinados sejam seguidos.

2. DA PROPRIEDADE E SUA FUNÇÃO SOCIAL

Historicamente, a origem e o direito de propriedade foram tratados em várias épocas, sendo desenvolvida por vários filósofos. Atualmente, a propriedade, positivada no artigo 1.228 do novo Código Civil, é tratada como direito real (inciso I do artigo 1.225 do Código Civil), dando ao proprietário a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, além do direito de reavê-la de quem injustamente a possua ou detenha. A partir deste fenômeno, para Leal (2003, p.4), a tendência foi o desenvolvimento econômico, fruto do sistema capitalista, ocorrendo concentração populacional, desencadeando o surgimento da sociedade urbana e, consequentemente, fazendo surgir a propriedade urbana.

Toda propriedade, contudo, possui sua função, que altera sempre que o modo de produção de sua época se modifica. A função da propriedade está relacionada com a realidade e os valores de seu tempo. Tepedino, apud Leal (2003, p.28-29), explica que

“Função social da propriedade é, pois, conceito relativo e historicamente maleável, de acordo com a távola axiológica inspiradora da doutrina e do sistema positivo de cada época, com o liberalismo do século XIX, a marca do individualismo moldaria a função social como instrumento de afirmação da inteligência e da liberdade do homem. A propriedade cumpriria necessariamente sua função pela apropriação em si, como forma máxima de expressão e desenvolvimento da liberdade humana […]”.

Para Renner, apud Silva (2006, p.76), “a função social da propriedade se modifica com as mudanças na relação de produção.” Completando, Silva (2006, p.76) assinala o que segue:

“E toda vez que isso ocorre houve transformação na estrutura interna do conceito de ‘propriedade’, surgindo nova concepção sobre ela, de tal sorte que, ao estabelecer expressamente que ‘ a propriedade atenderá a sua função social’.”

O Estado, assim, passou a agir para ordenar o crescimento das cidades, pois a propriedade estava sendo usada de acordo com a vontade do proprietário. Era o individualismo citado por Tempedino, apud Leal (2003, p.28-29). A cidade, então, crescia de maneira desordenada, surgindo uma série de problemas sanitários. O Estado, visando melhorar a vida dos habitantes, começou a criar normas a fim de que o processo de urbanização à elas se subordinassem, atingindo a função social e visando o bem coletivo. Caso o proprietário não seguisse tais regras, o Estado poderia desapropriá-lo por não ter alcançado a função social.

Dessa forma, existe uma relação entre os interesses públicos e os privados para que ocorra a concreção da função social da propriedade e, consequentemente, a garantia do direito de propriedade. Di Sarno (2004, p.48) defende que:

“Assim, podemos dizer que a função social da propriedade ocorre no equilíbrio entre o interesse público e o privado, no qual este se submete àquele, pois o uso que se faz de cada propriedade possibilitara a realização plena do urbanismo e do equilíbrio das relações da cidade.”

Spantigatti, apud Silva (2006, p.36), assinala que a função social da propriedade urbana:

“Constitui um equilíbrio entre o interesse privado e o interesse público que orienta a utilização do bem e predetermina seus usos, de sorte que se pode obter, nos modos de vida e nas condições de moradia dos indivíduos, um desenvolvimento pleno da personalidade. Nesta construção está claro que o interesse do indivíduo fica subordinado ao interesse coletivo por uma boa urbanização, e que a estrutura interna do direito de propriedade é um aspecto instrumental no respeitante  ao complexo sistema da disciplina urbanística.”

Segundo Di Sarno (2004, p.47), é importante, ainda, distinguir o conceito de função social da cidade do conceito de função social da propriedade: enquanto aquela existe para servir a população de melhor maneira possível, a fim de possibilitar a harmonia nas tarefas do cotidiano das pessoas, esta varia de acordo com as características de cada cidade. Por isso, o plano diretor de cada cidade deve se coadunar com as realidades locais.

3. DO PLANO DIRETOR

A CR/88, no parágrafo primeiro do artigo 182, reza que o Plano Diretor é um instrumento que irá concretizar a função social da propriedade urbana e da cidade. Como se observa em seu dispositivo, “o plano diretor […] é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.”

Sendo um dispositivo constitucional, que trata da criação de um Plano Diretor, este deve obediência absoluta aos ditames constitucionais, uma vez que o plano diretor tem o papel de materializar os direitos fundamentais, derivados do princípio da dignidade da pessoa humana. A CR/88 atribuiu a competência da elaboração do plano diretor aos municípios. Para Leal (2003, p.157), estes têm seu conceito alterado em face da CR/88. Em suas palavras:

“Possui ele, agora autonomia política, sendo-lhe atribuída capacidade própria, de auto-organização, de autogoverno, de autolegislação e de auto-administração. De outro lado, sendo as normas constitucionais dirigentes para o município promover a política urbana os princípios da constitucionalidade, soberana popular, da justiça social, da igualdade e da função social, o Plano Diretor, para ter realidade e eficácia, deve congregar em suas normas o respeito a estes princípios, sob pena de inconstitucionalidade”.

Segundo Silva (2006, p.140), o Plano Diretor é um instrumento com o objetivo geral de melhorar a qualidade de vida dos cidadãos e com objetivos específicos que variam de acordo com a realidade, ou seja, com os valores de cada cidade.

Para a elaboração de um plano, antes, há a necessidade de um planejamento. Nas palavras de Di Sarno, (2004 p.62), o Plano

“deve ser precedido de uma dinâmica de planejamento que, pelo levantamento de dados e índices verificará as carências e necessidades, apontando soluções. Este resultado de elaboração será traduzido em um documento que será o plano.”

Leal (2003 p.172) assinala que pode ocorrer a atuação do controle de constitucionalidade no Plano Diretor. O controle de constitucionalidade brasileiro possui duas formas: o concentrado e o sistema difuso. Enquanto aquele opera de forma abstrata com efeitos erga omnes, este opera de forma concreta com efeito inter partes.

O STF não possui competência para exercer o controle de forma direta no âmbito municipal, conforme o inciso I do artigo 102 da CR/88. A corte constitucional só poderá exercer o controle de constitucionalidade da maneira difusa, ou seja, indiretamente, via recurso extraordinário. Leal (2003, p.172) afirma que, pela via direta, o controle de constitucionalidade será de competência do Tribunal de Justiça do respectivo estado, caso esteja declarado na Constituição estadual, que é caso do Estado de Alagoas que na alínea o, do inciso IX do artigo 133 de sua Constituição possui a seguinte redação:

“Art. 133. Compete ao Tribunal de Justiça, precipuamente, a guarda da Constituição do Estado de Alagoas, cabendo-lhe, privativamente:

IX – processar e julgar, originariamente:

o) a ação direta da inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo estadual ou municipal, lesivos a esta Constituição;”

Leal (2003, p.173-174) aponta que o controle de constitucionalidade ainda pode ser operado em caso de omissão do poder Público: tanto o Executivo quanto o Poder Legislativo podem sofrer sanções. Quanto ao Poder Executivo, caso não faça ou não envie o projeto do plano para a Câmera dos Vereadores, dentro do prazo que a Lei orgânica determinar, o parágrafo 2° do artigo 103 da CR/88, fixa um prazo de 30 dias para a elaboração do plano e seu envio para os legisladores municipais. Quando constatada a omissão, se não atendido o prazo, a infração poderá ser caracterizada como crime de responsabilidade do prefeito, podendo este perder o mandato. A omissão por parte do poder legislativo pode ocorrer quando a lei orgânica não fixar prazos para a entrega do Plano Diretor[1] ou quando o plano já enviado, não fora analisado. Assim pode caracterizar como crime de responsabilidade, porém a sanção ficará no âmbito político.

A CR/88 inova, afirmando que o Estado pode intervir nos seus municípios objetivando garantir os princípios contidos na Constituição Estadual, sendo uma nova forma de controle de constitucionalidade de leis municipais. Como se pode observar no inciso IV do artigo 35 da Carta Magna:

“Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos municípios localizados em Territórios Federal, exceto quando: (EC n° 29/2000)

IV – O Tribunal de Justiça der provimento à representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição estadual, ou para prover a execução da lei, de ordem ou de decisão judicial.”

De acordo com Silva (2006, p.40), a formação do Plano diretor se dá por meio de sua aprovação pela Câmara de Vereadores, na qual a iniciativa de sua elaboração e envio para a casa legislativa municipal pertence ao chefe do poder executivo do município, o prefeito. Chegando a Câmara de Vereadores, o trâmite do Plano Diretor é igual ao processo legislativo das leis municipais, sendo passível de ser emendado ou rejeitado, caso o plano não satisfaça sua real função. Portanto, o Plano Diretor pode ser aperfeiçoado na Câmara dos Vereadores.

Di Sarno (2004, p. 70) também explana sobre processo de alteração do plano diretor.

“As alterações, na verdade, são esperadas, desde que em forma de ajustes à nova realidade. Quando um plano urbanístico começa a ser executado, as circunstâncias locais mudam e é possível haver necessidade de se alterar alguma disposição para que o plano obtenha êxito. Essa necessidade de revisão do plano foi disposta, no Estatuto da Cidade, no art.40 § 3°, determinando a revisão da lei que instituiu o Plano Diretor, ao menos, a cada dez anos”.

Durante a formação do Plano, a participação popular é indispensável, sendo um fundamento de validade da lei. Como já dito, o Plano Diretor deve sempre se adequar à realidade da cidade e, somente com a participação direta da sociedade civil, o prefeito terá a sensibilidade para saber quais as características de sua cidade, a fim de elaborar o plano em sintonia com a realidade local. Cumprindo este preceito, o Plano Diretor será um meio de materializar a função social da respectiva cidade. Segundo Leal (2003, p.180), para que os efeitos do Plano Diretor ocorram, é necessário, primeiramente, determinar quais os critérios que a propriedade urbana deve seguir, visando atingir a sua função social. Em suas palavras Leal (2003, p.181) expõe que

“alguns planos diretores como o de Recife, o de João Pessoa e o de Natal, adotaram dois critérios para apurar se a propriedade urbana atende à sua função social. Primeiro é o da intensidade do uso desta propriedade, o segundo, a compatibilidade de seu uso com as condições de preservação da qualidade do meio ambiente, da paisagem urbana, da segurança e da saúde de seus usuários e vizinhos.”

Deve, então, haver uma proporção entre o grau de uso do solo com as condições de uso que o respectivo solo que pode oferecer, devendo sempre haver um equilíbrio entre os dois critérios e, evidentemente, que este uso seja voltado para a realidade da cidade.

Silva (2006, p.147) explica que, quanto à eficácia do Plano Diretor o seu conteúdo deve ter aplicabilidade imediata, independentemente de tratar das diretrizes necessárias para regulamentação por leis posteriores, ou de suas normas já serem auto-aplicáveis. Em suas colocações, Silva explica que “[…] a lei do plano é eficaz nos limites de suas determinações, importando efeitos desde logo vinculantes para os órgãos públicos e para os particulares, que ficam sujeitos às normas.”

Fica evidente, portanto, que o plano pode constituir dois tipos de normas:

a)     Normas auto-aplícáveis, que não necessitam de regulamentação para sua implementação (normas de eficácia plena).

b)     Normas que necessitam de regulamentação a fim de que sejam implementadas (normas de eficácia limitada).

Independentemente do caráter das normas do plano, seus efeitos são obrigatórios, sendo impostas para que o poder público as executem. Saliente-se que o Plano Diretor somente será impositivo se estiver em vigor, e que todo esse processo para sua elaboração e promulgação é oriundo de uma política publica, definida por Pacífico (2008, p. 290) como

“[…] em sentido geral, as políticas realizadas pelo governo, diretamente ou por intermédio de agentes autorizados, visando melhoria da qualidade de vida da população alvo daquelas políticas, referindo-se não somente a obras ou políticas assistencialistas, mas incluindo quaisquer políticas direcionadas à população.”

Klein & Marmor, apud Pacífico (2008, p.290), definem políticas públicas como “o que o governo faz e o que o governo se recusa a fazer. Tudo se refere à política, resolver (ou no mínimo atenuar) os conflitos acerca dos recursos, dos direitos e das morais.”

Para Weber, apud Pacífico (2008, p.291), o Estado funciona mediante relação de dominação de homens sobre homens, por meio da coação física. Dessa maneira, uns se subordinarão a outros fazendo com que o Estado subsista.

Nota-se que políticas públicas são atividades desempenhadas pelo Estado visando o bem-estar da comunidade e que possuem uma obrigatoriedade e devem ser obedecidas pelos demais. Deve-se, ainda, distinguir decisão política de políticas públicas, como aponta Rúa, apud Pacífico (2008, p.292):

“Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e a decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha entre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando – em maior ou em menor grau – uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas.”

Pode-se notar que são as políticas públicas a mola propulsora para implementar as tarefas sociais, só podendo ser criadas por normas jurídicas; pois, como visto, toda atividade do Estado deve ser obedecida por todos. Nota-se que o Plano Diretor, embora criado como norma legal, apresenta diretrizes a serem implementadas via decisões políticas, sempre com base no ordenamento jurídico.

4. DO PLANO DIRETOR DE MACEIÓ (PDM)

O Plano Diretor de Maceió (PDM) se inicia com sua definição, suas premissas e com seus objetivos gerais. Dessa forma, a legislação enaltece suas diretrizes, de maneira teórica, mostrando a sua finalidade. Observa-se que, com este esclarecimento, toda a legislação será regida segundo esses ditames, limitando, assim, seu campo de ação. Fica evidente, portanto, que todos os pontos citados no Título I serão tratados de maneira específica no decorrer do Plano Diretor.

Esta legislação possui como a característica de, em cada capítulo, definir o tema, determinar as diretrizes que a serem adotadas e, em seguida, explanar como o tema analisado será implementado. Como o nome da legislação já alude, o Plano Diretor é uma norma em que cada tema deverá ser regulamentado por meio de atos normativos, programas e planos, sempre determinando uma atividade secundária a ser desenvolvida pelo Estado, a fim de que possa gerar efeitos, mesmo não possuindo aplicabilidade imediata.

Nota-se este sistema ao longo de toda legislação. O Plano Diretor, como abordado, é uma política pública que motiva um rol de diretrizes que devem ser implementadas mediante decisões políticas, sendo estas atividades secundárias desenvolvidas pelo Estado a fim de que consolide o que está motivado pela política pública, possuindo a finalidade de satisfazer a função social.

Percebe-se que a função social contida no PDM vem sendo tratada de modo específico, explanando de que forma o respectivo tema a atingirá, determinando suas diretrizes e de que maneira a função social irá ser materializada para, assim, alcançar o bem-estar da população. Porém, para que haja a concreção da função social, a atividade secundária regulamentadora (atos normativos, projetos, estudos, programas etc) terá de preencher uma espécie de forma produzida pelo PDM sobre o tema analisado.

CONCLUSÕES

Esta pesquisa visou o Plano Diretor da cidade de Maceió (PDM) e a extensão em que sua implantação alcança a função social da propriedade urbana.

De acordo com as informações obtidas, por doutrina, documentos públicos e entrevistas, o PDM é uma política pública, ou seja, uma atividade do Estado com o fim de melhorar a qualidade de vida dos cidadãos, por meio de uma norma que busca a organização do crescimento da cidade, adaptando as peculiaridades sociais, culturais, históricas, geológicas, dentre outras, ao texto lei para atender os interesses coletivos. Dessa forma, a criação do PDM necessitou de um estudo prévio das informações básicas necessárias para a sua elaboração, que foi o Documento de Informações Básicas.

Assim, o PDM determina, com certa exatidão, a melhor maneira de crescimento da cidade, determinando as diretrizes a serem seguidas pela propriedade para atingir o interesse coletivo e, consequentemente, a sua função social. Portanto, o PDM não define o que seria a função social, e sim apresenta os critérios que as propriedades obedecerão para alcançá-la.

O PDM tem instrumentos que se concretizam pela intervenção Estatal na propriedade, para fazer valer a função determinada na lei em epígrafe, a fim de que se coadune com os interesses coletivos. Isso demonstra a preocupação do Estado com o cumprimento da função social na propriedade. Ele possui a característica de norma programática, pois as matérias tratadas por ele devem ser regulamentadas para gerar efeitos, e de eficácia limitada, o que torna seu conteúdo não auto-aplicável.

Fica evidente, portanto, que o PDM, sendo uma atividade do Estado (políticas públicas) para atender aos anseios do povo, insere-se como direito fundamental de segunda dimensão. Porém, seu conteúdo possui também direitos de terceira e quarta dimensão, quais sejam, os direitos difusos e coletivos (busca o meio ambiente equilibrado) e o indício de democracia direta (existência de audiências públicas como requisito de validade de sua elaboração). 

Informações Sobre os Autores

Andrea Maria Calazans Pacheco Pacífico

Doutora em Direito, Professora da Faculdade de Direito de Maceió – FADIMA

Henrique Fernandes Campos

Acadêmico de Direito na Faculdade de Direito de Maceió – FADIMA