Regulamentação do sistema financeiro nacional

“As taxas de juros que estão sendo
praticadas, hoje, no Brasil são taxas que nenhum empresário é capaz de
suportar. Nós sabemos que o fenômeno que se denomina, de ciranda financeira, é
que é a tônica, hoje do mercado financeiro engordando os lucros dos que
emprestam dinheiro e empobrecendo a força do trabalho e do capital
produtivo”. (Ministro Presidente do STF Marco
Aurélio Mello)

É de fundamental importância que a Câmara dos Deputados venha em
analisar com extrema  cautela a Proposta
de Emenda Constitucional  que dá uma nova
redação ao  texto do Artigo 192 da
Constituição Federal  permitindo a
regulamentação do sistema financeiro por leis complementares.

Destarte que a proposta em discussão originou-se da  Proposta de Emenda Constitucional  21/97 de autoria do Senador José Serra que
visava a revogação do inciso V do art. 163 e o art. 192 da Constituição
Federal, bem como o art. 52 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
sobre a fiscalização das instituições financeiras, a estruturação e o funcionamento
do sistema financeiro nacional e  a
participação de pessoas residentes e domiciliadas no exterior no capital das
instituições financeiras nacionais. E a PEC original foi alterada (PEC 53/99)   com o substitutivo do Senador Jefferson
Péres com aprovação Senado Federal  e
tendo o seguinte teor jurídico : “Art. 192  
O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equlibrado do País e a servir aos interesses da coletividade,
em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será
regulado por leis complementares, que disporão, inclusive, sobre a participação
do capital estrangeiro nas instituições que o integram”.

Entretanto, alguns tópicos da Proposta de Emenda Constitucional  deveriam ter um melhor esclarecimento pelo
parlamentares para a sociedade civil tendo em vista a complexidade e interação
dos mercados financeiros e a própria manifestação do Supremo Tribunal Federal
no sentido de que a regulamentação se faça por uma única lei complementar. No
Governo FHC, o Presidente do Banco Central Armínio Fraga, em audiência nesta
Comissão do Sistema Financeiro Nacional , mencionou que, aprovada a PEC, o
Poder Executivo teria três projetos prioritários a apresentar à discussão do
Congresso Nacional: um para o Banco Central, um outro abordando questões do
Mercado de Capitais e um terceiro cuidando das Liquidações Extrajudiciais.

Entretanto, o principal argumento para a aprovação da PEC envolve que
a simplificação do texto do art. 192, mediante a revogação dos incisos e
parágrafos, e a disposição explícita de que a regulamentação poderá ser feita
em leis complementares vêm operar no sentido da facilitação da tarefa de
regulamentar, porquanto a partir de então a regulamentação poderá ser realizada
de forma fracionada, no conteúdo e no tempo, podendo abordar separadamente a
disciplina dos diversos mercados que compõem o sistema financeiro.

Convém, entretanto, examinar alguns aspectos importantes sobre as
conseqüências para o País da não regulamentação do art. 192 e, por outro lado,
os benefícios de sua imediata regulamentação, agora viabilizada com as
alterações propostas pela Proposta de Emenda Constitucional. A falta da
regulamentação do art. 192 tem levado a iniciativas legislativas no sentido de
superar problemas emergentes e inadiáveis como a criação do Fundo Garantidor de
Crédito, mecanismo de proteção da economia popular previsto no inciso VI, foi
instituído por intermédio de resolução do Conselho Monetário Nacional;  o Instituto de Resseguros do Brasil – IRB
teve suas ações transformadas por intermédio de Medida Provisória, já
convertida na Lei nº 9.482, de 13 de agosto de 1997, embora a regulamentação de
seu funcionamento estivesse prevista no inciso II;  utilização de 
Medida Provisória, foram também as sociedades seguradoras, de
capitalização e as entidades de previdência privada submetidas às disposições
da Lei nº 6.024, de 13 de março de 1974, e do Decreto-Lei nº 2.321, de 25 de
fevereiro de 1987, que tratam respectivamente dos regimes de intervenção e liquidação
extrajudicial e do regime de administração especial temporária, no caso para
serem exercidos pela SUSEP;  e a criação
da  Lei nº 9.932, de 20 de dezembro de
1999, que transfere atribuições do IRB – Brasil Resseguros S.A. para a SUSEP e
que, na prática, estatui regras para a abertura do mercado ressegurador
nacional encontra-se com sua eficácia suspensa por decisão liminar do Supremo
Tribunal Federal, que acolheu Ação Direta de Inconstitucionalidade,
considerando que a matéria é reservada pelo art. 192 da Constituição para o
tratamento exclusivo por lei complementar.

Esta foi a visão apresentada pelo Relator do Projeto de Emenda
Constitucional Deputado Rubens Medina 
onde concluiu que “ Não há dúvidas que uma regulamentação mais moderna,
com a prescrição de regras prudenciais adequadas e a constituição de uma
autoridade monetária forte e bem aparelhada, influenciará favoravelmente a
preservação de “um ambiente estável, previsível, favorável a menos riscos
e à taxa de juros mais baixa”, sem o qual, conforme mencionou aqui nesta
Comissão o Presidente do Banco Central do Brasil, “não é possível
desenvolver-se uma economia”. Outro efeito benéfico para nossa economia
advirá certamente da reclassificação de risco do Brasil e, conseqüentemente, da
redução das taxas de juros cobradas do País pelo mercado financeiro
internacional.”

Por outro lado, devemos expor que o Projeto de Emenda Constitucional
na visão da oposição parlamentar, representa, uma medida altamente negativa
para a população brasileira e altamente positiva para as Instituições
Financeiras, pois visa ampliar os poderes dos Bancos, com a intervenção e a
autonomia do  Banco Central do Brasil
para  adoção de medidas enérgicas de
proteção ao crédito e a  revisão das leis
que amparam o consumidor dos serviços bancários. 

Ademais, a alteração do relatório do Senador Jefferson Péres
envolvendo o artigo 192 delimita que ocorra a regulamentação do supra artigo
por uma lei complementar envolvendo a criação de um mecanismo de proteção da
economia popular e garantia dos depósitos e aplicações, assim como fixou em 12%
ao ano as taxas de juros máximas que poderão ser cobradas nas operações de
crédito, nelas incluídas comissões e quaisquer outras remunerações diretas e
indiretas. E o que vem em representar a autonomia do Banco Central do
Brasil. 

Para o Presidente da Federação Brasileira de Bancos Gabriel Jorge
Ferreira em recente entrevista afirmou que o ideal seria o Governo encaminhar
um projeto de lei de autonomia do Banco Central do Brasil, pois o mesmo tem
atuado de forma liberal com o Copom aumentando os juros básicos da economia.
Por outro lado, o ex-governador do Rio de Janeiro Anthony Garotinho aduz que na
verdade, em toda a sua história, o Banco Central Brasileiro tem agido de forma
a favorecer o capital financeiro.  E
continua que a regulamentação parcial do artigo 192 da Constituição Federal,
proposta pelo Governo Lula, é uma pressão explícita para manter o poder do
sistema financeiro sob a autoridade monetária do País. No Brasil, é o Banco
Central  que estabelece as regras de
operação do sistema financeiro, gerencia as dívidas interna e externa, cuida
das reservas internacionais, fixa taxas de juros, conduz a política de câmbio e
acompanha a remessa de lucros para o exterior. E conclue: conceder autonomia ao
Banco Central sem mudar as atuais estruturas será definitivamente entregar a
chave do cofre aos banqueiros.

Conclusivamente, a questão da independência ou da autonomia do Banco
Central deve ser entendida e inserida no quadro geral da política econômica, o
que significa dizer que a sua atuação tem de estar em linha com a política
econômico-financeira global, cuja responsabilidade pertence ao Poder Executivo
e, mais particularmente, ao Ministério da Fazenda (Lei nº 8028, de 12.4.90).

E ainda envolvendo o Projeto de Emenda Constitucional com a
regulamentação do supra artigo por uma lei complementar, teremos uma ampla
divergência jurídica. As Instituições Financeiras argumentam a existência de
uma lei complementar de estruturação do sistema financeiro, ou seja a Lei nº
4595, de 1964, da mesma forma que as diretrizes básicas do mercado de capitais
já foram fixadas pela Lei 4728, de 1965:o sistema financeiro nacional já está
estruturado para servir aos interesses da coletividade; já existem normas para
o funcionamento adequado das instituições financeiras, como as de seguros,
previdência e capitalização, nacionais e estrangeiras; e o Banco Central do
Brasil já está organizado e funcionando em todas as atividades tradicionais que
lhe são próprias. E em contrapartida como está ocorrendo na discussão na ADIN
2591 no Supremo Tribunal Federal sobre a aplicação com uma norma complementar o
artigo 3.º, § 2.º, da Lei n.º 8.078 com a discussão da aplicação do Código de
Defesa do Consumidor aos Contratos Bancários, ou da questão envolvendo a
limitação dos juros reais sob a égide da 
Lei 1521/51 e do Decreto 22626/33.

Outro fator envolve a regulamentação constitucional dos juros por lei
complementar. Esta é a visão do Supremo Tribunal Federal no julgamento do
Mandados de Injunção n.º 321-1; 337-8; 324-6; 368-8 ; 430 dentre outros , no
qual o Congresso Nacional foi reconhecido em mora com a regulamentação do art.
192, § 3º, tendo sido notificado por aquela Corte para tomar as providências no
sentido de suprir a omissão.

Destarte ainda que a questão da discussão sobre a limitação dos juros
no Novo Código Civil Brasileiro encontra-se retratada na Parte Especial o Livro
I do Direito das Obrigações e em seu Título IV do Inadimplemento das Obrigações em
especial no artigo 
406 que  “Quando os juros
moratórios não forem convencionados, ou o forem sem taxa estipulada, ou quando
provierem de determinação da Lei, serão fixados segundo a taxa que estiver em
vigor para a mora do pagamento de impostos devidos à Fazenda Nacional.” E novamente  inicia-se uma nova discussão sobre os juros.
As relações contratuais sofrerão profundas modificações  com a entrada em vigor do novo Código Civil
(Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002). Com a entrada em vigor do novo
Código Civil (art. 406), a taxa de juros legais 
poderá ser referenciada na taxa SELIC (Sistema Especial de Liquidação e
Custódia) ou no Artigo 161 inciso 1 do Código Tributário Nacional  .

Portanto,  a aprovação do
Projeto de Emenda Constitucional deveria ser com cautela pela complexidade do
tema de interesse nacional  Finalmente,
questão semelhante é encontrada entre nossos vizinhos argentinos, conforme
relata Luis DE GASPARI (Tratado de Las Obligaciones. En el Derecho Civil Paraguayo e Argentino. Buenos
Aires, Editorial De Palma, vol. II, Parte Especial, p. 287), tratando da
limitação dos juros (intereses), ainda que não haja taxa legal expressa
limitadora: “Controvertida desde muy antiguo la cuestión de saber qué sea
preferible en la deuda de dinero, si dejar a las partes en libertad de
estipular intereses, o limitar éstos dentro de una tasa legal, optó el
codificador por lo primero, y así se explica que en concordancia con lo
preceptuado en el art. 1197, el art. 621 del Código disponga: `La obligación
puede llevar intereses, y son válidos los que se hubiesen convenido entre el
deudor y el acreedor.` La libertad así proclamada no puede, empero, ser
absoluta, porque, de serlo, se legitimaría cualquiera tasa del interés, aunque
excediese al capital, sin embargo de estar prohibido por el art. 623 el
anatocismo o sea la capitalización de intereses, que es un género de usura,
fuera de los casos allí previstos, y de los admitidos por el Código de
Comercio, que veremos luego.  Todo
depende de que una jurisprudencia humana, realista y liberal se encargue de
interpretar la ley y de darle el sentido verdadero que le corresponde en su
función reguladora y moderadora de los fenómenos sociales, a fin de evitar los
perniciosos efectos que, en la práctica, pueden producir los pactos usurarios o
leoninos, caracterizados por el interés excesivo del capital. Felizmente, el
criterio judicial, al principio favorable a la usura, incentivada por la
libertad de contratación (arts. 1197 y 621), ha cambiado, sin necesidad de
reforma previa de la ley, y ha anulado de oficio cláusulas que imponían al
deudor la obligación de pagar intereses usurarios”.