Regulação internacional dos recursos minerais do fundo do mar

1. Introdução

Alcançando cerca de 65% da área ocupada pelos oceanos no globo terrestre, a região dos fundos marinhos constituía-se, antigamente, numa área utilizada apenas como local para pesquisa e contemplação de sua biodiversidade. Uma de suas serventias conhecida, era a de localidade para a disposição de rejeitos perigosos.

Por força do incremento das atividades econômicas, da explosão demográfica e da acentuada evolução da tecnologia e da ciência, os movimentos internacionais, voltados ao controle e apropriação dos recursos naturais situados em áreas consideradas como fora dos domínios dos Estados, alcançaram a região dos fundos marinhos.

A ausência de uma regulação aplicável a esta região provocou inúmeras discussões nos foros políticos internacionais, até que, em 1982, com a assinatura da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, consagrou-se a criação do espaço marítimo dos fundos marinhos, dotando-o de uma normatização específica.

Em virtude do interesse global acerca dos fundos marinhos, a região passou a ser considerada como Patrimônio Comum da Humanidade, sendo implementada pela Convenção toda uma estrutura administrativa internacional, dirigida a estabelecer uma gestão racional e eqüitativa de seus recursos.

O advento de novos conhecimentos, relativos às características geológicas desta região, consolidaram os fundos marinhos como uma fonte inestimável de riquezas minerais, transformando-os, segundo o relatório da Comissão Nacional Independente sobre os Oceanos (1998), “em uma das últimas fronteiras para a mineração na Terra”.

Essa característica dos fundos marinhos, aliada ao crescente interesse pela apropriação de seus recursos, culminaram com a elaboração de sistemas normativos destinados a regularem o exercício das atividades nesta região.

Neste trabalho, pretende-se analisar a sistemática imposta ao exercício da mineração na região dos fundos marinhos, observando-se a evolução histórica e normativa de sua regulação e identificando as condições e o regime aplicável à exploração e ao aproveitamento dos recursos minerais dos fundos oceânicos.

2. As transformações do direito do mar

Ao longo de muitos anos, a disciplina normativa do mar foi sendo formada, sistematicamente, segundo costumes e posturas dos Estados em relação ao oceano. Regras contra a pirataria, normas sanitárias e procedimentos de fiscalização de embarcações nos portos, foram as primeiras preocupações estatais em relação ao mar. Neste período, a atividade de navegação era quem ditava as diretrizes para a regulação dos oceanos.

O princípio da liberdade dos mares, concedido, inicialmente, apenas aos particulares na antiga Roma, estendeu-se a todos os Estados após a disputa que Portugal e Espanha travaram contra a Holanda. Os primeiros, com base na Bula Inter-Coetera e no Tratado de Tordesilhas, consideravam não só a terra firme, como também o mar, para efeitos de apropriação. Assim, a Holanda, impedida de navegar, contratou o jurista Hugo Grotius, o qual, em 1609, escreveu a obra Mare Liberum, defendendo a absoluta liberdade dos mares devido a sua característica fluida em constante movimentação, o que  impossibilitaria sua ocupação física permanente (FIORATI, 1999).

Devido ao fato da Grã-Bretanha assumir a posição de força marítima, no lugar de Portugal e Espanha, no final do século XVII, prevaleceu a posição quanto à liberdade de navegação, também aceita pelos demais Estados em virtude da garantia de segurança que este regime estabelecia, não permitindo movimentos expansionistas unilaterais sobre os oceanos.

Fundamentados, ainda, nesta mesma perspectiva de segurança, a liberdade de navegação nos mares incentivou uma nova prática costumeira dos Estados, no sentido de delimitar uma faixa marítima adjacente a sua costa, conhecida como Mar-Territorial. Nesta zona de proteção, o Estado costeiro exercia sua soberania de modo a não permitir que a livre circulação marítima oferecesse ameaça a seu território.

Naquela época, a disciplina jurídica do mar começou a ser considerada sob o ponto de vista de uma divisão em espaços marítimos, ora sujeitos à jurisdição do Estado, ora submetidos à regulação internacional.

Em decorrência de ser estipulada de forma unilateral, a delimitação do Mar-Territorial padecia de uma uniformidade[1], o que gerava divergências e conflitos entre os Estados. Aliado a isto, conforme ressalta Székely (1991), a atenção ao mar adjacente ao território passou a ser enfocada sob uma nova perspectiva, como fonte de alimentos, em virtude do progresso técnico e do incremento das atividades de pesca, fazendo com que o critério econômico, além da segurança, também influenciasse na definição dos limites do Mar-Territorial.

Em 1930, numa tentativa de amenizar as disparidades normativas sobre o mar, existentes entre os Estados, a Liga das Nações realizou uma conferência em Haia, Holanda, apresentando um projeto de convenção a quarenta e sete Estados. Por falta de consenso, a conferência não logrou êxito, mas marcou o início das tentativas de codificação do direito do mar que marcaram o século XX.

Com o advento da 2ª Guerra Mundial, a demanda de combustível sofreu uma forte alta impulsionando o desenvolvimento de tecnologias que possibilitaram a explotação submarina de hidrocarbonetos, fazendo com que os Estados começassem a reclamar o direito sobre as plataformas submarinas adjacentes a sua costa (SZÉKELY, 1991).

Neste sentido, em 1945, através da Proclamação do Presidente Truman,[2] os Estados Unidos se apropriaram de sua plataforma continental, desencadeando a prática de outros Estados costeiros, em estabelecer sua soberania sobre este novo espaço marítimo, consagrando-o assim, como um costume jurídico internacional.

Ocorre que, no mesmo dia, através de uma outra Proclamação[3], os Estados Unidos manifestaram a intenção de, no futuro, delimitarem áreas de conservação contíguas a seu Mar-Territorial e na região do Alto-Mar, com o objetivo de proteger espécies ameaçadas pela sobre-exploração, fato que gerou errôneas interpretações por diversos países, originando condutas equivocadas em relação à política adotada pelos Estados Unidos (SZÉKELY, 1991).

Como reflexo dessas atitudes, em 1947, Chile e Peru delimitaram como zonas marítimas sujeitas a sua jurisdição o espaço de sua costa até 200 milhas náuticas, região que deu origem, posteriormente, à chamada Zona Econômica Exclusiva.

As disparidades surgidas entre as diferentes legislações nacionais motivaram a uniformização de conduta dos Estados, no que concerne aos oceanos, conduzindo a um consenso da necessidade de preparação de uma codificação destas normas. Tal fato fez com que a Assembléia Geral das Nações Unidas, criada em 1945, preparasse a 1ª Conferência sobre Direito do Mar, realizada em 1958 em Genebra.

Naquela oportunidade, com a presença de 86 Estados, alguns avanços foram alcançados, resultando na elaboração de quatro documentos. na forma de Convenções. relativos à Pesca e Conservação de Recursos Biológicos do Mar, Mar Territorial e Zona Contígua, Alto-Mar e Plataforma Continental, além de um protocolo facultativo sobre Resolução de Litígios.

Dois anos depois, em 1960, realizou-se a 2ª Conferência das Nações Unidas sobre Direito do Mar, sediada novamente em Genebra, a qual não obteve nenhum avanço, permanecendo ainda a necessidade de regulação quanto à largura do Mar Territorial, delimitação de zonas de pesca, dentre outros assuntos.

Naquele período, a comunidade internacional enfrentava grandes transformações em sua conjuntura, como o surgimento de novos Estados, o aumento da população mundial, significativos progressos na área científica e tecnológica, mudanças estas que alcançaram também os oceanos.

Anteriormente considerado como meio para transporte e comunicação entre as nações, além de espaço para operações militares e para atividades de pesca artesanal, os oceanos sofreram radicais transformações em sua utilidade e finalidade, sendo atingidos pelo olhar econômico e pela cobiça das nações.

O aprimoramento da ciência e da tecnologia permitiu à humanidade vislumbrar os oceanos como uma imensa fonte de riquezas. A pesca passou a ser exercida em grande escala com novas técnicas e uma maior eficiência, o conhecimento geológico do leito marinho revelou sua potencialidade mineral, novas atividades começaram a ser realizadas no mar como a colocação de cabos submarinos para comunicação. Os recursos marinhos constituíram-se então, em uma nova fronteira a ser explorada pelo homem.

As crescentes discussões acerca das formas de apropriação e utilização dos recursos marinhos fizeram com que a Assembléia Geral das Nações Unidas organizasse a 3ª Conferência sobre Direito do Mar. Iniciada em 1973, e concluída em 1982, em Montego-Bay na Jamaica, a Conferência resultou na assinatura da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito o Mar (CNUDM).

A CNUDM representou uma verdadeira codificação do direito do mar passando as normas escritas a substituírem as práticas costumeiras dos Estados, que agora encontravam neste Tratado a regulação quanto as suas relações com o oceano.

Consolidando a prática da divisão dos oceanos em diversos espaços, a CNUDM trouxe a normatização dos espaços já anteriormente existentes, como o Mar Territorial e a Plataforma Continental, além de criar regiões marítimas até então inexistentes, como a Zona Econômica Exclusiva (ZEE) e os Fundos Marinhos.

Conforme enfatiza Fiorati (1999), a Convenção teve o mérito de conseguir atender, simultaneamente, às especificidades de cada espaço e à necessidade de uma disciplina conjunta sobre a utilização racional dos recursos marinhos.

Desta maneira, além de estabelecer uma disciplina jurídica unitária e universal em relação aos oceanos, a CNUDM estipulou ainda, regulações distintas para as diversas regiões marítimas, atendendo às peculiaridades e utilidade de cada uma delas, estando, agora, a disciplina jurídica do Mar, divida entre: Mar Territorial, Zona Contígua, Zona Econômica Exclusiva, Plataforma Continental, Ilhas e Águas Arquipélagas e Estreitos e Canais, subordinados à jurisdição do Estado costeiro, e Alto-Mar e os Fundos Marinhos, espaços estes subordinados à regulação e administração internacional.

3. A disciplina jurídica dos fundos marinhos

3.1 A criação da CNUDM

Os fundos marinhos começaram a despertar o interesse da humanidade logo após o início das descobertas de suas riquezas em 1872, quando a expedição do navio britânico Challenger[4] localizou os primeiros nódulos polimetálicos, dragados do fundo do oceano Pacífico.

Primeiramente considerados apenas sob o ponto de vista do interesse científico, os nódulos polimetálicos, após o final da 2ª Guerra Mundial, passaram a ser cobiçados, diante da possibilidade de sua exploração comercial, propiciada pelo desenvolvimento tecnológico e científico provocado pelo conflito, o que gerou o surgimento de novas técnicas submarinas, oriundas da grande intensidade de utilização de submarinos na época, contribuindo, assim, para que a geologia e a geofísica marinha também tivessem avanços significativos.

Com isso, deu-se início a uma série de atividades destinadas a concretizarem o levantamento geológico e geofísico dos oceanos, praticadas por inúmeros países, dentre eles os Estados Unidos, Japão, Inglaterra, Alemanha, França e Rússia, que buscavam organizar expedições com o objetivo de conhecer a geologia dos oceanos e seus respectivos recursos minerais.

Em meados dos anos 1960, as implicações econômicas e políticas do potencial mineral do fundo do mar começaram a ser objeto de atenção dos chefes de Estado, consolidando o fundo marinho como uma parte integrante da política internacional.

Sob o efeito destas considerações, em 1966, o presidente americano Lyndon Johnson proferiu discurso enfatizando que as riquezas minerais não deveriam “criar uma forma de competição colonial entre as nações” (BROWN, 1979), evitando-se assim, uma corrida pelo domínio das terras submarinas.

Ocorre que o discurso americano refletia os interesses de suas empresas, que defendiam a manutenção do regime de livre acesso aos recursos do fundo o mar, sendo estes considerados como propriedade de ninguém (BROWN, 1979).

Preocupado com a possibilidade da exploração[5] dos recursos minerais oceânicos pelos Estados mais adiantados tecnologicamente, o embaixador de Malta, Arvid Pardo, em agosto de 1967, durante a XXII sessão da Assembléia Geral das Nações Unidas, manifestou a necessidade de se assegurar a sua exploração somente para fins pacíficos e em benefício da comunidade internacional, iniciativa que foi prontamente apoiada por todos os demais países em desenvolvimento.

A proposta do embaixador consistia na elaboração de uma nova estrutura que abrigasse e disciplinasse a apropriação dos recursos marítimos além das jurisdições nacionais, área que deveria ser considerada como Patrimônio Comum da Humanidade, além de defender a criação de um órgão internacional destinado a governar a exploração do fundo do mar (FIORATI, 1999).

O pronunciamento de Pardo provocou inúmeras movimentações[6] nas discussões da Assembléia Geral das Nações Unidas até que, em 1970, adotou-se a Declaração de Princípios que Regulam os Fundos Marinhos e Oceânicos e seu Subsolo fora dos limites da Jurisdição Nacional[7], a qual consagrava como herança comum da humanidade os recursos localizados na área fora dos limites das jurisdições nacionais, não sendo permitido a nenhum país reivindicar ou exercer soberania sobre esta região.

Naquela oportunidade, foi convocada uma nova conferência a respeito do Direito do Mar, a fim de estabelecer um mecanismo internacional apropriado às suas características, o que resultou, em 1982, com a assinatura da CNUDM, composta por 320 artigos, divididos em 17 capítulos, contendo a disciplina jurídica aplicável ao fundo oceânico.

3.2 Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar de 1982

Denominada de Área pela CNUDM, a região dos fundos marinhos é regulada pelas normas estabelecidas na parte XI do referido documento internacional, onde se encontra o regime de aproveitamento econômico dos recursos do fundo do mar, as políticas de exploração, além da definição dos órgãos internacionais incumbidos pela supervisão e gestão destas atividades, como a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos – ISA[8].

Acompanhando a tendência de reivindicações e documentos anteriores, a CNUDM considera os fundos oceânicos e seus respectivos recursos como patrimônio comum da humanidade, devendo as atividades, nesta região, serem realizadas somente para fins pacíficos e em benefício da humanidade.

O direito ao exercício dessas atividades somente poderá ser adquirido e executado em conformidade com a presente Convenção e de acordo com os regulamentos e procedimentos da Autoridade Internacional encarregada da administração dos fundos marinhos.

Por abrigar o interesse da humanidade como fator regente dos fundos marinhos, a CNUDM adotou, segundo Castro (2001), uma opção socialista, almejando a distribuição das riquezas e privilegiando os países menos providos, em desfavor dos mais dotados.

Tal fato é evidenciado com as previsões na Convenção de que a Autoridade Internacional deveria atuar levando em conta as necessidades dos países em desenvolvimento, independente de sua situação geográfica, contemplando a repartição dos benefícios da exploração dos fundos marinhos.

Nota-se, assim, que a Conferência de 1982 fortaleceu o princípio da igualdade dos Estados na apropriação dos recursos, estabelecendo uma participação eqüitativa nos benefícios da exploração dos fundos oceânicos, considerando as diferenças econômicas e tecnológicas existentes entre as nações.

Desta maneira, a sistemática imposta pela CNUDM, para regular a exploração do fundo do mar, acabava prejudicando e contrariando os interesses dos países em condições de realizá-la, em virtude de restringir e onerar a explotação dos recursos minerais estabelecendo, dentre outras medidas, a obrigação dos eventuais exploradores em financiar e transferir compulsoriamente sua tecnologia para a Empresa (braço operativo da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos), estipular limitações de produção mineral que objetivavam a proteção dos produtores minerais terrestres e, o sistema de decisões através do Conselho (órgão executivo) da Autoridade Internacional.

Devido a estas imposições, durante a década de 80, a CNUDM foi ratificada por apenas 50 Estados, dentre eles o Brasil, em 1987. Somente em 1993 foi alcançado o número de Estados necessários para a sua entrada em vigor, ainda assim, com países na sua maioria sem condições financeiras e tecnológicas de realizar a explotação marítima e manter o funcionamento da autoridade internacional.

O referido fato veio a realçar a dicotomia que perdurou durante os longos anos de discussão e negociação a respeito da CNUDM, polarizando em extremidades diferentes, os países desenvolvidos, preocupados em manter sua superioridade econômica e tecnológica, e os países em desenvolvimento ou subdesenvolvidos que, por não disporem de tecnologia nem capital para a explotação, defendiam a repartição dos benefícios, tentando evitar toda uma apropriação do fundo do mar por parte dos países desenvolvidos.

Esta posição de não concordância dos Estados desenvolvidos com o conteúdo da CNUDM ficou evidenciada já no início dos anos 80, quando Estados Unidos, República Federal Alemã, França e Reino Unido celebraram acordo referente a explotação de recursos e pesquisa científica do fundo do oceano, adotando preceitos distintos dos estabelecidos pela CNUDM.

Percebendo o impasse que estava sendo criado, em 1990 o secretário geral da ONU iniciou procedimentos de consultas e negociações com os países desenvolvidos, procurando viabilizar um sistema conjunto de exploração, pois desprovidos do capital e da tecnologia destes Estados, jamais seria possível esta atividade, sendo todas nações privadas de seus eventuais benefícios.

Levando em conta o alcance e a relevância da CNUDM, seria de vital importância uma participação universal para que a mesma pudesse ser colocada em prática, o que motivou, em 1994, a assinatura de um Acordo Relativo à Implementação da Parte XI da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar[9], trazendo modificações em relação a algumas disposições anteriormente estipuladas.

No âmbito de sua aplicação e interpretação, o Acordo de 1994 pode ser considerado, juntamente com a Convenção, como um único instrumento, prevalecendo o primeiro no caso de conflitos entre disposições divergentes.

O Acordo de Implementação trouxe substanciais alterações ao conteúdo da Convenção de 1982, tentando adequar seu regime aos aspectos econômicos que circundam esta região e que influenciavam na não aceitação das nações mais avançadas ao regime anterior.

Dentre o rol destas alterações, pode-se destacar a não mais obrigatória transferência de tecnologia entre o explotador e a Empresa (ISA). De acordo com o Agreement, tal intercâmbio deverá ajustar-se às regras do mercado e às práticas comerciais, efetuando-se a atuação da Empresa por intermédio de parcerias (joint ventures) com os exploradores.

O término da política de limitação da produção da mineração oceânica, foi outra mudança implementada em 1994, estando a mesma em condições de igualdade com a mineração terrestre e sujeitando-se às mesmas regras comercias, não havendo discriminação das fontes de financiamento das atividades.

Nota-se, desta forma, que o Agreement de 1994 trouxe modificações à parte XI da CNUDM, implicando importantes concessões dos países menos desenvolvidos e dos produtores minerais terrestres, agasalhando os interesses dos Estados desenvolvidos e de suas empresas, enfraquecendo os valores da solidariedade internacional até então previstos na Convenção de 1982. Entretanto, permanece a concepção dos fundos marinhos como herança pertencente a toda a humanidade, persistindo a preocupação e o interesse comum dos Estados em relação aos recursos e às condições ecológicas desta região, os quais serão geridos por intermédio da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos.

3.3 A Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos – ISA

A Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (ISA – International Seabed Authority) configura-se como a organização prevista na Convenção de 1982, encarregada de efetuar a administração da região dos fundos oceânicos, atuando em nome e no interesse da humanidade.

Criada em 1994, quando a Convenção passou a vigorar, a ISA entrou em funcionamento em 1996, estando sediada na cidade de Kingston, Jamaica. Em sua composição a ISA é formada por uma Assembléia, órgão supremo encarregado de elaborar a política geral sobre os assuntos de competência da Autoridade; um Conselho, órgão executivo composto por uma Comissão de Planejamento Econômico e uma Comissão Jurídica e Técnica; um Secretariado, a quem compete os trabalhos de assessoria nas funções administrativas da Autoridade e pela Empresa, órgão destinado a realizar as atividades diretas na Área em nome da ISA.

Conforme os termos da Convenção de 1982, todas as atividades a serem realizadas na Área devem ser controladas e organizadas pela referida Autoridade, devendo a mesma velar pelo cumprimento da normativa internacional e de seus regulamentos.

Cabe, assim, à ISA, proceder o gerenciamento ordenado dos recursos da Área, garantindo a segurança e a racionalidade em sua utilização e acesso, além de defender e implementar medidas de conservação das condições ecológicas da região.

Quanto ao regime de administração do sistema de exploração e aproveitamento dos recursos da Área, este pode ser realizado pela Autoridade sob duas formas: a) diretamente, por intermédio da Empresa, que pode atuar isoladamente ou em parceria com Estados membros (joint ventures), ou b) através do regime de concessões, onde Estados participantes da ISA ou suas empresas, públicas ou privadas, exercem as atividades em associação e sob a supervisão da autoridade.

4. O potencial mineral do fundo do mar

Os oceanos cobrem cerca de 70% da superfície do globo terrestre, correspondendo a uma área equivalente a 360 milhões de km². Essa região, que desde a antiguidade exerce fascinação sobre o homem, vem sendo objeto de explorações que permitiram descobrir o mar como uma imensa fonte de recursos naturais, transformando sua utilidade, que antes era considerada apenas como via de comunicação através da navegação e como fonte de alimentos.

No que se refere ao conhecimento geológico, a grande quantidade de investigações dos fundos marinhos, financiados por inúmeros países e viabilizados devido ao surgimento de novas técnicas, proporcionaram um maior conhecimento a respeito da potencialidade mineral dos oceanos, contribuindo ainda para o surgimento da Teoria Tectônica Global da Placas.

Dos recursos minerais existentes nas profundezas oceânicas, os que primeiro despertaram o interesse de empresas e governos foram os nódulos polimetálicos, quando em 1950, John Mero, pesquisador da Universidade de Berkeley, analisou sua rentabilidade, demonstrando, conforme Souza (2000), que:

a) o teor de níquel nos nódulos era igual ou superior ao das minas terrestres lateríticas;

b) seu teor de cobre era superior ao dos porfiritos cupríferos explorados na época;

c) o teor de cobalto era similar ao de depósitos em produção e

d) o teor de manganês era similar ao das jazidas australianas.

Os nódulos polimetálicos ou nódulos de manganês estão presentes na maior parte dos oceanos do mundo, cobrindo em alguns lugares, mais de 70% do fundo marinho. São concreções rochosas formadas por camadas concêntricas de hidróxidos de ferro e de manganês em torno a um núcleo, formados pelo processo de sedimentação dos oceanos. De forma geral, são objetos esferóides de cor enegrecida, possuindo tamanho e peso[10] variáveis e encontrados em profundidades que variam de 3000 a 5000 metros (BÉGUERY, 1979).

Diversas teorias têm sido formuladas para explicar a formação dos diferentes tipos de nódulos, sendo provável que na sua origem ocorra a ação simultânea e sucessiva de vários processos, tais como processos hidrogenéticos ou diagenéticos e o processo hidrotérmico. Entretanto, independentemente do processo de formação, há consenso de que o ritmo de crescimento refere-se a um dos fenômenos geológicos mais lentos, numa taxa estimada de cerca de 1,0 cm a cada vários milhões de anos.

As crostas cobálticas constituem-se num outro tipo de recurso mineral metálico que incorpora metais de origem continental e marinha, encontrados em todos os oceanos do mundo, precipitando a partir das massas de águas profundas em forma de camadas delgadas (de até 25 centímetros de espessura) sobre rochas vulcânicas de montes submarinos e cordilheiras vulcânicas submergidas a profundidades de 400 a 4.000 metros.

Segundo a ISA (2002), existem cálculos de que a exploração destes minerais poderia abastecer até 25% do mercado mundial de cobalto, minério utilizado, dentre outras coisas, na fabricação de materiais metálicos resistentes à corrosão. Estima-se que cerca de 6.350.000 Km² (1,7% do fundo do mar) estão cobertos de crostas de alto conteúdo de cobalto, o que equivale a, aproximadamente, 1.000 milhões de tonelada de cobalto.

Além do cobalto, as crostas são uma importante fonte potencial de muitos outros elementos como o titânio, o cério, o níquel, o platino, o manganês, o fósforo, o tálio, o telúrio, o zircônio, o tungstênio, o bismuto e o molibdênio. As crostas possuem um alto teor de cobalto, de até 1,7%, e as vastas extensões de montes submarinos individuais podem ter crostas com um conteúdo médio de cobalto de até 1%. As proporções de cobalto são muito mais elevadas que as das minas de terra, cujo conteúdo oscila entre 0,1% e 0,2%. (ISA, 2002)

Os sulfetos polimetálicos constituem-se em outra variedade de recurso mineral existente do fundo do mar. Descobertos em 1979, os sulfetos se depositam ao redor das fontes de águas termais situadas nos fundos marinhos sendo aquecidas pelas colunas de magma (rocha fundida) que ascendem por debaixo de uma cordilheira vulcânica submergida. O encontro da água quente sulforosa com a água do oceano, que se encontra em temperaturas próximas aos dois graus centígrados, produz a precipitação sobre a superfície dos fundos marinhos. (ISA, 2002).

Desta maneira, os metais que se encontram em pequenas quantidades nas rochas vulcânicas são dissolvidos, precipitando outros metais presentes na água e concentrando metais como o cobre, o ferro, o zinco a prata e o ouro em forma de depósitos de sulfetos marinhos a uma profundidade média de 1 a 4 mil metros.

Atualmente, se conhece no fundo oceânico a existência de mais 100 jazimentos destes minerais, sendo estimado que apenas 5% dos oceanos em todo o mundo foram objeto de estudos detalhados[11]. Dos depósitos conhecidos, cerca de 10% teriam tamanho e quantidade suficiente para se realizar a explotação. (ARTIGAS, 2001)

5. A regulação da mineração do fundo do mar

5.1 A regulação da exploração mineral no fundo do mar

Os dispositivos relacionados à mineração na região dos fundos oceânicos são encontrados no anexo III da CNUDM, onde estão presentes as condições gerais e básicas para a prospecção, exploração e aproveitamento dos minerais, e no Regulamento sobre Prospecção e Exploração de Nódulos Polimetálicos na Zona Internacional, aprovado no ano de 2000[12] pela Autoridade Internacional aplicável a todas as entidades públicas ou privadas que pretendam explorar o fundo do mar.

A sistemática adotada para a realização das referidas atividades, consiste numa divisão entre fases, cada uma possuindo procedimentos diferenciados, destinados a regular e organizar a mineração nos fundos marinhos. Estas fases são definidas no artigo 1º do Regulamento da Autoridade.

A fase de prospecção é conceituada como a busca por jazimentos de nódulos polimetálicos na Área, incluindo a estimação de sua composição, tamanho, distribuição e valor econômico, não garantindo nenhum direito de exclusividade na área prospectada.

Quanto à exploração, esta é compreendida como a busca por jazimentos de nódulos polimetálicos na Área, derivada de direitos exclusivos sobre a área a ser explorada, englobando as atividades de análise das jazidas, ensaio do sistema de extração, transporte, além da realização de estudos técnicos, ambientais e econômicos.

Em relação à fase de aproveitamento, denominada explotação, se entende como a extração e recuperação de minerais na Área com finalidades comerciais, incluindo a construção e a utilização de sistemas de extração mineira, o tratamento e o transporte da produção, como também a comercialização dos respectivos minerais.

As atividades de prospecção são realizadas quando a entidade interessada pelos recursos da Área ainda não possui conhecimentos suficientes para a realização dos trabalhos de exploração e explotação, motivo pelo qual a atividade não garante a exclusividade sobre a área havendo a possibilidade de outros empreendedores prospectarem simultaneamente a mesma região.

Para a realização da prospecção, deve-se apresentar um compromisso escrito assumindo o cumprimento de todas as normas relativas à atividade, além de notificar a Autoridade Internacional, mencionando a região a ser pesquisada, podendo-se iniciar os trabalhos somente após o Secretário Geral informar quanto ao registro de sua comunicação.

No que se refere às fases de exploração e aproveitamento (explotação), estabelece o artigo 153 da Convenção que estas atividades devam ser efetuadas de acordo com um plano de trabalho formal, elaborado em consonância com o anexo III da Convenção e aprovado pelo Conselho da Autoridade, após a análise de sua Comissão Técnica e Jurídica.

A exploração e o aproveitamento dos recursos da Área só são autorizados dentro das áreas especificadas no plano de trabalho, transferindo-se o direito sobre os minerais no momento de sua extração. Caso os planos de trabalho englobem apenas a fase de exploração ou a de aproveitamento, conferirão direitos apenas em relação à atividade aprovada, tendo o explorador, prioridade em relação aos outros peticionários, para o aproveitamento da mesma área.

Tanto a Empresa quanto os Estados e outras entidades devem se submeter à aprovação do plano de trabalho para a realização das atividades na Área. Com exceção da Empresa, os demais planos terão a forma de contrato, celebrado entre a Autoridade Internacional e o respectivo peticionário.

Em seus pedidos, os peticionários devem mencionar os limites da área solicitada, mediante coordenadas geográficas, indicando uma superfície total, não necessariamente contínua, com um valor comercial estimado, a qual permita a realização de duas operações de mineração, dividindo-se, tal região, em duas partes de igual valor, sendo uma reservada e escolhida pela Autoridade Internacional, para a realização de suas atividades por intermédio da Empresa, ou em associação com outros Estados em desenvolvimento e a outra, destinada ás atividades do empreendedor.

Este mecanismo, denominado como sistema de aproveitamento paralelo, se deve à caracterização dos fundos marinhos como patrimônio comum da humanidade e garante à Autoridade Internacional zelar pelo direito e interesse da humanidade, em relação ao aproveitamento dos recursos do fundo do mar, permitindo o acesso e uma divisão eqüitativa dos benefícios de sua exploração.

Incentivado pelos registros de ocorrência de crostas cobálticas e dos sulfetos polimetálicos na região dos fundos marinhos, o governo da Rússia, em 1998, apresentou oficialmente à Autoridade Internacional uma requisição para que se adotasse regras e procedimentos destinados a regular a exploração destes recursos.

Diante disto, a Autoridade Internacional começou a realizar estudos e encontros buscando alcançar uma futura regulamentação sobre a prospecção e exploração dos sulfetos polimetálicos e das crostas cobálticas.

Entre as questões discutidas, merece destaque a divergência a respeito se a regulação internacional, realizada pela ISA, deveria ser realizada mediante conjuntos normativos específicos e separados para cada tipo de recurso existente na Área, ou por intermédio de disposições gerais aplicadas a todas as formas de exploração.

O sistema paralelo aproveitamento, onde a região do fundo oceânico a ser explorada se dividiria em duas partes iguais, entre o empreendedor e a ISA, se inspirou nas características dos nódulos polimetálicos, que podem ser divididos de uma maneira eqüitativa. Mas, por estarem distribuídas de maneira desigual e por existirem em zonas mais concentradas, tendo uma maior variedade de conteúdo metálico de um lugar para outro, as crostas cobálticas e os sulfetos polimetálicos não se adequam ao sistema dos nódulos polimetálicos, não comportando assim, a divisão das áreas de uma forma igualitária.

A grande diferença existente entre estes minerais, consiste no fato de que os nódulos polimetálicos são bidimensionais, comportando uma divisão em partes iguais, com valor comercial aproximado, enquanto que as crostas cobálticas e os sulfetos polimetálicos possuem característica tridimensional, impossibilitando sua divisão igualitária, podendo ocorrer a variação da qualidade dos depósitos (ISA, 2001).

Numa tentativa de se achar a solução para este problema, várias sugestões foram propostas, dentre elas, a possibilidade de a Autoridade Internacional formar empresas conjuntas com os empreendedores, realizando a exploração conjuntamente, mediante a sujeição a certas condições específicas, sistema pelo qual a Autoridade estaria garantindo a participação da comunidade internacional e ao mesmo tempo evitando o monopólio (ISA, 2001).

A questão ainda se encontra sem solução, permanecendo a convicção de que os sistemas de aproveitamento dos recursos da Área devam ser o mais semelhantes possível, ajustando-se às condições geológicas e econômicas de cada tipo de recurso, além de permitirem uma distribuição eqüitativa de seus benefícios à humanidade.

5.2 A proteção ambiental na mineração do fundo do mar

A sustentabilidade e a manutenção do equilíbrio ecológico do meio ambiente também são aspectos norteadores para a realização das atividades na região dos fundos marinhos. Tanto é assim, que Convenção de 1982 consagrou um capítulo inteiro[13] a respeito da proteção e preservação do meio marinho.

Neste sentido, nos termos da art. 145 da Convenção, as medidas necessárias para proteção do meio marinho devem ser implementadas pela Autoridade Internacional, através de normas e regulamentos, aplicando-se o princípio da precaução, conforme estabelecido no art. 31 do regulamento sobre prospecção e exploração de nódulos polimetálicos.

Ainda segundo o regulamento, todos os empreendedores de atividades na região dos fundos marinhos deverão adotar mecanismos necessários para prevenir, reduzir e controlar a poluição e outros riscos ecológicos ao meio marinho.

Com base nestes dados e no exercício de suas competências como gerenciadora dos fundos marinhos, a Autoridade Internacional, deverá atuar tendo sempre como objetivos, a prevenção e a mitigação dos possíveis impactos ao meio marinho provocados pelo aproveitamento dos recursos nesta região.

Desta maneira, a fase de prospecção não se iniciará no caso da existência de indícios de risco de danos ecológicos, obrigando-se o prospector a comunicar por escrito, imediatamente ao Secretário Geral, quando da ocorrência de danos ao meio ambiente ou na hipótese de descobrimento de objeto arqueológico ou histórico.

Quanto às fases de exploração e aproveitamento, as solicitações para aprovação de planos de trabalho deverão conter uma avaliação preliminar sobre os possíveis efeitos ao meio ambiente, contendo uma descrição das medidas propostas para sua proteção.

Obriga-se também o empreendedor, a adotar um programa de estudos, com referências oceanográficas e ambientais, destinado ao monitoramento dos efeitos de sua respectiva atividade, informando por escrito, anualmente, ao Secretário Geral, os resultados e as informações obtidas.

Na solicitação de aprovação de plano de trabalho relativo à fase de explotação, devem ser propostas ainda, pelo empreendedor, zonas utilizadas somente como fator de referência para as atividades, compreendendo: a zona de referência para os efeitos, destinada a avaliar os efeitos ao meio marinho, provocados pelo aproveitamento dos recursos na Àrea; e a zona de referência para a preservação, onde não serão realizadas as atividades de explotação, a fim de que o ecossistema do fundo marinho se mantenha em condição representativa e estável, permitindo analisar as transformações ocorridas na flora e fauna da região. 

6. Considerações finais

Transcorridos longos anos de discussão, os fundos marinhos constituem-se, atualmente, num espaço marítimo dotado de regulação própria, a qual permite o exercício regular de atividades exploratórias na região.

A escassez dos recursos naturais, as crescentes limitações[14] impostas à mineração em áreas terrestres e o advento de tecnologias que estão permitindo a explotação marítima, são fatores que acabaram influenciando, significativamente, a migração da exploração mineral para o fundo do mar.

Neste mesmo sentido, o caráter dos recursos dos fundos marinhos, considerados como reserva comum de toda a humanidade, faz verdadeiras as palavras COWEN (1960), ao enfatizar que “Extrair minerais da terra é como viver das próprias economias. Mas minerar o oceano é viver de rendimentos”.

A atração econômica pelos fundos marinhos, obrigou, desta forma, à elaboração de um mecanismo de administração internacional da região, destinado a implementar formas de exploração eqüitativa, racional e com proteção ao meio ambiente marinho, fazendo surgir a figura da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos.

Neste sentido, nota-se nos últimos anos, conforme observa Souza (2001), o envolvimento de dezenas de empresas de mineração e agências governamentais, em atividades relacionadas à exploração mineral de nódulos polimetálicos do fundo oceânico, submetendo seus planos de trabalho à Autoridade Internacional, de maneira que, atualmente, mais de 1.800.000 Km² estão sendo explorados, o que equivale a uma área superior a 20% de toda a superfície do território brasileiro, percentual que tende a aumentar, assim que a Autoridade Internacional concluir seus trabalhos a respeito da regulação quanto aos sulfetos polimetálicos e às crostas cobálticas.

Dado o status atual da economia mundial, que se encontra cada vez mais entrelaçada e integrada, as explorações minerais oceânicas encontram-se em condições de poder influenciar nos mercados de comércio dos recursos minerais, atingindo interesses diretos, tanto de produtores, quanto de consumidores.

Outrossim, a exploração dos fundos marinhos além das jurisdições nacionais não se refere a uma atividade de interesse restrito aos que se encontram em condições de exercê-la, tendo repercussões que atingem a perspectiva global, haja vista a consideração do fundo do mar como Patrimônio Comum, cuja utilização repercute nos interesses de toda a humanidade.

Neste contexto, observa-se que o interesse quanto aos recursos minerais dos fundos marinhos, extrapola a vertente exclusivamente econômica, tendo em vista a importância tanto social e política, como ecológica destas atividades, cabendo a toda a humanidade, através da Autoridade Internacional, assegurar a equidade e a racionalidade em seu aproveitamento, além de garantir a manutenção da sustentabilidade nestas atividades, possibilitando a repartição de seus benefícios e a satisfação das necessidades das futuras gerações.

Informações Sobre os Autores

Gabriel Luis Bonora Vidrih Ferreira

Mestre em Direito Ambiental pela UEA. Doutorando em Direito PUCSP. Professor do Curso de Direito da UEMS

Natália Bonora Vidrih Ferreira

Advogada e professora universitária. Mestre em Propriedade Intelectual pelo INPI. Especialista em Propriedade Intelectual pela UCLM – Universidad Castilla La Mancha.