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Acesso à justiça e os Juizados Especiais da Fazenda Pública: consolidação de uma nova visão teórico-valorativa do processo

Resumo: O fenômeno da constitucionalização do processo civil resulta na necessidade de observância dos direitos e garantias fundamentais pelas normas processuais e por todos os atores processuais. Na perspectiva das ondas renovatórias do processo, surgiram no Brasil os Juizados Especiais, inicialmente voltados para o deslinde de direitos disponíveis. Por conseguinte, após a criação dos Juizados Especiais Federais pela Lei 10.259/2001 e dos Juizados Especiais Fazendários pela Lei 12.153/2009, iniciou-se novo movimento em prol do acesso à justiça: a possibilidade do jurisdicionado acionar a Fazenda Pública no âmbito dos respectivos Juizados. Desta forma, verifica-se a necessidade de consolidação desta nova opção teórico-valorativa do processo nos Juizados Especiais, ou seja, a relativização do princípio da indisponibilidade do interesse público diante da permissão genérica para a Fazenda Pública conciliar, transigir ou desistir em juízo por intermédio da Advocacia Pública.

Palavras-chave: Acesso à justiça. Juizados Especiais da Fazenda Pública. Relativização do interesse público. Efetividade da jurisdição.

Abstract: The constitutionalization of civil process is a phenomenon that demands the observance of fundamental rights and guarantees by both processual rules and actors. In the perspective of the process’ renewal waves, emerged in Brazil, the small claim courts initially focused on the demarcation of available rights. After the creation of Federal Small Claim Courts by Federal Law 10.259/2001, and Public Treasury Small Claim Courts by Federal Law 12.153/2009, it has begun a new movement to promote access to justice: the possibility of suing the Treasury in these specific Courts. Thus, there is a need to consolidate this new option theoretic-axiological of the process in the small claim courts, i.e., relativization public interest’s unavailability principle by the general permission for the Public Lawyer to conciliate, transact or give up cases.

Keywords: Access to justice. Public Treasury Small Claim Courts. Relativization of public interest. Effectiveness of jurisdiction.

Sumário: 1. Introdução. 2. Direito fundamental de acesso à justiça. 3. Evolução histórica dos juizados no Brasil e o desenvolvimento de microssistema jurídico próprio. 4. Aspectos relevantes da lei dos juizados especiais da Fazenda Pública. 4.1. Competência absoluta. 4.2. Possibilidade de conciliação e instrução conduzida pelo conciliador. 4.3. Fazenda Pública como parte e a dispensabilidade de advogados. 4.4. Inexistência de prazos privilegiados à Fazenda Pública. 4.5. Concessão de tutela antecipada de ofício. 4.6. A superação da indisponibilidade da coisa pública no direito processual. 5. Juizados especiais da Fazenda Pública, litigiosidade contida e litigiosidade exacerbada. 6. Considerações finais. 7. Referências.

1. Introdução

A presente pesquisa pretende analisar o acesso à justiça como direito fundamental consubstanciado na Carta Política de 1988, erigindo-se formalmente e axiologicamente com o surgimento do Estado Social, na medida em que possibilita a qualquer cidadão pleitear em juízo direitos exigíveis do Estado ou do particular.

Nesta perspectiva, os Juizados Especiais materializam-se como uma das soluções avençadas para atingir tal finalidade, fazendo-se mister uma rápida digressão histórica acerca de suas origens na ordem jurídica brasileira, inclusive no desenvolvimento de um microssistema jurídico próprio.

Por conseguinte, destaca-se a Lei 12.153/2009 – que institui os Juizados Especiais da Fazenda Pública – não tendo seu único mérito o fato de ter promovido a consolidação dos Juizados Especiais enquanto microssistema próprio, mas também por trazer alguns aspectos jurídico-processuais relevantes para sua compreensão enquanto sistema, isto é, de um lado reforçando pontos já estabelecidos nas legislações pretéritas, de outro inovando em certas temáticas aglutinadoras.

Desta forma, verifica-se que a Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública busca consolidar uma nova visão teórico-valorativa do processo, ou seja, a relativização do princípio da indisponibilidade do interesse público diante da permissão genérica para a Fazenda Pública conciliar, transigir ou desistir em juízo por intermédio da Advocacia Pública.

Assim, verifica-se que o microssistema dos Juizados Especiais influencia positivamente o processo civil tradicional, na medida em que contribui para consolidação do acesso do cidadão jurisdicionado à ordem jurídica justa, célere e informal.

2. Direito fundamental de acesso à justiça

Um estudo preliminar sobre o acesso à justiça deve-se propor a analisá-lo a partir do contexto em que esse valor surge. Com efeito, embora as primeiras regras constitucionais de tutela dos direitos processuais tenham surgido já na Magna Charta, nos bills of rights e no Habeas Corpus Act, no limiar do Estado Liberal inglês, as preocupações de acesso à justiça somente surgem com o Estado Social, traduzindo-se, inicialmente, na possibilidade de qualquer cidadão levar seu problema à apreciação do Poder Judiciário, antes restrito às classes mais abastadas.

O acesso à justiça conota-se, ainda que implicitamente no âmbito constitucional, como um direito fundamental de segunda dimensão, traduzindo uma obrigação do Estado de proporcionar a igualdade na apreciação judiciária, com vistas à universalidade do serviço público judicial.

O processo jurisdicional torna-se canal privilegiado de atuação do sistema de garantias, erigindo a necessidade de normatização constitucional da tutela jurisdicional. Neste diapasão, intensifica-se a relação do processo com o Direito Constitucional, isto é, os princípios e valores constitucionais norteiam as diretrizes processuais, enquanto que a Constituição encontra no processo o meio adequado de realização de diversas garantias do cidadão. [1]

Por esta forma, a Constituição traça verdadeiro paradigma de processo jurisdicional, elevando o nível dos princípios tutelares processuais (v.g., independência do juiz, direito de defesa e da ação, obrigatoriedade da motivação e efetividade da tutela jurisdicional, dentre outros) à categoria jusfundamental, inserindo o processo no centro de gravidade de toda a estrutura de atuação dos valores constitucionais. [2]

No sistema jurídico brasileiro, a Constituição Federal de 1988 não consagra expressamente o direito fundamental ao acesso à justiça; no entanto, com supedâneo na hermenêutica constitucional, referido direito encontra-se sintetizado no art. 5º, incisos XXXV [3] e LIV [4], da Carta Política. A concepção do acesso à justiça, compreendido como a inafastabilidade da devida jurisdição legal, passa a abranger todo o complexo de direitos fundamentais consubstanciado na tutela constitucional do processo. [5]

No âmbito da teoria geral do processo, a noção de acesso à justiça toma forma a partir da superação da teoria autônoma do direito processual, cujas preocupações limitavam-se à consagração e à valorização exacerbada dos conceitos processuais por si próprios, pelo desenvolvimento dos trabalhos em torno da instrumentalidade do processo, enfim, voltados para o caráter finalístico ou teleológico do processo. [6]

É imprescindível, quanto à concretização do acesso à justiça, a necessidade de o ordenamento jurídico estabelecer normas de fomento ao ingresso em juízo.[7] O reconhecimento da força normativa da Constituição [8] reforça a obrigação de o poder público não retirar da sua pauta política a melhoria o acesso à justiça. Em razão disso, conduz-se à percepção de que o direito fundamental de acesso à justiça consagra-se como verdadeiro princípio, identificando-se neste um mandado de otimização. [9]

Ressaltam-se, nesse contexto, as perceptíveis transformações do processo civil, sendo este instrumento essencial à tutela da ordem jurídica material, dissociando-se da ideia de mero instrumento técnico para se constituir em instrumento ético de efetivação de diversas garantias constitucionais do cidadão.

Com a “descoberta” de direitos não abrangidos pelo interesse coletivo – os chamados interesses difusos, não identificáveis a um grupo específico – deu-se nova dimensão [10] ao acesso à justiça, acarretando novas obrigações para o Estado, especialmente quanto à consagração de uma igualdade material (e não meramente formal) de acesso ao Poder Judiciário. Constatou-se doutrinariamente a realização ou necessidade de concretização de “ondas” renovatórias do processo. [11]

Assim, a terceira onda renovatória, pregando a criação de mecanismos alternativos de solução de conflitos, realiza uma interface com a ideia de instrumentalidade do processo, no sentido de buscar-se a efetividade da jurisdição. Portanto, a ideia de acesso à justiça busca constantemente aprimorar o processo, enquanto ferramenta à disposição do cidadão para proteção dos seus direitos, de modo a torná-lo não apenas acessível, mas eficiente para tanto.

A institucionalização do Estado Democrático, como superação da antítese entre Estado Liberal e Estado Social [12], por sua vez, consagrou uma preocupação do acesso ao judiciário enquanto processo de participação política, bem como a necessidade de reconhecer no próprio processo alguns valores a ele inerentes, entre os quais a recente emenda constitucional que acresceu o rol de direitos fundamentais individuais, para enfatizar a necessidade de duração razoável do processo. [13] O direito fundamental de acesso à justiça pode ser visto, assim, sob duas perspectivas: o de “direito aos direitos” [14] e o de “direito ao processo” [15].

Fruto da produção legislativa em prol da garantia do direito fundamental ao acesso à justiça, os Juizados Especiais materializam-se como uma das soluções aventadas para atingir tal finalidade. Cumpre, portanto, fazer uma rápida digressão histórica acerca de suas origens na ordem jurídica brasileira.

3. Evolução histórica dos juizados no Brasil e o desenvolvimento de um microssistema jurídico próprio

A Lei Federal 7.244/1984, ainda sob a égide da constituição anterior, instituiu os Juizados Especiais de Pequenas Causas nos estados-membros, Distrito Federal e Territórios, que se limitavam às causas sobre direitos patrimoniais de até 20 (vinte) salários mínimos.

Outrossim, os primeiros Juizados Especiais de 1984 representaram um avanço na relação do jurisdicionado com o Poder Judiciário, tendo, inclusive, o constituinte de 1987 inserido expressamente o Juizado Especial no art. 98, inc. I, da Carta Política. [16]

Em seguida, no ano de 1995, a União editou a Lei 9.099, de abrangência nacional, instituindo os Juizados Especiais brasileiros no âmbito dos Estados e do Distrito Federal. Contudo, estes juizados estavam voltados apenas para o deslinde de direitos disponíveis entre particulares, pois era defesa a participação processual das pessoas jurídicas de direito público sob o rito específico dos Juizados Especiais.

Até então inexistia autorização para a União criar Juizados Especiais Federais, que somente ocorreu após a edição da Emenda Constitucional 22/1999, incluindo no texto constitucional parágrafo único ao art. 98, que autorizava Lei Federal a criação de juizados especiais no âmbito da justiça federal.

Desta forma, a Lei 10.259/2001, dando aplicabilidade ao texto constitucional, instituiu os Juizados Especiais Federais ou também denominados de “Juizados Especiais da Fazenda Pública Federal” [17], perdendo lastro e superando a compreensão de que os Juizados Especiais não se prestariam à tutela de direitos públicos, tidos por indisponíveis, mas restrito a contendas havidas entre pessoas de direito privado, na forma do art. 8.º da Lei 9.099/1995.

Neste diapasão, com a edição da Lei 10.259/2001, criou-se o seguinte embaraço na seara jurídico-processual no âmbito dos Juizados Especiais, qual seja: o jurisdicionado poderia optar acionar a União mediante o rito informal e célere dos Juizados Especiais Federais, contudo, não poderia acionar, por rito análogo, a Fazenda Pública Estadual e Municipal, em desconformidade com os preceitos libertários do acesso à justiça material, ou seja, à ordem jurídica justa pelo cidadão. [18]

Ademais, tal fato era ainda mais impactante diante da verificação de que os Juizados Especiais Federais, ao contrário da sua versão estadual, estavam conseguindo sucesso no seu objetivo de garantir aquele valor constitucional, mediante respostas rápidas aos jurisdicionados e o desafogamento da máquina judiciária, notadamente da “justiça comum ordinária”.

No entanto, somente em 2009, com a edição da Lei 12.153, que instituiu os Juizados Especiais da Fazenda Pública, no âmbito das justiças estaduais e do DF, derrogou-se a opção teórico-valorativa da Lei 9.099/1995, ou seja, agora existe a possibilidade ampla da tutela de direitos ou interesses indisponíveis no âmbito dos Juizados Especiais, incluindo-se as pessoas jurídicas de Direito Público: Estados, Municípios, respectivas autarquias, fundações e empresas públicas a eles vinculadas (art. 5º, inc. II, da Lei 12.153/2009).

Assim, a União valeu-se da sua competência legislativa concorrente para editar a norma geral (art. 24, § 1º, CF/88), e, nesse sentido, cabendo aos Estados o exercício de atividade legiferante suplementar (art. 24, § 2º, CF/88). [19]

Digno de nota o fato de a Lei 12.153/2009 não ter revogado a Lei 9.099/1995 – ao contrário, faz menção a ele como fonte subsidiária de aplicação no art. 27 [20] –, o que demonstra a tendência de que o modelo dos Juizados Especiais está desenvolvendo uma autonomia em relação ao Código de Processo Civil.

A esse respeito, na ciência do Direito, o fenômeno da codificação iniciou-se no começo do Século XIX, com a aprovação do Código Civil francês até a década de 1970, com a aprovação do Código Civil português e do Código de Processo Civil Brasileiro, a denominada era das codificações. [21]

Portanto, durante esse longo período, almejou-se codificar os diversos ramos do direito, priorizando-se, provavelmente, o valor da segurança jurídica que tais códigos representavam, haja vista que tinham a intenção de regular com completude e exaustão as inúmeras searas da ciência jurídica.

Entretanto, os códigos, como instrumentos iniciais do direito moderno, não detinham condições de disciplinar aspectos da vida com maior especificidade, nos quais, em geral, havia uma divergência mais acentuada na igualdade material entre as pessoas consideradas pela lei. Tal insuficiência foi também acentuada em razão do surgimento de novas formas de relação social que não se encaixavam nas molduras previstas no código. [22]

Inicia-se, assim, uma nova etapa jurídico-processual, qual seja a denominada era da descodificação ou era dos estatutos. Nessa etapa, foram criados determinados diplomas legislativos destinados a regularem segmentos da vida em sociedade, tanto no aspecto substancial quanto processual, a exemplo, aqui no Brasil, dos seguintes temas: infância e juventude (Estatuto da criança e do adolescente); relações de consumo (Estatuto de defesa do consumidor, impropriamente denominado de “código”); meio ambiente urbano (Estatuto das Cidades); entre outros. Em virtude do fenômeno da descodificação, os códigos perdem seu prestígio inicial e passam a ter que conviver com normativos parciais especializados, passando aqueles à fonte subsidiária destes em caso de eventual omissão legislativa. [23]

Por conseguinte, ergue-se a teoria dos microssistemas do jurista italiano Natalino Irti, assentada no Brasil pelo professor ORLANDO GOMES, elucidando “que os microssistemas são refratários à unidade sistemática dos códigos, porque têm sua própria filosofia e enraízam em solo irrigado com águas tratadas por outros critérios, influxos e métodos distintos”. [24]

Neste diapasão, “os microssistemas evidenciam e caracterizam o policentrismo do direito contemporâneo, composto por vários centros de poder e harmonização sistemática: a Constituição (prevalente), o Código Civil, as leis especiais” [25], o que se denota pela passagem do Estado Liberal para o Estado Social e deste para o Estado Democrático, qualificando-se pela inflação legislativa decorrente do surgimento e proliferação de novos direitos, notadamente de cunho coletivo e difuso.

Na perspectiva histórico-evolutiva dos Juizados Especiais, pode-se deduzir a formulação do microssistema dos juizados especiais brasileiro, atualmente composto pelo Juizado Especial Estadual (Lei 9.099/95), Juizado Especial Federal (Lei 10.259/2001) e o Juizado Especial da Fazenda Pública (Lei 12.153/2009), que visam a garantir o julgamento das causas de reduzido valor econômico e de pequena complexidade probatória, conforme é determinado pelas respectivas legislações.

Adiante, um dos reflexos imediatos na composição do microssistema dos Juizados Especiais refere-se à aplicação subsidiária do Código de Processo Civil Brasileiro, isto é, o fenômeno da subsidiariedade potencializada da norma geral codificada em face da especialidade principiológica das normas do microssistema. Desta forma, em que pese a ordem de incidência prevista pelo legislador no art. 27, da Lei 12.153/2009, somente é aplicável o Código de Processo Civil quando a norma específica para o caso concreto for omissa, e desde que se verifique que não há dispositivo nos demais diplomas que compõem o microssistema coletivo capaz de preencher o eventual vácuo legislativo. [26]

Outra consequência da compreensão dos Juizados Especiais como microssistema dá-se sob a ótica da hermenêutica. Destarte, a interpretação das normas passa a se realizar de forma a harmonizar sistematicamente as demais regras em bloco; assim, pode-se deduzir mais facilmente a ocorrência de revogações tácitas de dispositivos ou de paradigmas principiológicos – como se deu com a Lei 9.099/1995 quanto à impossibilidade de ingresso em juízo em face das Fazendas Públicas. Nada obstante, ressalta-se, por oportuno, que todas as interpretações e aplicações normativas deverão estar em absoluta sintonia com o espírito ético e humanístico da Constituição Federal.

Os Juizados Especiais, reconhecidos então como microssistema, consagram-se como solução processual eficiente para realizar a igualdade material do direito fundamental de acesso à justiça. Esse caráter é melhor anunciado quando se constata que os Juizados Especiais têm-se comportado como verdadeira arena de inovações processuais, voltadas substancialmente para a celeridade e efetividade da jurisdição, causando eventualmente repercussões no próprio procedimento ordinário.

É importante destacar que a Lei 12.153/2009 não tem seu mérito apenas em virtude de a consolidação dos Juizados Especiais enquanto microssistema, abarcando as Fazendas Públicas, mas também por trazer alguns aspectos relevantes para a compreensão do próprio microssistema, de um lado reforçando pontos já estabelecidos nas legislações pretéritas, de outro inovando em certos temas. Faz-se necessária, assim, uma análise mais detida do texto legal.

4. Aspectos relevantes da lei dos juizados especiais da fazenda pública

Pretende-se, a seguir, apontar algumas relevantes questões em torno da Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, notadamente aquelas que confirmam a noção de microssistema especial de acesso à justiça, sem pretensão de produzir uma análise integral do texto legal.

4.1. Competência absoluta

O art. 2º, § 4º, da Lei 12.153/2009 (Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública) [27] reiterou o conteúdo do art. 3º, § 3º, da Lei 10.259/2001 (Lei dos Juizados Especiais Federais)[28], que já tinha inovado na dogmática jurídico-processual [29], quando instituiu a competência absoluta, nas comarcas onde estiver instalado o Juizado Especial, em razão do valor da causa, no caso até 60 (sessenta) salários mínimos.

Assim, por opção político-legislativa, o cidadão que quiser ingressar na justiça federal ou na justiça estadual em face da Fazenda Pública, nas comarcas que sejam sede de juizado especial federal ou de juizado especial fazendário, se o valor da causa for de até 60 (sessenta) salários mínimos, deverá ajuizar, obrigatoriamente, perante o respectivo Juizado. [30]

No entanto, a regra da “competência absoluta” acima descrita poderá ser modificada, como as hipóteses previstas no § 1º do art. 2º da Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública [31], que são as denominadas questões complexas que fogem da seara dos Juizados Especiais, entre outras elencadas pela legislação e doutrina. [32]

Na percepção dos Juizados Especiais como microssistema especial de acesso à justiça, a tão debatida e criticada competência absoluta em razão do valor da causa, confirmada pela nova lei, passa a ser observada como uma tendência de transformação desse microssistema em uma jurisdição própria, com princípios e procedimentos específicos.

4.2. Possibilidade de conciliação e instrução conduzida pelo conciliador

O art. 16 da Lei 12.153/2009 [33], que reiterou o preceito contido no art. 22, caput, da Lei 9.099/95 [34], assinalou a possibilidade de o conciliador ouvir as partes e as testemunhas sobre os contornos fáticos da controvérsia, para fins de encaminhamento da composição amigável. Essa etapa busca reduzir o efeito da litigiosidade exacerbada, causada pelas “ondas renovatórias” de acesso à justiça, nomeadamente naqueles casos em que os cidadãos recorrem ao Poder Judiciário sem sequer estar explicitamente configurada alguma lide entre as partes, em questiúnculas que poderiam ser solucionadas com o diálogo.

Neste contexto, embora o conciliador não se afigure na presidência do processo, a quem compete ao juiz, conforme o § 2º do art. 16 da Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, verifica-se que, de fato, além da conciliação, poderá também conduzir a um início de instrução processual, assistida pelo juiz. Aliás, tal prática já se consolidou no âmbito da orientação jurisprudencial dos Juizados Especiais Federais. [35]

Trata-se de medida que se encontra no limite do instrumentalismo e do informalismo processual; embora possa suscitar questionamentos doutrinários, a sindicabilidade dessa instrução pelo juiz e a possibilidade de arguição pelas partes facilitam sua utilização.

4.3. Fazenda Pública como parte e a dispensabilidade de advogados

Podem ser parte autora no âmbito dos Juizados Especiais da Fazenda Pública as pessoas elencadas no art. 5º, inciso I, da Lei 12.153/2009 [36], além das hipóteses previstas nos incisos III e IV da Lei 9.099/95 [37], em razão do art. 27 da Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, isto é, por força de interpretação histórica, lógica e sistemática que norteia o microssistema dos Juizados Especiais.

Por outro lado, podem figurar no pólo passivo dos Juizados Especiais da Fazenda Pública as pessoas elencadas no art. 5º, inciso II, ou seja, as pessoas jurídicas de direito público (Estados, o Distrito Federal, os Territórios e Municípios, além das respectivas Autarquias e Fundações), e das empresas públicas a estes vinculadas.

Assim, com a edição da Lei 12.153/2009 (Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública), consolidou-se o movimento iniciado pela Lei 10.259/2001 (Lei dos Juizados Especiais Federais) em prol do acesso à justiça, ao garantir a possibilidade de o jurisdicionado acionar a Fazenda Pública no âmbito dos respectivos Juizados Especiais, configurando a virada teórico-valorativa já mencionada. Desta forma, a confirmação da Fazenda Pública como parte nos Juizados Especiais acarreta algumas consequências, a serem analisadas nos tópicos seguintes.

Quanto aos procuradores, a presença do advogado nos JEFP é facultativa de maneira irrestrita, isto é, nas causas até o limite de 60 salários mínimos, conforme aplicação subsidiária do art. 10, da Lei 10.259/2001 (Lei dos Juizados Especiais Federais) [38], por força do art. 27 da Lei 12.153/2009 (Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública).

No entanto, possível conflito poderia existir entre o art. 10 da Lei 10.259/2001, que prescinde do advogado para a propositura de ações judiciais nos Juizados, e o art. 9º, caput, da Lei 9.099/95 [39], que exige assistência jurídica obrigatória, nas causas superiores a 20 (vinte) salários mínimos, para fins de aplicação subsidiária nos Juizados Especiais da Fazenda Pública. Neste diapasão, e considerando o papel da advocacia como função essencial à justiça, consagrada constitucionalmente, defende-se que a solução generalizante não é de todo adequada à tutela efetiva do processo. [40]

4.4. Inexistência de prazos privilegiados à Fazenda Pública

O art. 7º da Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública [41] reitera o disposto previsto no art. 9º da Lei dos Juizados Especiais Federais [42], ou seja, a inexistência de prazo diferenciado para a prática de qualquer ato processual pelas pessoas jurídicas de direito público. O legislador optou, na seara dos Juizados Especiais, o tratamento absolutamente igualitário entre o Estado e o particular, mitigando-se a regra clássica do processo cível comum do art. 188, do CPC, na busca de uma pretensa isonomia processual em prol da celeridade e efetividade do processo.

A doutrina divide-se quanto ao tema dos prazos diferenciados. [43] Em que pese o posicionamento clássico no sentido de que os prazos diferenciados seriam verdadeira prerrogativa da Fazenda Pública (e não um privilégio desnecessário, como ocorreria com outras benesses processuais a ela concedidas), uma vez afastadas da jurisdição dos Juizados Especiais as causas ditas complexas – arroladas no art. 2º, § 1º, da Lei 12.153/2009 –, houve uma perda significativa de fundamento para a permanência dessa desigualdade, importando em seu desfazimento.

Ademais, a virtualização do processo e o conclamo constitucional de eficiência da Administração Pública – reforçado pela previsão expressa do princípio da eficiência no art. 37 da Carta Magna, incluído pela Emenda Constitucional 19/1998 – levam a se acreditar que a equalização dos prazos processuais possa ser uma tendência para o processo ordinário. O direito processual deve ser visto, já no início do presente século, como um ramo do direito que tem em germe uma constante e contínua modificação.

4.5. Concessão de tutela antecipada de ofício

Indiscutivelmente, uma das principais inovações da Lei 12.153/2009 está prevista no art. 3º, que se pede vênia para citar textualmente: “O juiz poderá, de ofício ou a requerimento das partes, deferir quaisquer providências cautelares e antecipatórias no curso do processo, para evitar dano de difícil ou de incerta reparação” (destaque nosso). Trata-se de importante inovação legislativa na medida em que prevê, expressamente, a possibilidade de o juiz, ex offício, conceder a antecipação dos efeitos da tutela pretendida. [44]

O art. 273 do Código de Processo Civil, que previu originalmente os principais fundamentos para concessão da tutela antecipada, não foi tão abrangente quanto o art. 3.º, da Lei 12.153/2009, haja vista que naquele se exige o requerimento da parte para que o juízo analise o pedido, enquanto que nos Juizados Especiais da Fazenda Pública tal medida poderá ser deferida de ofício pelo juiz. Outrossim, na visão como microssistema, revoga tacitamente a previsão do art. 4.º, caput, da Lei dos Juizados Especiais Federais [45], que autorizava somente o deferimento de medidas cautelares no curso do processo. [46] [47]

A introdução legislativa dessa autorização é um forte indício de que o novo Código de Processo Civil superará de vez a dicotomia entre medidas cautelares e antecipatórias, englobadas na disciplina uniforme da tutela geral de urgência.

4.6. A superação da indisponibilidade da coisa pública no direito processual

Entre os princípios e critérios que norteiam o microssistema dos Juizados Especiais, dispostos no art. 2.º da Lei 9.099/1995 [48], o que mais se coaduna com os valores do acesso à justiça material e a efetividade do processe refere-se à busca pela conciliação ou transação. Doutrinariamente, diferem-se os conceitos de conciliação e de transação, ora por um viés de natureza, ora em razão da metodologia. [49] De qualquer sorte, a autocomposição figura-se, portanto, como núcleo central do microssistema dos Juizados Especiais.

Neste diapasão, a Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, para fins de concretizar os fundamentos da autocomposição, previu em seu art. 8.º que “os representantes judiciais dos réus presentes à audiência poderão conciliar, transigir ou desistir nos processos da competência dos Juizados Especiais, nos termos e nas hipóteses previstas na lei do respectivo ente da Federação”, reiterando dispositivo similar já previsto nos Juizados Especiais Federais, especificamente no artigo 10, parágrafo único. [50]

Conforme se depreende pela leitura do dispositivo acima citado, reiterou-se para os Juizados da Fazenda Pública a atribuição do Advogado Público vinculado ao feito, representante das pessoas jurídicas de direito público e das empresas públicas, de deliberar sobre a pertinência da autocomposição do litígio, na defesa do interesse qualificado como público pelo sistema normativo e pelos axiomas constitucionais. [51]

Por conseguinte, referida norma provoca rebatimentos no princípio administrativo da indisponibilidade do interesse público, elevado à categoria de dogma, devendo-se avaliar se tal dispositivo é compatível com aludido princípio.

Assim, a evolução do princípio em exame passa, inicialmente, pela indistinção e absoluta inviolabilidade do interesse da Administração Pública, típica do sistema administrativista absolutista, quando imperava a irresponsabilidade do Poder Público, na pessoa do monarca. Em seguida, sagrou-se o esforço doutrinário na distinção dos interesses da Administração Pública entre interesse público primário e interesse público secundário, sendo o primeiro pertinente à sociedade como um todo, podendo ser validamente objetivado, pois este é o interesse que a lei consagra e confia ao Estado como representante do corpo social, enquanto o segundo se configura como interesse da própria Administração na qualidade de mero sujeito das relações jurídicas, normalmente materializado em interesses lucrativos. [52]

Desta distinção, verifica-se, inequivocamente, que embora todo interesse público seja interesse do Estado, nem todo interesse do Estado seja interesse público. [53] Quando se fala em princípio da indisponibilidade do interesse público refere-se, inequivocamente, ao interesse público primário, que são os qualificados como próprios da coletividade, internos ao setor público, e não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, porquanto os órgãos administrativos que os representam são tão somente seus curadores.

Noutra compreensão do interesse público, mais atualizada e voltada para um Estado democrático e constitucional, observa-se a existência de três planos sequenciais de exame, sendo o primeiro referente ao plano constitucional – especificamente para a garantia e promoção dos direitos fundamentais. [54]

Nesse diapasão, antes de se observar o cumprimento da lei, é necessário que o administrador avalie se há violação de direitos fundamentais e, especificamente nesse contexto, o direito fundamental de acesso à justiça, materializado no microssistema dos Juizados Especiais, impede, por imperativos de justiça processual e de duração razoável do processo, que a Administração Pública se utilize de prerrogativas legais. [55]

A previsão em lei da possibilidade de conciliação, transação e desistência por parte da Fazenda Pública é de alcance salutar no que se refere a uma releitura do princípio da indisponibilidade do interesse público, revogando-o, ou ao menos, no âmbito dos Juizados Especiais, autorizando interpretação especializada em relação àquele princípio. [56]

Desta forma, verifica-se que a Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública busca consolidar uma nova opção teórico-valorativa do processo, ou seja, a relativização do princípio da indisponibilidade do interesse público diante da permissão genérica para a Fazenda Pública conciliar, transigir ou desistir em juízo por intermédio da Advocacia Pública.

No entanto, ainda persistem algumas dúvidas quanto à aludida consolidação, principalmente no que se referem às condicionantes teóricas para celebração de acordos pela Fazenda Pública Estadual e Municipal, haja vista que a parte final do art. 8.º, da Lei 12.153/2009 reporta-se às opções político-normativas a serem consolidadas no âmbito legislativo da respectiva unidade da Federação. [57]

5. Juizados especiais da fazenda pública, litigiosidade contida e litigiosidade exacerbada

O professor KAZUO WATANABE [58] identifica no Estado brasileiro “um grande gerador de conflitos”, pois na imensa maioria dos processos que tramitam no Poder Judiciário existe a presença do Estado ou uma de suas emanações, principalmente nos pólos passivos das demandas.

Desta forma, faz-se mister esclarecer que os Juizados Especiais foram criados com uma missão específica: ampliar o acesso a uma ordem jurídica justa, buscando-se eliminar o que se convencionou de litigiosidade contida, na medida em que permitiu o ajuizamento de ações perante tal rito procedimental facilitado ou desburocratizado.

No entanto, se por um lado diminuiu a litigiosidade contida, por outro contribuiu para uma litigiosidade exacerbada, pois também se incentivou, mediante rito célere e informal, a propositura de ações de bagatela ou de aventuras jurídicas que não seriam propostas regularmente no âmbito do Poder Judiciário.

Busca-se, portanto, na perspectiva do direito fundamental de acesso à justiça, consolidar os Juizados Especiais como instrumento motivador ao jurisdicionado para proposituras das ações judiciais que possuem um mínimo de relevância jurídica, no entanto, que não se venha a promover inflação processual no âmbito do Poder Judiciário em face de uma eventual litigiosidade exacerbada.

6. Considerações finais

O reconhecimento doutrinário e jurisprudencial da força normativa potencializada das normas constitucionais e da teoria material da constituição, que erigiram os princípios constitucionais ao ápice da pirâmide normativo-axiológica, transformaram o processo em instrumento de promoção da dignidade da pessoa humana, sob a égide dos direitos e garantias fundamentais de natureza processual.

Por conseguinte, na perspectiva das ondas renovatórias do processo, surgiu os Juizados Especiais no Brasil, consistindo numa nova proposta de acesso à ordem jurídica justa.

Neste diapasão, constituiu-se um microssistema dos Juizados Especiais composto pela Lei 9.099/95 (Lei dos Juizados Especiais Estaduais e do DF), pela Lei 10.259/2001 (Lei dos Juizados Especiais Federais) e pela Lei 12.153/2009 (Lei dos Juizados Especiais da Fazenda Pública), tendo como principal característica o intercâmbio dialético da legislação pertencente ao microssistema, atribuindo-se, portanto, caráter subsidiário maximizado à norma geral, qual seja o Código de Processo Civil.

Outrossim, enxerga-se a importância da Lei 12.153/2009, na medida em que consolida, pelo menos do ponto de vista legislativo, a nova opção teórico-valorativa do processo iniciada pela Lei 10.259/2001, isto é, a inserção ampla da Fazenda Pública no âmbito dos Juizados Especiais, fato que contribui para a relativização do dogma da indisponibilidade do interesse público diante da permissão genérica para a propositura de acordos pelos entes públicos por intermédio da Advocacia Pública.

No entanto, verifica-se que para o bom funcionamento do microssistema dos Juizados Especiais faz-se mister a mudança cultural daqueles que representam a Fazenda Pública em juízo, ou seja, da Advocacia Pública, no sentido de se priorizar a justiça coexistencial em detrimento do culto à indisponibilidade do interesse público como subterfúgio do Estado na qualidade de litigante contumaz e burocrático.

Por fim, os Juizados Especiais e seu rito célere e informal em prol da efetividade jurisdicional constituem fonte irradiadora normativa e principiológica ao procedimento ordinário da Justiça Comum, contribuindo para o acesso à justiça, formal e material, do cidadão jurisdicionado.

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Notas:

[1] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Direito processual constitucional. Revista IOB de direito civil e processual civil nº 55. São Paulo: IOB, set./out. 2008, p. 66-78, p.66, conclui a dialética processo-constituição afirmando que “a função jurisdicional não se sujeita apenas a cumprir regras e princípios constitucionais de natureza procedimental. É a constituição mesma que o Poder Judiciário tem o encargo de tutelar”.

[2] Cf. VIANA, Juvêncio Vasconcelos. Efetividade do processo em face da fazenda pública. São Paulo: Dialética, 2003, p.16. CARDOSO, Oscar Valente. Juizados especiais da fazenda pública: comentários à Lei 12.153/2009. São Paulo: Dialética, 2010, p.19, aduz que “a existência de direitos fundamentais na Constituição de 1988 incidentes sobre o processo condiciona o julgador a observá-los, tanto na condução processual (juiz natural, contraditório e ampla defesa, devido processo legal etc), quanto em sua decisão (especialmente a motivação e a publicidade)”.

[3] “XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;”

[4] “LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;”

[5] DINAMARCO, Cândido Rangel. A instrumentalidade do processo. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 25-26.

[6] Sobre a evolução da ciência do direito processual à fase instrumental, cf. DINAMARCO, A instrumentalidade do processo, p. 17-24. Cf. ainda BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Direito e processo. 4ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p.17, para quem “o processualismo exagerado normalmente acaba por criar enormes dificuldades para o próprio escopo do processo. A grande atenção que se dá para os conceitos processuais configura inversão de valores, pois o que realmente importa são os resultados alcançados pelo processo no plano do ordenamento material e da pacificação. A preocupação com a técnica é justificável enquanto meio para atingir fins. A precisão conceitual é necessária a qualquer ciência. Apenas não se pode transformar a técnica, os conceitos e as definições em objeto principal da ciência processual” (destaque nosso).

[7] Cf. BEZERRA, Paulo César Santos. Acesso à justiça: um problema ético-social no plano da realização do direito. 2ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 94, segundo o qual “É o ordenamento jurídico que, uma vez estabelecido, determina o nível de acesso à justiça dos cidadãos que lhe estão subordinados. Se o ordenamento é estabelecido por princípios verdadeiramente democráticos, o acesso à justiça é, senão irrestrito, ao menos fator de diminuição das desigualdades. É, portanto, no ordenamento jurídico que se fomenta ou se coarcta o acesso à justiça.”

[8] HESSE, Konrad. A força normativa da constituição. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 1991. O autor sustenta que a Constituição contém uma força própria motivadora e ordenadora do Estado, onde a constituição-jurídica transmuda-se em constituição-realidade.

[9] Cf. ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2008.

[10] Sobre as dimensões ou gerações dos direitos fundamentais, cf. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 24 ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p.560-578.

[11] Cf. CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Tradução de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: SAFE, 1988. A “primeira onda” consistiria em garantir o acesso de fato à justiça para os pobres, através da gratuidade da justiça e da assistência jurídica; a “segunda onda”, em representar os interesses difusos, mediante a previsão de instituição própria para a defesa desses interesses bem como a ampliação da legitimação ativa; e a “terceira onda” em alterar meios, técnicas e formas de atuação do Direito, para torná-lo mais efetivo.

[12] GUERRA FILHO, Willis Santiago. Processo constitucional e direitos fundamentais. 5ed. São Paulo: RCS, 2007, p. 23.

[13] A Emenda Constitucional 45/2004 inseriu o princípio da razoável duração do processo dentro das garantias fundamentais asseguradas a cada indivíduo, insculpido no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal de 1988.

[14] MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Tomo IV (direitos fundamentais). 2ed. Coimbra: Coimbra, 1993, p. 230.

[15] DINAMARCO, A instrumentalidade do processo, p. 305.

[16] “Art. 98. A União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão: I – juizados especiais, providos por juízes togados, ou togados e leigos, competentes para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de menor complexidade e infrações penais de menor potencial ofensivo, mediante os procedimentos oral e sumaríssimo, permitidos, nas hipóteses previstas em lei, a transação e o julgamento de recursos por turmas de juízes de primeiro grau” (destaque nosso).

[17] Singular importância deste dispositivo: Com efeito, esses Juizados Especiais Federais cuja instituição foi demandada pela EC nº 22/1999 eram, e são, substancialmente, Juizados da Fazenda Pública Federal, na forma do art. 109, I, ou seja, somente poderiam ser parte “ré” a União, autarquias, fundações e empresas públicas federais (“questões federais”).

[18] Cf. WATANABE, Kazuo. O acesso à justiça e a sociedade moderna. In: GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel e WATANABE, Kazuo (coords.). Participação e processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998.

[19] Portanto, não se restam dúvidas de que a implantação dos novos JEFP no âmbito das Justiças dos Estados requer a edição de leis estaduais, de iniciativa dos seus respectivos Tribunais de Justiça, no prazo de 2 (dois) anos da sua vigência (art. 22, da Lei 12.153/2009), ou seja, até o dia 23/06/2012. Nesse sentido, alguns Estados da Federação já instituíram os Juizados Especiais da Fazenda Pública, como é o caso do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e do Paraná. Alguns autores cogitam hipótese de Intervenção Federal no Estado inadimplente para, nesse caso, prover a execução de lei federal (CRFB, art. 34, VI), bem como para assegurar a observância da forma republicana, sistema representativo e regime democrático (CRFB, art. 34, VII, “a”).

[20] Estabelece o art. 27, da Lei 12.153/2009: “Aplica-se subsidiariamente o disposto nas Leis nos 5.869, de 11 de janeiro de 1973 – Código de Processo Civil, 9.099, de 26 de setembro de 1995, e 10.259, de 12 de julho de 2001”.

[21] Cf. CÂMARA, Alexandre Freitas. Juizados especiais cíveis estaduais, federais e da fazenda pública: uma abordagem crítica. 6ed. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2010, p. 3.

[22] MAZZEI, Rodrigo Reis. A ação popular e o microssistema da tutela coletiva. In: GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; SANTOS FILHO, Ronaldo Fenelon. Ação popular: aspectos relevantes e controvertidos. São Paulo: RCS, 2006, p. 400-401. O autor assevera que “os códigos oitocentistas revelam-se como falhos, sem superfície para regular as relações jurídicas materiais que passaram a apresentar”.

[23] CAMPILONGO, Celso Fernandes. Política, sistema jurídico e decisão judicial. São Paulo: Max Limonad, 2002, p. 39. Para ele, “o ordenamento vai sendo substituído por uma legislação descodificada, que rompe com as noções de unidade formal do ordenamento e aponta na direção de múltiplos sistemas normativos”.

[24] GOMES, Orlando. A caminho dos microssistemas. In: GOMES, Orlando. Novos temas de direito civil. Rio de Janeiro: Forense, 1983.

[25] DIDIER JUNIOR, Fredie; ZANETI JUNIOR, Hermes. Curso de direito processual civil. v.4 (processo coletivo). Salvador: Juspodivm, 2009, p.46.

[26] Reitera-se, portanto, de forma inequívoca, no que se refere à subsidiariedade do Código de Processo Civil no âmbito do microssistema dos Juizados Especiais, o que afirma FIGUEIRA JUNIOR, Joel Dias. Juizados especiais da fazenda pública: comentários à Lei 12.153, de 22 de dezembro de 2009. 2ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p.38, senão vejamos: “Nesta toada, haverá o intérprete de visitar primeiramente a Lei 10.259/2001, porquanto fonte originária e inspiradora da Lei 12.153/2009, tendo servido de verdadeiro modelo a ser copiado e adequado para os Juizados da Fazenda Pública; em seqüência, encontrando omissão na Lei dos Juizados Especiais Federais, haverá então de visitar a Lei 9.099/95, fonte primária dos Juizados e, por isto, detentora de maior completude legislativa, nos planos processual e procedimental. Por último, passará o intérprete a buscar subsídios no Código de Processo Civil sem, contudo, perder de vista os princípios orientadores dos Juizados Especiais Cíveis, recepcionados no art. 2º da Lei 9.099/95”.

[27] “Art. 2º […]. § 4º No foro onde estiver instalado Juizado Especial da Fazenda Pública, a sua competência é absoluta.”

[28] “Art. 3º […]. § 3º No foro onde estiver instalada Vara do Juizado Especial, a sua competência é absoluta.”

[29] FIGUEIRA JUNIOR, Juizados especiais da fazenda pública, p.63: “Nada obstante denominada de absoluta difere totalmente do conceito estabelecido para o processo civil clássico que, dentre outras peculiaridades, chancela a impossibilidade de modificação do juízo, seja pela qualidade da parte – ratione personae (v.g. infância e juventude) ou em razão da matéria – ratione materiae (v.g. Família)”.

[30] Na opinião de CÂMARA, Juizados especiais cíveis estaduais, federais e da fazenda pública, p.203, esta impossibilidade de opção é inconstitucional, podendo o autor escolher livremente em ajuizar perante uma Vara Federal Comum.

[31] “Art. 2º É de competência dos Juizados Especiais da Fazenda Pública processar, conciliar e julgar causas cíveis de interesse dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, até o valor de 60 (sessenta) salários mínimos. § 1º Não se incluem na competência do Juizado Especial da Fazenda Pública: I – as ações de mandado de segurança, de desapropriação, de divisão e demarcação, populares, por improbidade administrativa, execuções fiscais e as demandas sobre direitos ou interesses difusos e coletivos; II – as causas sobre bens imóveis dos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, autarquias e fundações públicas a eles vinculadas; III – as causas que tenham como objeto a impugnação da pena de demissão imposta a servidores públicos civis ou sanções disciplinares aplicadas a militares.”

[32] Para FIGUEIRA JUNIOR, Juizados especiais da fazenda pública, p.63, a denominada “competência absoluta dos Juizados Especiais não traz em seu bojo verdadeira competência absoluta, mas sim uma espécie diferenciada de competência que, pelos motivos expostos denominamos de “mista”, na exata medida em que reveste de cabal ecletismo”.

[33] “Art. 16. Cabe ao conciliador, sob a supervisão do juiz, conduzir a audiência de conciliação. § 1º Poderá o conciliador, para fins de encaminhamento da composição amigável, ouvir as partes e testemunhas sobre os contornos fáticos da controvérsia. § 2º Não obtida a conciliação, caberá ao juiz presidir a instrução do processo, podendo dispensar novos depoimentos, se entender suficientes para o julgamento da causa os esclarecimentos já constantes dos autos, e não houver impugnação das partes.”

[34] “Art. 22. A conciliação será conduzida pelo Juiz togado ou leigo ou por conciliador sob sua orientação. Parágrafo único. Obtida a conciliação, esta será reduzida a escrito e homologada pelo Juiz togado, mediante sentença com eficácia de título executivo.”

[35] Enunciado 45 do FONAJEF: “Havendo contínua e permanente fiscalização do juiz togado, conciliadores criteriosamente escolhidos pelo Juiz, poderão, para certas matérias, realizar atos instrutórios previamente destinados, como redução a termo de depoimentos, não se admitindo, contudo, prolação de sentença a ser homologada”.

[36] “Art. 5º Podem ser partes no Juizado Especial da Fazenda Pública: I – como autores, as pessoas físicas e as microempresas e empresas de pequeno porte, assim definidas na Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006”.

[37] “Art. 8.º […]. § 1º Somente serão admitidas a propor ação perante o Juizado Especial: […] III – as pessoas jurídicas qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, nos termos da Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999; IV – as sociedades de crédito ao microempreendedor, nos termos do art. 1º da Lei nº 10.194, de 14 de fevereiro de 2001.”.

[38] “Art. 10. As partes poderão designar, por escrito, representantes para a causa, advogado ou não. Parágrafo único. Os representantes judiciais da União, autarquias, fundações e empresas públicas federais, bem como os indicados na forma do caput, ficam autorizados a conciliar, transigir ou desistir, nos processos da competência dos Juizados Especiais Federais.”

[39] “Art. 9º Nas causas de valor até vinte salários mínimos, as partes comparecerão pessoalmente, podendo ser assistidas por advogado; nas de valor superior, a assistência é obrigatória.”

[40] FIGUEIRA JUNIOR, Juizados especiais da fazenda pública, p.115, entende que “não se deveria simplesmente generalizar e desprezar a participação (facultativa) dos advogados em qualquer tipo de demanda”, concluindo, de modo acertado, que “nem mesmo deveria ser o critério quantitativo (= o valor da causa) a nortear o legislador para permitir a facultatividade de advogado, mas sim a complexidade jurídica e fatual da demanda, o que infelizmente não ser verificou no art. 9º, da Lei 9.099/95 e, muito menos, no art. 10 da Lei 10.259/2001”.

[41] “Art. 7º Não haverá prazo diferenciado para a prática de qualquer ato processual pelas pessoas jurídicas de direito público, inclusive a interposição de recursos, devendo a citação para a audiência de conciliação ser efetuada com antecedência mínima de 30 (trinta) dias.”

[42] “Art. 9º Não haverá prazo diferenciado para a prática de qualquer ato processual pelas pessoas jurídicas de direito público, inclusive a interposição de recursos, devendo a citação para audiência de conciliação ser efetuada com antecedência mínima de trinta dias.”

[43] A título ilustrativo, para FIGUEIRA JUNIOR, Juizados especiais da fazenda pública, p. 134, “Finalmente, expurga-se de um sistema instrumental a diferença qualificada pelo privilégio odioso conferido à Fazenda Pública no que concerne aos prazos em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer (art. 188 do CPC)”. Já para VIANA, Efetividade do processo em face da Fazenda Pública, p. 48, “entendemos como razoável – e, portanto, uma justa prerrogativa – a norma que estabelece prazos dilatados para o oferecimento da resposta pela Fazenda Pública, por ser algo necessário à realização de seu contraditório real e efetivo”.

[44] BUENO, Cassio Scarpinella. Curso sistematizado de Direito processual civil: tutela antecipada, tutela cautelar, procedimentos cautelares específicos. v.4. São Paulo: Saraiva, 2009, p.9, conceitua tutela antecipada como sendo “a possibilidade da precipitação da produção dos efeitos práticos da tutela jurisdicional, os quais, de outro modo, não seriam perceptíveis, isto é, não seriam sentidos no plano exterior ao processo […] até um evento futuro”.

[45] “Art. 4º O Juiz poderá, de ofício ou a requerimento das partes, deferir medidas cautelares no curso do processo, para evitar dano de difícil reparação.”

[46] Sobre a diferenciação da tutela antecipada e da tutela cautelar, afirma THEODORO JUNIOR, Humberto. Curso de Direto Processual Civil. v.2. 42ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 549, que “tanto a medida cautelar […] como a medida antecipatória […] representam providências de natureza emergencial, executiva e sumária, adotadas em caráter provisório. O que, todavia, as distingue, em substância, é que a tutela cautelar apenas assegura uma pretensão, enquanto a tutela antecipada realiza de imediato a pretensão” (destaque nosso).

[47] Desta forma, no entender de CÂMARA, Juizados especiais cíveis estaduais, federais e da fazenda pública, p. 265, “Sendo este dispositivo aplicável a todos os juizados especiais, dado o diálogo entre as leis que compõem o Estatuto dos Juizados Especiais, há de se reconhecer que hoje é possível a antecipação da tutela ex offício.” (destaque nosso).

[48] “Art. 2º O processo orientar-se-á pelos critérios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade, buscando, sempre que possível, a conciliação ou a transação.”

[49] Para ALVIM, Arruda. Manual de direito processual civil. v. 2 (do processo de conhecimento). 6ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p.346, a relação entre conciliação e transação seria de continente (forma) e extensão (conteúdo), isto é, “a transação é o conteúdo mais comum da conciliação, pois que consiste num acordo em que se fazem concessões mútuas. Na oportunidade da conciliação, pode ter lugar, todavia, em vez de transação, o reconhecimento jurídico do pedido, a renúncia ao direito (rectius, pretensão), ou a desistência da ação”. No entanto, conforme afirma CARDOSO, Juizados especiais da fazenda pública, p.28, “apesar das divergências doutrinárias, ressalta-se que os dois conceitos podem ser utilizados para designar a autocomposição do litígio pelas partes, com ou sem o auxílio do juiz ou de conciliador, evitando ou encerrando o processo judicial”.

[50] “Art. 10. […]. Parágrafo único. Os representantes judiciais da União, autarquias, fundações e empresas públicas federais, bem como os indicados na forma do caput, ficam autorizados a conciliar, transigir ou desistir, nos processos da competência dos Juizados Especiais Federais.”

[51] Conforme CARDOSO, Juizados especiais da fazenda pública, p.30, “Todavia, o que efetivamente significou uma novidade da Lei n.º 10.259/2001 (e reiterada na Lei 12.153/2009) foi a permissão genérica para a realização de acordos pelos procuradores públicos, em qualquer controvérsia envolvendo o ente público, tendo em vista que as normas anteriormente citadas traziam situações de litígios específicos, nos quais se permitia a conciliação” (destaque nosso).

[52] Cf., exemplificativamente, MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 63-66.

[53] MELLO, Curso de direito administrativo, p. 63, dispõe que “o Estado pode ter, tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhe são particulares, individuais” e que o Estado “só poderá defender seus próprios interesses privados quando, sobre não se chocarem com os interesses públicos propriamente ditos, coincidam com a realização deles”.

[54] FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 88.

[55] FURTADO, Curso de direito administrativo, p. 89, assim sintetiza: “De nada adianta o estrito cumprimento da lei, ou a obtenção de vantagens para o Estado ou para a Administração Pública se isso importa em afastamento ou o descumprimento dos direitos fundamentais.”

[56] Nesta esteira, coleciona-se importante lição de MADUREIRA, Cláudio Penedo; RAMALHO, Lívio Oliveira. Juizados da fazenda pública. Salvador: JusPodivm, 2010, p.100, textualmente: “Destarte, muito embora os agentes da Administração Pública não possam, por deliberação própria, dispor sobre interesse público deduzido em juízo, o Estado poderá fazê-lo, mediante oportuna autorização legislativa. Sendo assim, o dogma da indisponibilidade do interesse público cai por terra diante de previsão legal autorizativa da sua disposição pelos agentes que representam o ente público em um processo judicial.”

[57] Assim, conforme MADUREIRA; RAMALHO, Juizados da fazenda pública, p. 104, “onde não houver lei estadual, ou local, a autorizar a composição do litígio, é inviável a celebração de ajuste entre as partes. […] Havendo lei autorizativa, […], cumpre ao intérprete procurar adaptar o rito procedimental aplicável aos Juizados Especiais da Fazenda Pública Estadual e Municipal ao modus procedendi especificado na legislação administrativa para a ordenação do acordo”.

[58] Cf. WATANABE, O acesso à justiça e a sociedade moderna, p. 130-131.

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Informações Sobre os Autores

Álisson José Maia Melo

Mestrando em Direito Constitucional pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará (UFC). Analista de Regulação da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará (ARCE). Advogado.

Pedro Miron de Vasconcelos Dias Neto

Procurador Federal da Advocacia-Geral da União (AGU). Mestre em Direito pela Universidade Federal do Ceará (UFC). Especialista em Direito Público com habilitação em Direito Previdenciário pela Universidade de Brasília (UnB).

Equipe Âmbito Jurídico