Pós-modernidade e democracia participativa na Administração Púbica brasileira

Sumário: Intróito; 1. Atributos intrínsecos do Direito Moderno e o seu momento de crise; 2. Novo paradigma do Direito: os pilares da pós-modernidade; 3. Administração Pública e poder comunicativo; 4. Redefinição do papel e atuação do Estado na criação de novas categorias de relações entre este e a sociedade; Considerações Finais; Referências.

Intróito.

Em oportunas leituras e acaloradas discussões acadêmicas, sempre tivemos a idéia de poder trabalhar a questão da democracia participativa no que se refere ao efetivo controle social da Administração Pública brasileira não por mera intuição, mas por acreditarmos que este é o caminho para a conscientização política e conseqüente evolução de um povo, de uma nação.

Encontramos opiniões desestimulantes e por muitas vezes ouvimos dizer que a idéia era utópica e isso, confessamos, cada vez mais fomos estimulados a provar o contrário, a demonstrar que é possível sermos otimistas quanto aos rumos políticos tomados pela minoria esclarecida ante a ingenuidade de tantos. Aceitamos o desafio quando nos demos conta que há muito tempo, outros já falavam sobre isso, a exemplo: Hannah Arendt[1] e Habermas[2]. Não estamos sonhando sozinhos!

1. Atributos intrínsecos do Direito Moderno e o seu momento de crise.

Foi então a partir do estudo do Direito Moderno que começamos a trabalhar o tema proposto uma vez que a sua crise desencadeou o surgimento de um novo paradigma ao Direito: a pós-modernidade.

São novas perspectivas anunciadas à humanidade com o Direito pós-moderno para compatibilizá-lo com a realidade da vida e não simplesmente deixá-lo no plano lógico-formal, harmonizando-o com a justiça social, alcançando a condição humana para minimizar desigualdades e renovando as “esperanças nos valores sociais e nos princípios jurídicos de aplicação imediata e obrigatória em favor do bem comum, ainda que isso ocorra de forma transversal, criando micro transformações sociais” [3] para realizar os interesses fundamentais da sociedade, compartilhando esta prerrogativa com o Estado.

Assim, quando falamos em Administração Pública relembramos as idéias produzidas pelas revoluções burguesas resultantes da necessidade de se impor limites à sociedade, distanciando-se do exercício de atividades políticas e atuando em torno do princípio central da legalidade, isentando-se de interferências externas e comportamentais de seus agentes. Este modelo ainda dominante é o burocrático, centralizado na hierarquia e na execução de leis. “Conquanto a burocracia fosse como exemplo típico de atuação legal-racional, preconizava-se que a administração não deveria ser analisada dentro de uma camisa de força normativa, senão em contato direto com a sociedade” [4].

Assim, abre-se novo curso ao Direito e às atividades de controle com a substituição do princípio da legalidade estrita pela juridicidade, onde a concepção jurídica se renova numa perspectiva de superação de uma rigidez lógico-formal, implementando aparatos de avaliação do poder público.

“Hoje, portanto, caminha-se para a construção de um princípio da legalidade não no sentido da vinculação positiva à lei, mas de vinculação da Administração ao Direito. O princípio da legalidade ganha, assim, a conotação de um princípio da juridicidade. Não sendo possível a inteira programação legal da Administração Pública contemporânea, é forçoso, contudo, mantê-la totalmente subordinada aos princípios e regras do ordenamento jurídico, especialmente do ordenamento constitucional. A atividade administrativa deve haurir seu fundamento diretamente no texto constitucional[5].”

Mas qual foi a crise que desencadeou o paradigma do Direito pós-moderno? Sabemos que a consolidação do fenômeno jurídico se deu no período da modernidade e é exatamente esta compreensão clássica do Direito que vem passando por um período de crise. As grandes mudanças e movimentos sociais globais nos demonstram a necessidade de estudarmos o Direito em conjunto com os fenômenos sociais, em razão de um movimento de construção de conhecimento dessas estruturas.

Assim, o contexto da modernidade surge da cultura ocidental, entre os séculos XVII e XX, “com a consolidação de certos valores, entre eles: a crença nas virtudes da razão, responsáveis pela construção de alguns mitos, como a crença nas virtudes da ciência; a idéia de progresso (com a melhoria progressiva das condições sociais); a concepção de que a história tem um sentido e a razão deve progressivamente impor sua lei aos acontecimentos; a convicção de um universalismo dos modelos construídos no Ocidente, entendidos como modelos de referência e expressão dessa razão; a pressuposição de uma sociedade homogênea e não diferenciada; a ruptura de dois grandes sistemas normativos (direito e moral / direito e política)” [6].

A partir desta inserção compreendemos que na modernidade, o Direito simplificava as estruturas sociais partindo de uma compreensão individualista, da singularidade dos indivíduos e do reconhecimento de autonomia e liberdade individual que permite ao indivíduo guiar-se por sua vontade própria, seu livre-arbítrio.

Esse individualismo social domina também a esfera pública uma vez que o Estado expressa a comunhão dessas vontades individuais através da declaração de vontades gerais. Para Boaventura Santos[7], no momento em que deixam de ser cumpridos os princípios da modernidade, as relações sociais passam a ser construídas numa nova base, surgindo o conceito de pós-modernidade.

O argumento de Habermas, no seu estudo da Crise do Estado providência e o esgotamento das energias utópicas, apresenta “que a tese da ruptura da pós-modernidade com a modernidade não pode ser fundada, visto que nem a estrutura do espírito do tempo, nem todo o modo de controvérsia sobre as possibilidades da vida no futuro mudaram”[8], esclarecendo que ainda não temos alternativas racionais para modos de vida modernos. Neste breve estudo, parece-nos que Habermas é aquele cuja teoria é a mais apta para a formulação do Direito pós-moderno, sendo por isso adotado como marco teórico deste artigo.

Exploremos um pouco mais a questão da modernidade e do Direito. Este último muitas vezes surge como força motriz daquela quando organiza racionalmente os processos de integração social e em outros momentos, surge como componente da crise da modernidade, constituindo a sua base jurídica referencial para a coletividade.

Como atributos do Direito moderno temos a sistematicidade das normas hierarquizadas, a generalidade delas para compreensão da realidade social e a estabilidade das mesmas que lhes garante uma certa durabilidade. Seguem-se a estes atributos outras teorias como a que tende a confundir a norma jurídica com a própria realidade e aquelas que acreditam no seu rigor formal e em seu poder regulatório.

O Direito moderno que tem por base o individualismo também foi formado através de um processo de subjetivação que busca a garantia dos direitos do homem. E, as teorias sobre a modernidade aos poucos foram desaparecendo, relacionando-se com as mudanças do Estado Social que nasceu de uma inspiração de justiça, igualdade e liberdade[9] e que foi o que melhor consagrou os valores de um sistema democrático.

Há de se observar que o Estado Moderno, diferentemente do Estado Social, caracteriza-se pela autoridade de poder sobre a sociedade que nos dizeres de Floriano P. de A. Marques Neto, o mesmo “apresenta como traço característico a concentração do poder de coordenar e conduzir a sociedade, que se traduz num poder dentro de uma perspectiva governativa” [10] .

É necessário se demarcar alguns pontos-chave do Estado Moderno como a unificação do poder governamental soberano para afirmação dos interesses individuais, a delimitação dos campos público e privado e o necessário processo de legitimação do poder político para exercício da autoridade governamental.

Desta forma, é nesta percepção de crise da modernidade que surge o novo paradigma do Direito por vezes conhecido como sendo uma continuidade da modernidade, com outros fundamentos, como hiper modernidade ou como antimodernidade[11]. De todas estas possíveis denominações abraçamos este novo momento do fenômeno jurídico como pós-modernidade.

A solução para crise da modernidade exige novas formas de conceber e de gerir a coisa pública. Acredita Norbert Lechner[12] que o ambiente pós-moderno nos ajuda a tornar relativa a centralização da política e do Estado, introduzindo uma política de sociabilidade menos rígida e um governo mais lúdico o que conferirá aos processos de democratização sua dinâmica, mas também uma certa instabilidade. Desta reflexão, passamos a nos questionar se o direito pós-moderno realmente contribuirá para a geração de uma cultura política democrática e se será capaz de corresponder aos anseios históricos da nossa sociedade para uma maior participação e controle nas ações públicas.

A questão democrática central no pensamento habermasiano sintetiza estas idéias, ao afirmar que é necessário se conceber uma representação política sensível aos anseios dos representados para que haja legitimidade uma vez que só através da democracia, o Direito se desenvolve de maneira a cumprir o seu mister sem coibir a justiça e a segurança. E para tanto, a democracia deve também ser compreendida como poder comunicativo que buscará concretizar a competência comunicativa dos envolvidos para que estes não sofram limitações políticas ou ideológicas sendo nesta situação ideal de comunicação que poderemos vislumbrar a dialética entre o indivíduo e a sociedade[13].

“Discursos conduzidos de forma representativa podem preencher esta condição de igual participação de todos os envolvidos somente se permanecerem abertos, sensíveis e receptivos às sugestões, questões e contribuições, informações e fundamentos que derivam de uma esfera pública que seja, por sua vez, discursivamente estruturada, assim com […] pluralista […] e que dilua os efeitos do poder”.[14]

2. Novo paradigma do Direito: os pilares da pós-modernidade.

Podemos considerar a complexidade dos mecanismos de produção do Direito e das modalidades de articulação das normas jurídicas e a flexibilidade do conteúdo das normas e dos processos de aproximação com a sociedade como pilares da pós-modernidade, posto que estas duas dimensões “explicam os pontos de ruptura do direito ‘pós-moderno’ com o direito da modernidade: à unidade, opõe-se o pluralismo; à hierarquia, a diversidade; à coação, a regulação e a emancipação; à estabilidade, a adaptabilidade”[15].

“Planeta Terra. Início do século XXI. Ainda sem contato com outros mundos habitados. Entre luz e sombra, descortina-se a pós-modernidade. O rótulo genérico abriga a mistura de estilos, a descrença no poder absoluto da razão, o desprestígio do Estado. A era da velocidade. A imagem acima do conteúdo. O efêmero e o volátil parecem derrotar o permanente e essencial. Vive-se a angústia do que não pôde ser e a perplexidade de um tempo sem verdades seguras. Uma época aparentemente pós-tudo: pós-marxista, pós-kelseniana, pós-freudiana”[16].

Sempre que nos deparamos com o surgimento de uma nova ordem jurídica fundamentada em novas bases, surge o grande desafio para legitimação do Direito. O Direito pós-moderno pode ser explicado com ajuda de dois institutos jurídicos já conhecidos: o pluralismo e a negociação.

O pluralismo funda-se na solidariedade ao editar normas jurídicas, na formação de centros de autonomia normativa como extenso do poder regulamentar do Estado. Já o instituto da negociação, segundo Chevallier[17], advém do consenso em torno qual a norma jurídica foi elaborada produto de um diálogo permanente entre gestores públicos e administrados.

A flexibilidade vista como pilar do Direito pós-moderno apresenta os caracteres de agilidade (quando o Direito passa a ser um instrumento de guia a serviço de políticas que o ultrapassam) e adaptabilidade (quando o Direito passa a adequar-se às novas situações que surgem).

Em meio aos diversos argumentos apresentados sobre os movimentos de privatização e publicização, perante a redefinição do papel e da atuação do Estado, na criação de novas categorias de relações entre este e a sociedade, verificamos várias tentativas de apropriação de uma esfera pela outra em virtude de interferências conseqüentes de vários fenômenos sociais como a globalização da economia, a desregulamentação de setores produtivos, as privatizações e parcerias público privadas, a expansão de grupos organizados para defesa e representação de parcelas da sociedade, criação de organismos coorporativos, fundações e organizações não-governamentais, alterando o campo de distinção entre o setor público e o privado e conseqüentemente a comunicação entre o Estado e a Sociedade.

A complexidade das relações sociais é o fator preponderante nesse novo contexto de apropriação de uma esfera pela outra, manifestados através da redefinição dos organismos estatais e da abertura à participação da sociedade na gestão da coisa pública. Cabe-nos questionar se essa nova concepção apresenta coerência com relação ao sistema administrativo brasileiro e conseqüentemente, na atuação estatal? Quais os efeitos que a busca deste novo aporte teórico entre o público e o privado pode operar na atuação administrativa perante o processo de dignificação da pessoa humana?

3. Administração Pública e poder comunicativo.

Partindo destes questionamentos, outra preocupação nos aponta: a questão da busca de uma nova legitimação para a Administração Pública uma vez que a sua repousava na legitimidade da própria lei e esta não é mais suficiente para fundamentar esta atuação que deixa de pautar-se pela legalidade lógico-formal da norma e assume outras formas democráticas de legitimação das funções estatais.

Não é por menos que esta questão do déficit de legitimação da Administração Pública é constante objeto de investigação filosófico-jurídica-política em especial, de preocupação do alemão Habermas[18], in verbis:

“Na moderna administração de prestações, avolumam-se os problemas a exigirem o escalonamento dos bens colectivos, a escolha entre fins concorrentes e a avaliação normativa de casos particulares. Para elaborá-los, de modo racional, tornam-se necessários discursos envolvendo a fundamentação e a aplicação, os quais extrapolam o quadro profissional de um preenchimento pragmático de tarefas. Nos casos em que a administração decide, guiada apenas por pontos de vista da eficiência, convém buscar filtros de legitimação, os quais podem ser cedidos pelo direito procedimental (…) Uma vez que a Administração, ao implementar programas de leis abertos, não pode abster-se de lançar mão de argumentos normativos, ela tem que se desenvolver através de formas de comunicação e procedimentos que satisfaçam às condições de legitimação do Estado de Direito.”

Neste contexto, é possível apontar dois possíveis “filtros de legitimação”, conforme a teoria de Habermas. O primeiro baseia-se na orientação da Administração Pública pelos princípios constitucionais conforme afirmávamos anteriormente; e o segundo seria a implementação do poder comunicativo e da participação popular para a legitimação das ações administrativas.

O poder comunicativo e a participação popular que Hermann Heller[19] trata como opinião pública em sua obra, faz com que haja uma identificação do poder estatal com a vontade do povo. A importância política destes institutos da democracia participativa garante a publicidade das ações administrativas e abre a possibilidade de discussão dos problemas sociais, fomentando a autoconsciência política dos administrados através de uma verdadeira manifestação da opinião pública e não somente opiniões teóricas, o que finda por influenciar na vida política.

4. Redefinição do papel e atuação do Estado na criação de novas categorias de relações entre este e a sociedade.

Quando nos propomos a analisar a participação popular e a atuação consensual do Estado sob o prisma do desenvolvimento da democracia participativa para o legítimo exercício da vontade popular devemos aprofundar a investigação sobre os rumos da liberdade social ante os ditames da democracia representativa.

Este confessado propósito está presente no pensamento de Paulo Bonavides quando declara que “democracia participativa e Estado social constituem, por conseguinte, axiomas que hão de permanecer invioláveis e invulneráveis, se os povos continentais da América Latina estiverem no decidido propósito de batalhar por um futuro que reside tão somente na democracia, na liberdade, no desenvolvimento”[20].

O respeitável autor é um dos maiores defensores da democracia participativa no nosso país por acreditar no exercício da cidadania como fator de resistência à alienação do processo mundial de globalização que, no seu entender, põe em risco a identidade nacional, a dignidade da pessoa humana e a soberania popular.

“Não há democracia sem participação. De sorte que a participação aponta para as forças sociais que vitalizam a democracia e lhe assinam o grau de eficácia e legitimidade no quadro social das relações de poder, bem como a extensão e abrangência desse fenômeno político numa sociedade repartida em classes ou em distintas esferas e categorias de interesses”[21].

Além da participação popular outra grande característica da democracia é o respeito aos direitos fundamentais do cidadão, à integridade humana[22]. Compreendendo assim que mesmo sendo recente o discurso da participação administrativa não basta garantir voz ativa ao povo, mas é necessário ouví-lo com respeito, conferindo eficácia àquilo que é possível ser implementado nas ações públicas.

À medida que as estruturas administrativas tradicionais se sobrecarregam através da implementação de novas tecnologias intensifica-se, “a crise das instituições da democracia representativa, aliada às novas configurações da própria atividade administrativa, denuncia o problema da falta de legitimidade democrática da Administração Pública, sobretudo nos domínios da atividade normativa e do poder discricionário. Abriu-se, pois, o espaço necessário para o desenvolvimento da participação administrativa” [23].

Considerações finais.

Não nos restam dúvidas que a crise da democracia representativa abriu espaço para a democracia participativa[24] mesmo que o seu início tenha sido retraído, o que no Brasil só começa a ocorrer após um movimento retórico da doutrina, pós Constituição Federal de 1988.

Com essa nova idéia, não se verifica de forma alguma o abandono ao modelo democrático liberal da democracia representativa, muito pelo contrário uma vez que este impulsiona a efetivação de um regime verdadeiramente democrático[25]. Assim, a participação social surge em virtude de dificuldades apresentadas pela democracia representativa com o objetivo de reforçar os mecanismos de controle sobre a atuação estatal. Mapeando seus institutos,  verificamos que estão sendo gradativamente substituídos pelos instrumentos de participativos ou de democracia semidireta.

Como bem se apresenta a participação popular vista como um instrumento de democracia pressupõe a existência e utilização de instrumentos institucionais relativamente novos como a iniciativa de leis e o referendo, que possibilitam mudanças no modo de atuação dos poderes e entidades estatais bem como alterações no relacionamento entre Estado e sociedade.

Apesar de não ser longínqua a apresentação pelos ordenamentos institucionais dos instrumentos democráticos participativos, no entanto, pode-se afirmar que nunca antes como na contemporaneidade dos movimentos jurídicos de conferiu tamanha relevância à participação popular como pressuposto para realização da democracia. Não nos referimos apenas a uma emissão de opinião, mas ao exercício consciente da cidadania política ativa através das técnicas postas.

Informações Sobre o Autor

Waleska Bezerra de Carvalho Vasconcelos

Professora titular do Centro Universitário de João Pessoa, Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade Federal da Paraíba.