Orçamento público e a função de controle do parlamento

Resumo: O trabalho visa o debate acerca da utilização do orçamento público como forma de controle do Parlamento brasileiro.

Palavras-chave: Orçamento público. Controle. Parlamento.

Abstract: The work concerns the debate about the use of the public budget as a means of control of the Brazilian Parliament.

Keywords: Budget. Control. Parliament.

Sumário: I Orçamento Público – II  O Controle do Parlamento via orçamento público – III Separação dos Poderes e o Sistema de Freios e Contrapesos – IV Conclusão – V Referências Bibliográficas

1. ORÇAMENTO PÚBLICO

O termo orçamento público já foi conceituado como uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. Inicialmente, foi concebido como “um mecanismo eficaz de controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos, e sofreu, ao longo do tempo, mudanças no plano conceitual e técnico para acompanhar a própria evolução das funções do Estado”[1]

Na Idade Média, os barões ingleses impuseram ao rei João Sem Terra a necessidade de um orçamento votado pelo povo.  A Carta Magna de 1215 outorgou ao Conselho dos Comuns o direito de votar as despesas, estabelecendo condições para se acabar com a arbitrariedade da Coroa quanto a instituição de impostos. A Inglaterra foi pioneira na questão orçamentária.

Na França, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789 preceituava que “(…) cabia exclusivamente aos representantes do povo o direito de votar impostos, os quais deveriam ser pagos por todos os cidadãos, de acordo com sua capacidade contributiva e independente de sua condição social.”[2] (grifei)

Ao longo da História, as constituições brasileiras passaram por muitas mudanças – ora inovando, ora regredindo no tocante a matéria orçamentária.

Não podia ser diferente, pois a conquista pela democracia no nosso país foi muito conturbada.

A Constituição de 1824 estabelecia em seu artigo 172 que:

“O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas.”

A primeira lei orçamentária no Brasil foi sancionada via decreto de 15/12/1830, para os anos de 1831-1832.

A elaboração do orçamento, na Constituição de 1891, passou a ser função privativa do Congresso Nacional.

Após a queda da Monarquia e a República da Espada de 1889-1894, temos relativa estabilidade na República Velha – estabilidade do Coronelismo, diga-se de passagem.

Getúlio Vargas fica 15 anos  na chefia do Poder Executivo –  sem ser eleito. A ordem constitucional instaurada em 1934 dura até 1937. De 1937-1945 – a ditadura do Estado Novo – o  Parlamento está fechado. Os partidos políticos na clandestinidade, mesmo com uma Constituição outorgada em 1937.

Em 1945 temos a fase da democratização que toma impulso com a derrota do  nazi-fascismo no pós-guerra.

Não obstante, o  regime ora instituído em 1946  é uma grande derrota da democracia.  A instabilidade marca a democracia pós-45. Após o golpe militar de 45, surgem vários apelos para a  intervenção das Forças Armadas.

A Constituição de 1967 provocou mudanças profundas no processo orçamentário. Instituída no período da ditadura, retirou, através de emenda constitucional, a competência do Congresso Nacional  para  de discutir e votar o orçamento. O papel do Poder Legislativo restringiu-se a aprovação do projeto de lei originário do Executivo, vez que sua rejeição era impossível.

De 1964-85 temos a fase mais “negra” no tocante às liberdade e direitos fundamentais. Os Poderes Legislativo e Judiciário se sujeitavam ao Executivo. A repressão a movimentos toma força total com o Al-5.

Após essa fase terrível da nossa História, surge o movimento das “Diretas Já” em 1984. Iniciou-se em 83, no governo Figueiredo e propunha eleições diretas para o cargo de Presidente da República.

Há 21 anos o Brasil alcançou o marco histórico no processo de redemocratização com a promulgação da Carta Política,  em 05 de outubro de 1988.

A restrição da competência do Congresso Nacional no tocante a questão orçamentária só foi extinta com o advento da Carta de 1988, a qual aborda o tema nos artigos 165 ao 169.

Já a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, Lei Complementar  nº 101/2000, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Hoje, o Poder Executivo tem utilizado, sistematicamente, do orçamento público para controlar o Parlamento, seja nas votações, seja exercendo controle sobre a própria pauta. Esse é o debate que se pretende no presente artigo.

2. O CONTROLE DO PARLAMENTO VIA ORÇAMENTO PÚBLICO

O processo orçamentário no Brasil é constituído pelo Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei do Orçamento Anual – LOA.

O PPA é a lei que define as prioridades do Poder Executivo para um período de 4 (quatro) anos. Entra em vigor a partir do 2º ano de uma gestão e se estende até o 1º ano de outra gestão. Estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital (relativas a obras e construção de equipamentos públicos) e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade.

O executivo tem que enviar o projeto de lei do PPA para análise do legislativo até 30 de setembro do seu 1º ano de mandato.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece anualmente as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente, orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação de recursos financeiros das agências financeiras de fomento, baseada no artigo  165 § 2º e 169 § 1º da Lei Maior.

A LDO define as metas e prioridades de programas de governo, baseadas no Plano Plurianual. Deve ser enviada pelo Executivo para análise do legislativo até 30 de abril de cada ano.

A Lei Orçamentária Anual – LOA disciplina todos os programas e ações do Poder Executivo em exercício.

Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento.

A Lei Orçamentária Anual estima as receitas e autoriza as despesas do governo de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Legislativo um novo projeto de lei solicitando crédito adicional.

O Poder Executivo deverá elaborar o projeto de lei orçamentária e encaminhá-lo ao Poder Legislativo até o dia 30 de agosto de cada ano, que, após as modificações, deverá aprová-lo e devolvê-lo ao Poder Executivo para sanção, até o encerramento da segunda sessão legislativa (15 de dezembro).

Michel Temer, quando candidato à presidência da Câmara dos Deputados para o biênio 2009-2010, afirmou a necessidade de retomar as discussões acerca do orçamento impositivo, no qual a lei orçamentária tem execução obrigatória, só podendo ser contingenciada, através de solicitação do Presidente da República. Vejamos[3]:

“O Orçamento é uma lei e toda lei é obrigatória. Entretanto, essa é a única lei que não é obrigatória. É editada uma lei orçamentária e depois o Executivo bloqueia determinadas verbas. Ou seja, o Executivo fica à vontade para mandar seu projeto de lei, o Legislativo coloca todas as emendas que deseja colocar e depois a lei não é cumprida. Quando isso ocorre, o deputado vai legitimamente cobrar sua emenda e o Executivo libera. Isso gera o noticiário horroroso de compra de votos. Mas, na verdade, se está apenas cumprindo a lei.” (grifei)

O controle do Parlamento é evidente quando do empenho das emendas.  Consoante determina a Lei n° 4320/64 – o empenho é a garantia de que um determinado recurso será usado somente para determinada ação. Portanto, nenhuma despesa pública poderá ser realizada sem prévio empenho.

A nova sistemática adotada pelo Governo permite empenho dos recursos antes mesmo da avaliação técnica dos projetos.[4]

Com essa nova sistemática, o Governo facilitou-se a liberação de emendas ao Orçamento Geral da União no momento em que necessitava de votos para aprovação dos quatro projetos do pré-sal e do Orçamento 2010.

A sistemática anterior determinava que para receber os recursos federais, governos estaduais, prefeituras ou entidades beneficiadas com emendas parlamentares precisavam cadastrar o  projeto no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos – SINCOV, que autorizava os empenhos somente após análise e aprovação da proposta pelo ministério responsável.

Com a mudança os parlamentares têm a garantia de que suas emendas serão empenhadas e de que os recursos delas provenientes estarão reservados. Isso significa que a administração pública assume o compromisso do pagamento do respectivo valor empenhado.

A partir do resultado das votações e confrontando com as emendas empenhadas, é fácil verificar que, realmente, o Poder Executivo controla o Parlamento brasileiro.

Nesse passo, é assim que o governo age, conta o secretário-executivo de um ministério[5]:

“É só ir aos ministérios que têm emendas e verificar como está o desembolso neste ano. O dinheiro tem chegado a conta-gotas e vem sempre acompanhado de uma listinha encaminhada pela Casa Civil, priorizando os aliados do governo”. (grifei)

Contudo, a justificativa para alteração na sistemática de empenho de emendas é dar agilidade à execução orçamentária, não obstante, os contratos só são assinados após a devida aprovação dos projetos.

3. SEPARAÇÃO DOS PODERES E O SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS

A doutrina da separação dos poderes, como limitação do poder, é colocada em prática nas revoluções burguesas dos séculos XVII e XVIII: Revolução Gloriosa – Inglaterra, 1688; Independência dos Estados Unidos, 1776 e Revolução Francesa, 1789, como resposta à concentração dos poderes nas mãos do monarca.

O sistema de freios e contrapesos pressupõe que os poderes se controlem reciprocamente, com o objetivo de estabelecer limites e manter a teoria da separação dos poderes   preconizada por Locke e sistematizada por Montesquieu[6]:

“(…) Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura, o Poder Legislativo é reunido ao Executivo, não há liberdade. Porque pode temer-se que o mesmo Monarca ou o mesmo Senado faça leis tirânicas para executá-las tiranicamente. Também não haverá liberdade se o Poder de julgar não estiver separado do Legislativo e do Executivo. Se estivesse junto com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário: pois o Juiz seria o Legislador. Se estivesse junto com o Executivo, O Juiz poderia ter a força de um opressor. Estaria tudo perdido se um mesmo homem, ou mesmo um corpo de principais ou nobres, ou do Povo, exercesse estes três poderes: o de fazer as leis; o de executar as resoluções públicas; e o de julgar os crimes ou as demandas particulares”.   (grifei)

A Constituição Federal de 1988 manteve como um dos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil a separação dos Poderes em Legislativo, Executivo e Judiciário, harmônicos e independentes entre si e estabeleceu, ainda, que o princípio da separação dos poderes constitui cláusula pétrea.  

O mecanismo de controle externo, legitimado pela Teoria da Separação dos Poderes, propõe um inter-relacionamento das atividades desenvolvidas pelos órgãos especializados, visando melhor eficiência do Estado.

Neste sentido, ensina José Afonso da SILVA[7]:

“Hoje, o princípio não configura mais aquela ridigez de outrora. A ampliação das atividades do Estado contemporâneo impôs nova visão da teoria da separação de poderes e novas formas de relacionamento entre os órgãos do legislativo e executivo e destes com o judiciário, tanto que atualmente se prefere falar em colaboração de poderes, que é característica do parlamentarismo, em que o governo depende da confiança do Parlamento (Câmara dos Deputados), enquanto, no presidencialismo, desenvolveram-se as técnicas da independência orgânica e harmonia dos poderes.”

O poder do Estado, nesse passo, deve ser considerado como uno e indivisível, sendo, mais apropriado empregar o termo funções do Estado do que poderes estatais.

Oportuna e necessária é a leitura crítica de Eros Roberto GRAU da separação dos poderes de MONTESQUIEU[8].

“O que importa  verificar, inicialmente, na construção de Montesquieu, é o fato de que não cogita de uma efetiva separação de poderes, mas sim de uma distinção entre eles, que não obstante, devem atuar em clima de equilíbrio.”

A idéia de controle destina-se, então, a realizar a contenção do poder, seja qual for sua manifestação.

O objetivo do sistema é de que o poder detenha o poder.

Assim é que a atividade do Poder Executivo é controlada pelo Poder Legislativo, e as atividades de ambos estão sujeitas ao controle pelo Poder Judiciário.

Vejamos alguns exemplos de controle consoante o dispõe a Lei Maior.

CONTROLE DO PODER EXECUTIVO COM RELAÇÃO  AO LEGISLATIVO – A possibilidade do VETO do executivo é o exemplo mais plausível do controle da atividade típica do legislativo. É um marco histórico no sistema de freios e contrapesos.

CONTROLE DO PODER EXECUTIVO EXERCIDO EM RELAÇAO AO JUDICIÁRIO – A possibilidade de VETO relativo a Lei Orçamentária.

CONTROLE DO JUDICIÁRIO EM RELAÇÃO AO LEGISLATIVO – Controle da Constitucionalidade das leis produzidas pelo Legislativo. ADIN; ADPF.

CONTROLE DO PODER JUDICIÁRIO EM RELAÇÃO AO EXECUTIVO – Controle de Constitucionalidade das leis produzidas pelo Executivo.

CONTROLE DO PODER LEGISLATIVO EXERCIDO EM RELAÇÃO AO EXECUTIVO – Impeachment e o controle de fiscalização (TCU).

CONTROLE DO PODER LEGISLATIVO EM RELAÇÃO AO JUDICIÁRIO – Controle de fiscalização exercido através das CPI, por exemplo: a CPI do JUDICIÁRIO.

O Poder Legislativo exerce atipicamente a função administrativa quando organiza os seus serviços e também a função jurisdicional quando o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimes de responsabilidade.

O Poder Executivo exerce, por exemplo, a função normativa quando edita medidas provisórias.

O Poder Judiciário exerce a função normativa ao elaborar os regimentos internos dos Tribunais  e a função administrativa ao organizar os seus serviços.

4. CONCLUSÃO

No Brasil, o processo orçamentário compreende o Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA.

O Orçamento é uma lei e como tal, é obrigatória.

Todavia, no Brasil essa é a única lei que não é obrigatória. A lei orçamentária é editada e depois o Poder Executivo bloqueia determinadas verbas.

O Governo “bloqueia” a liberação de emendas de bancadas dos partidos oposicionistas, assim como dos Parlamentares que não fazem parte da base aliada.

As emendas ao orçamento são o combustível da atividade parlamentar e a mudança na sistemática de empenho das mesmas demonstra como o Poder Executivo age para controlar o Parlamento brasileiro.

Esse controle do Parlamento através do orçamento público vai de encontro a doutrina da separação dos Poderes, assim como o sistema de freios e contrapesos e para nossa tão sonhada e recente conquista democrática é um instituto que deve ser banido da nossa prática política.

Em suma, o orçamento público deve ser impositivo e ter por finalidade primeira a promoção do bem-comum e não, simplesmente, servir a interesses político-partidários.

Informações Sobre o Autor

Ronaldo Assunção Sousa do Lago

Graduado em História pelo UniCEUB – Centro Universitário de Brasília, acadêmico de Direito na Faculdade Processus, Brasília-DF, foi Chefe de Gabinete de Ministro do Supremo Tribunal Federal, Assessor da Presidência do Supremo Tribunal Federal e Secretário Parlamentar na Câmara dos Deputados. Atualmente é Técnico Judiciário do Tribunal Superior Eleitoral, cedido ao Supremo Tribunal Federal.