O poder local na implementação de políticas públicas garantidoras de cidadania: Uma abordagem constitucional

Resumo: Quando se fala em cidadania, traz-se junto uma proposta de desenvolvimento, inclusão, educação e participação, a qual se desenvolve com políticas públicas eficazes, e traz o cidadão ao pertencimento das ações locais. Mas o que se quer aqui é algo novo, a partir de uma (re) organização do Estado, com base na descentralização das políticas públicas, com o objetivo de erradicar os procedimentos clientelísticos da relação Estado e sociedade, trazendo o cidadão para o seu exercício pleno de cidadania como um ator social capaz de transformar e criar novas políticas públicas, e concretizar seus direitos fundamentais. Para tanto, a participação é fundamental, pois, o cidadão deve participar de forma argumentativa e crítica nos espaços públicos, podendo assim estabelecer o debate. Então a esfera local certamente é o espaço legítimo para o debate público e igualitário sobre o que se quer de uma sociedade.

Palavras-chave: cidadania; participação; poder local; políticas públicas; direitos humanos

Abstract: When it is spoken about citizenship, it is brought a development, inclusion, education and participation proposal along, which grows with effective public politics, and brings the citizen to the belonging of the local actions. But what is wanted here is something new, starting from a (re) organization of the State, with base in  the decentralization of the public politics, with the objective of eradicating the rgular procedures of the relationship State and society, bringing the citizen for its full exercise of citizenship as a social actor capable to transform and create new public politics, and to materialize their fundamental rights. For so much, the participation is fundamental, because, the citizen must participate in argumentative and critical form in the public spaces, thus being able to establish the debate. Then the local sphere certainly is the legitimate space for the public and equalitarian debate on what is wanted of a society.

Keywords: citizenship; participation; local power; public politics; human rights

Sumário: Introdução. 1. Evolução histórica e conceitos. 2. Políticas públicas e cidadania. 3. Participação como fomento da cidadania. 4. Poder local: uma articulação para a cidadania. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

Ao se falar em cidadania, pode-se afirmar que é algo que está sempre em permanente construção, pois ser um cidadão compreende, entre outras importantes disposições, a consciência de ser um sujeito de direito, sujeito esse que ocupa determinado espaço e deve cumprir o seu papel de cidadão na esfera pública.

No presente ensaio, pretende-se delimitar a cidadania, a partir da importância da participação na esfera pública, como forma de efetivação desse direito fundamental previsto no artigo 1º, II da Constituição Federal de 1988.

Assim, diante dessa limitação, pretende-se verificar a importância que o poder local assume frente à concretização da cidadania ativa, tendo em vista a aproximação das questões pertinentes de cada local, a partir de um sentimento de pertencimento de cada cidadão, o qual então poderá servir como impulsor da participação.

1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA E CONCEITOS

Podemos afirmar que o que nos faz cidadãos é sem dúvida alguma “pertencer a uma cidade”, o que significa dizer que a cidade é uma “coletividade de indivíduos” organizados sob determinados aspectos, procedimentos e normas que irão condicionar as ações comuns e individuais com o objetivo de resolver e enfrentar os conflitos do “espaço ou esfera pública”, pois o “cidadão se faz fazendo sua cidade”.[1]

Na passagem do Estado Liberal para o Estado Social, o conceito de cidadania tenta ganhar uma nova dimensão, mas restou frustrada, pois o Estado de direito não se mostrou capaz de responder às demandas sociais, ocasionando uma nova crise de legitimidade[2]. Surgem, então, no período contemporâneo, duas características distintas de cidadania: uma trazendo um vínculo entre nacionalidade e cidadania, e a outra, uma forte ligação entre igualdade e cidadania.[3]

A cidadania, neste novo milênio, vem ressurgindo, pois esse conceito está intrinsecamente ligado à idéia de participação popular e justiça; assim, a cidadania passa hoje por novos desafios em face de diversos fatores econômicos e políticos que fomentam esse descontentamento da população. Dessa forma, é necessário observar a evolução histórica da cidadania para que se possa compreender tais fatores.

Portanto, definir o que é cidadania ou lhe ditar um conceito seria uma pretensão um tanto que exacerbada, pois ela compreende, “dada a variedade e dimensões espaciais e funcionais”[4], um campo muito abrangente. Zapata Barrerro[5] afirma que “o maior problema do termo cidadania é carecer de um conceito, porque apenas se pode falar em concepções”.

Clóvis Gorczevski[6] já assim define:

“De uma maneira geral, se define cidadania como a qualidade ou o direito do cidadão; e cidadão como o indivíduo no gozo de direitos civis e políticos de um Estado. A idéia de cidadania está sempre ligada a um determinado Estado, e em geral expressa um conjunto de direitos que dá ao indivíduo a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu Estado.”

Da mesma forma é também o entendimento de José Afonso da Silva, quando afirma que a “Cidadania qualifica os participantes da vida do Estado, é atributo das pessoas integradas na sociedade estatal, atributo político decorrente do direito de participar no governo e direito de ser ouvido pela representação política”.[7]

Núria Martín[8] traz suas contribuições afirmando que não se pode instrumentalizar o conceito de cidadania sob pena de se excluir determinados grupos ou pessoas. Assim a autora chama atenção no sentido de que é preciso redefinir um novo conceito de cidadania, visto que os anteriores não servem de modelo para a nossa sociedade atual.

“[…] Por sua parte, as teorias que apelam para a fragmentação da cidadania, apresentam intenções de redefinir as formas de titularidade. O conteúdo atual de cidadania abarca, de forma significativa, a participação política e a cultura cívica. Assim, ainda que as raízes da cidadania sejam gregas e romanas, o conceito atual de cidadão provém, sobretudo dos séculos XVII e XVIII, da revolução francesa, inglesa e americana e do movimento do capitalismo, tendo experimentado uma importante evolução desde o período da Revolução francesa até a queda do muro de Berlim. Podemos observar também que a noção de cidadania, ao longo da história, tem designado um privilégio, uma entidade excludente. Pouco a pouco vem desligando-se da vinculação de desigualdade, mas não tem conseguido em sua totalidade.”[9]

Dessa forma se mostra fundamental o cotejo entre cidadania e a cidade, com o surgimento e o crescimento do cidadão como um ator social dotado de direitos e obrigações, o qual passa a fazer parte da sociedade como titular de direitos, os quais ainda hoje estão sendo ampliados e incorporados, sejam direitos fundamentais, humanos, políticos, sociais, econômicos. Enfim passa a fazer parte de uma agenda de instrumentos eficazes ao desenvolvimento integral do cidadão.

2 POLÍTICAS PÚBLICAS E CIDADANIA

Podemos afirmar que o que nos faz cidadãos é sem dúvida alguma “pertencer a uma cidade”, o que significa dizer que a cidade é uma “coletividade de indivíduos” organizados sob determinados aspectos, procedimentos e normas que irão condicionar as ações comuns e individuais com o objetivo de resolver e enfrentar os conflitos do “espaço ou esfera pública”, pois o “cidadão se faz fazendo sua cidade”.[10]

Na passagem do Estado Liberal para o Estado Social, o conceito de cidadania tenta ganhar uma nova dimensão, mas restou frustrada, pois o Estado de direito não se mostrou capaz de responder às demandas sociais, ocasionando uma nova crise de legitimidade[11]. Surgem, então, no período contemporâneo, duas características distintas de cidadania: uma trazendo um vínculo entre nacionalidade e cidadania, e a outra, uma forte ligação entre igualdade e cidadania.[12]

Políticas Públicas podem ser conceituadas como sendo uma série de respostas ao sistema político, posto frente às demandas sociais e públicas que irão ao encontro aos destinatários. Diante disto, a criação e implementação dessas políticas públicas estão diretamente ligadas à ação de fazer ou não por parte do Estado (União, Estados e Municípios), que tem por finalidade desempenhar o seu papel.

As políticas devem ser entendidas como uma ação coletiva desenvolvida pelo ente direto, com o objetivo de dar respostas às necessidades da sociedade. Entende-se isso como um comprometimento do Estado diante de uma determinada sociedade, lembrando-se sempre que as políticas públicas efetivam os direitos sociais garantidos e declarados em Lei.[13]

Numa melhor compreensão, pode-se delimitar, como pensa Heringer[14], que política pública é a “ação de determinado governo, orientado para atingir fins específicos, ou seja, é um meio para se atingir determinada meta econômica ou social”. Vale lembrar que fazer políticas públicas não é uma função meramente exclusiva do Estado, pois não há relação necessária com ação estatal da Administração Pública; o que existe é uma relação maior com a res publica, mas deve ser uma atuação também da sociedade.

Quando se fala em cidadania, traz-se junto uma proposta de desenvolvimento, inclusão, educação e participação, a qual se desenvolve com políticas públicas eficazes, e traz o cidadão ao pertencimento das ações locais. Mas o que se quer aqui é algo novo, a partir de uma (re) organização do Estado, com base na descentralização das políticas públicas, com o objetivo de erradicar os procedimentos clientelísticos da relação Estado e sociedade, trazendo o cidadão para o seu exercício pleno de cidadania como um ator social capaz de transformar e criar novas políticas públicas, e concretizar seus direitos fundamentais.

3 PARTICIPAÇÃO COMO FOMENTO DA CIDADANIA

Como já foi visto o termo cidadania é polissêmico, mas cabe aqui delimitar o que se pretende neste trabalho. Sabe-se que a origem da cidadania está nos Direitos Humanos, porém de forma restrita.[15] Assim, partindo dessa premissa, cabe analisar a importância de uma cidadania ativa e co-responsável.

Clóvis Gorczevski[16] ressalta que não se pode confundir direitos humanos com cidadania, pois os Direitos Humanos são supranacionais e inerentes ao homem; já a cidadania é conquistada ou concedida pela própria sociedade política, vinculada ao Estado.

“Então, se os direitos de Cidadania e Direitos Humanos, são distintos, haverá diferenças também na educação dirigida. Educar para a cidadania é despertar no indivíduo a consciência de seus direitos na sua comunidade política, muito mais para saber exigir ações do Estado e seus órgãos e deles participar politicamente”.[17]

Para que se tenha uma cidadania ativa, é primordial que se eduque para esse fim e que se emancipe o cidadão. Para tal, o cidadão não pode ser um mero espectador, mas deve ser um ator importante nos espaços de decisão.

Marli Marlene da Costa[18] afirma:

“A luta contra as formas de sujeição também se faz presente na atual sociedade, e certamente essa é a mais preocupante, não querendo desmerecer as demais. Ocorre que, o indivíduo despersonalizado ou coisificado pelas instituições estatais ou até mesmo pelo discurso do Estado, não terá capacidade de lutar pelos seus direitos de cidadania de forma a obter garantia de seus direitos humanos e fundamentais”.

É preciso verificar e indagar a respeito de que tipo de cidadãos efetivamente somos e se realmente somos sujeitos de direito ou simples surgimento da modernidade. Nota-se que a sociedade civil, hoje, começa a buscar os seus direitos diante do Estado, pois assim começa à dar origem a cidadania ativa. Para tanto, a participação é fundamental, pois como chama atenção Liszt Vieira[19], o cidadão deve participar de forma argumentativa e crítica nos espaços públicos, podendo assim estabelecer o debate. A participação é considerada “um instrumento fundamental para a realização de uma cidadania ativa”.[20]

Assim, para efetivarmos uma participação forte e organizada, é necessário verificarmos a participação cidadã que Elenaldo Teixeira[21] traz, no texto a seguir:

“[…] participação cidadã: processo complexo e contraditório entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papéis se redefinem pelo fortalecimento dessa sociedade civil mediante a atuação organizada dos indivíduos, grupos e associações. Esse fortalecimento dá-se, por um lado, com a assunção de deveres e responsabilidades políticas específicas e, por outro, com a criação e exercício de direitos. Implica também o controle social do Estado e do mercado, segundo parâmetros definidos e negociados nos espaços públicos pêlos diversos atores sociais e políticos ”.

Essa classificação de Elenaldo Teixeira se distingue daquela participação social, pois não é uma participação limitada, mas sim uma participação comprometida.[22] Telles[23] ressalta que “requalificar a participação popular nos termos de uma participação cidadã que interfere, interage e influencia na construção de um senso de ordem pública regida pelos critérios de equidade e justiça” é fundamental.

Elenaldo Teixeira[24] observa ainda o seguinte sobre participação cidadã:

“Ao referir a “participação cidadã” tenta-se, portanto, contemplar dois elementos contraditórios presentes na atual dinâmica política. Primeiro, o “fazer ou tomar parte”, no processo político-social, por indivíduos, grupos, organizações que expressam interesses, identidades, valores que poderiam se situar no campo do “particular”, mas atuando num espaço de heterogeneidade, diversidade, pluralidade. O segundo, o elemento “cidadania”, no sentido “cívico”, enfatizando as dimensões de universalidade, generalidade, igualdade de direitos, responsabilidades e deveres. A dimensão cívica articula-se à idéia de deveres e responsabilidades, à propensão ao comportamento solidário, inclusive relativamente àqueles que, pelas condições econômico-sociais, encontram-se excluídos do exercício dos direitos, do “direito a ter direitos”.”

Pode-se concluir que uma participação cidadã efetiva e ativa é ainda algo hoje em construção, pois uma participação coerente e responsável é fruto da educação. Portanto, para atingirmos uma cidadania responsável e ativa, é fundamental uma participação efetiva e compromissada com os valores éticos.

4 PODER LOCAL: UMA ARTICULAÇÃO PARA A CIDADANIA

A esfera local certamente é o espaço legítimo para o debate público e igualitário sobre o que se quer de uma sociedade. É sem dúvida, também o locus privilegiado de impulsão à constituição de uma sociedade democrática de direito que está em busca de uma cidadania ativa.

Di Pietro citado por Hermany,[25] chama atenção a esta nova idéia de Administração Pública e Estado, a partir de uma conjugação de dois fatores fundamentais para a regularidade das decisões públicas: a primeira é a  justiça material do Estado de Direito é a segunda a  participação popular do Estado Democrático. Assim, essa idéia de controle social para com as decisões públicas surge como destaque, assumindo nova posição nesse novo contexto em que a discricionariedade administrativa, marcante característica do modelo do Welfare State, abre espaço para uma atuação ativa do Administrador, ligada intrinsecamente aos princípios constitucionais, assumindo destaque importante a consolidação da cidadania, ou seja, que os atores sociais passem a fazer parte e participem da elaboração das políticas públicas.

A Constituição Federal de 1998 destacou a importância da participação, chamando atenção para que ela seja concretizada e concebida em todas as esferas políticas. O município é sem dúvida o campo mais propício para o desenvolvimento da cidadania, visto ser o seu habitat natural, o qual aproxima o cidadão das questões que lhe são inerentes, bem como aproxima o cidadão dos seus governantes locais, sendo um meio facilitador para o desenvolvimento da participação.

A noção de espaço local é, sem dúvida, um elemento importante que está intrinsecamente ligado ao processo de democratização: é onde se mostra a compreensão das formas administrativas locais, chamando atenção para a descentralização dos espaços públicos e das políticas sociais.[26] É nesse sentido que se tem no campo das políticas públicas como uma das principais inovações o elevado grau de participação popular nos diferentes níveis de desenvolvimento. É uma forma de implementação das políticas, e, o pleno exercício da cidadania, buscando concretizar os direitos fundamentais.

“A intensificação da ação e da participação dos “clientes” nas políticas de Welfare parece estar constituindo, em quase todo o mundo, tendência a diminuir o grau de passividade com que anteriormente eram aquelas recebidas e, mais do que ‘dinamizar’ os direitos sociais, rearticulam o espaço, a trama social na qual se processam as políticas. […] Em outras palavras, as associações de vizinhança, de moradia, os organismos comunitários, as organizações voluntárias de todo o tipo que se formam nas e para as políticas sociais estariam expressando aquele movimento social mais profundo de contínua reorganização do tecido social […]”.[27]

Portanto, fica muito estreita a relação da construção dos direitos sociais com o que está previsto constitucionalmente nas competências municipais, pois se torna uma forma de apropriação do espaço público pela sociedade, visto ser um fator potencial da esfera local. Deve-se observar que isso não basta para construir uma cidadania eficaz e governante; sabe-se, porém, nesse espaço privilegiado que melhor se manifestam as formas de sociabilização e participação.

Vejam-se então os ensinamentos de Norberto Bobbio:[28]

“A imagem de um ordenamento, composto somente por dois personagens, o “legislador” que coloca as normas e os “súditos” que as recebem, é puramente escolástica. O legislador é um personagem imaginário que esconde uma realidade mais complicada. […] A complexidade de um ordenamento jurídico deriva do fato de que a necessidade de regras de conduta numa sociedade é tão grande que não existe nenhum poder (ou órgão) em condições de satisfazê-la sozinho. […] Por essas razões, em cada ordenamento, ao lado da fonte direta, temos fontes indiretas que podem ser distinguidas nestas duas classes: fontes reconhecidas e fontes delegadas […] Outra fonte de normas de um ordenamento jurídico é o poder atribuído aos particulares de regular, mediante atos voluntários, os próprios interesses: trata-se do chamado poder de negociação.”

Hermany[29] ressalta que se deve romper com essa idéia de cidadão somente como um mero destinatário das políticas públicas; é preciso trazê-lo para uma cidadania efetiva, ativa e emancipatória, a qual será construída através de uma plena interação entre a sociedade e o espaço público estatal.  Por isso, o espaço local é o campo favorável para se construir essa responsabilidade que é potencializada pelo sentimento de pertencimento e solidariedade.

Elenaldo Teixeira[30] chama atenção para não confundirmos pertencimento com integração passiva. Assim ele afirma:

“Outro papel da participação, discutida desde os clássicos, casos de Rousseau (1983) e J. S. Mill (apud Pateman, 1992), é o de integração do indivíduo na sociedade, no sentido de pertencimento, o que não se deve confundir com o fenômeno que Cotta (1979) chama de “integração passiva”: submissão a uma série de vínculos e obrigações administrativas para com o Estado, sem o exercício de direitos.”

Portanto, o fortalecimento da esfera local, e conseqüentemente dos cidadãos, é sem dúvida uma condição de preexistência da democracia, conforme se observa nas regras de gestão democrática da cidade para se consolidar uma democracia participativa[31]. Democracia participativa se efetiva através da chamada dos cidadãos para uma cidadania ativa, mas não apenas aquela ligada à idéia de simplesmente votar.

Nesse contexto, pode-se perceber que a cidadania é parte de uma série de direitos e deveres do indivíduo diante da sociedade e do Estado, os quais desembocam na democracia. Portanto, a cidadania ativa é fundamental para a democracia, pois é ela que irá exercer a fiscalização das instituições públicas. Ressalta-se que o pleno exercício da cidadania implica diretamente uma participação compromissada com a esfera pública. A cidadania ativa resulta em acompanhar e participar de forma efetiva dos espaços públicos locais na formulação das políticas públicas.

A partir da redefinição dos espaços públicos, o Estado deve surgir como um espaço neutro, o qual auxilia a sociedade frente às novas necessidades, e que por meio dos novos atores, vá ao encontro da transparência na gestão pública. Assim o Estado passa a ser entendido como ente regulador, indutor e garantidor da ordem pública e não mais como um poder distanciado de seus comandados, mas que começa a pensar nas necessidades de seus cidadãos[32].

Para se efetivar tal processo, é indispensável a participação como forma de exercício pleno da cidadania ativa, com objetivos de amenizar a exclusão e a desigualdade. Assim, a democracia participativa interage com o poder local, e essa interação da sociedade civil com o Estado abre caminho para a idéia de gestão pública compartida.[33]

Para Leal:

“A gestão pública democrática de direito deve ter como base à participação efetiva de todos os membros da sociedade, para que todos tenham capacidade de participar, de ser parte do discurso, porque e se assim não for, acorre uma crise de identidade, legitimidade e eficácia das instituições representativas do Estado. (…) Administração Pública brasileira, fechada em circuitos de poderes institucionais (Executivo, legislativo e Judiciário), como únicos espaços legítimos de deliberação e execução do interesse público, o que não mais ocorre em razão da própria falência do modelo endógeno de representação política tradicional vigente até hoje”.[34]

Dessa forma, a democracia passa a ser exercida pelos interesses desses atores sociais, os quais estão em busca dos direitos fundamentais.

Assim, cidade deve ser, por conseguinte, o lugar do exercício pleno da cidadania. Isso significa que, não só a cidade deve proporcionar as condições para que o ser humano se desenvolva material e culturalmente, mas que a própria cidade deve ser fruto do desejo e obra de todos os seus cidadãos. Assim, a política de desenvolvimento urbano deve ser fruto desse exercício.

CONCLUSÃO

Após delinear sobre a importância das políticas públicas, percebe-se que desde já não há um planejamento para essas políticas, pois muitas vezes não se estabelecem prioridades, não mais por falta de recursos, mas sim, por falta de resultados em curto prazo, o que não interessa a muitos governantes.

Adentrando no tema, temos a certeza de que para a construção de uma cidadania ativa e emancipadora é fundamental a participação, a qual vem ao encontro das necessidades de os atores sociais participarem com eficiência na esfera local.

A cidadania é construída de forma veemente, participativa e dialógica, delimitada através dos interesses dos seus cidadãos, sendo a educação o ponto primordial e delimitador na conseqüente intercomunicação entre os atores sociais, promovendo-se, assim, a real emancipação social da comunidade e conseqüentemente do próprio Estado, em sentido amplo.

Participar da esfera pública é sem dúvida exprimir posições e, para tanto, o meio é a participação direta na esfera local que, sem dúvida, é o local privilegiado. É na comunidade que se podem vislumbrar as melhores posturas na construção de uma relação dialógica e emancipatória na busca da concretização dos direitos fundamentais.

Informações Sobre os Autores

Ricardo Hermany

Professor do Programa de Pós-Graduação em Direito, Mestrado – da Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC, e Doutor pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos com estágio de doutoramento pela Universidade de Lisboa. Coordenador do subgrupo de estudos Políticas Públicas e Gestão Local, do grupo Estado, Administração Pública e Sociedade (CNPq).

Diogo Frantz

Bacharel em Direito pela UNISC, Linha de Pesquisa Gestão Local e Políticas Públicas, coordenado pelo Profº Drº Ricardo Hermany do Programa de Pós Graduação em Direito/Mestrado da Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC – Santa Cruz do Sul – RS