Concessão de uso especial para fins de moradia: uma nova ordem urbanística

Resumo: O artigo visa a análise de dois instrumentos que possibilitam o particular à utilizar imóvel público. Trata-se de importante meio de regularização fundiária, que é a Concessão de Uso Especial para fins de moradia e a sua diferenciação com a Concessão de direito real de uso.

Sumário: 1. Introdução – 2. Da regulamentação da Concessão de Direito Real de Uso e da Concessão de Uso Especial para fins de moradia – 3. Concessão de Direito Real de Uso – 4. Concessão Especial para fins de Moradia – 5. Conclusão.

1. Introdução

A década de 80 foi marcada por intenso êxodo rural, acarretamento um crescimento desordenado dos centros urbanos. A desatenção por parte do poder público somada à falta de infra-estrutura dos municípios ocasionou a irregular ocupação do solo urbano, formando aglomerados nas periferias não contando com as necessidades mínimas para uma moradia, tais como, água, esgoto, luz.

Diante desse contexto, inicia uma evolução nos anos 80 acerca da questão urbanística com a redemocratização do país e um movimento pela reforma urbana. Em seguida, em 1988, a Constituição Federal de um Estado Democrático de Direito traz a Cidadania e a Dignidade Humana como seus fundamentos.

Já em meados da década de 90 verificamos que mais da metade de nossas cidades são constituídas por assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que vão contra, de alguma forma, as formas legais a respeito da urbanização. Boa parte destes assentamentos é composta por posses de propriedades públicas ou privadas abandonadas ou sem a utilização devida, não cumprindo a sua função social. Embora haja a manifestação por parte do Poder Público em favor da busca pela urbanização das favelas, observamos a precariedade dos instrumentos. Com a busca pela a titularidade definitiva destas áreas, os moradores acabam perdendo as esperanças de ver o seu direito concretizado quando se esbarram em processos judiciais intermináveis e enormes dificuldades de registro junto aos cartórios.

Tal situação descrita começa a vislumbrar uma solução: em 2000 foi efetivado no art.6° da CF, o direito fundamental social a moradia, na mesma época é trazido para o nosso ordenamento à função social da propriedade como limite ao direito a propriedade em favor do direito coletivo; Em 2001, houve a aprovação da à Lei Federal 10.257 – Estatuto da Cidade –, e os novos instrumentos da Medida Provisória 2.220/2001. Essa evolução culmina com o Novo Código Civil.

Visando o interesse social, o Poder Público vem promovendo um conjunto de medidas jurídicas que tendem amenizar a problemática que se tornou a efetivação do direito à moradia, possibilitando uma regularização fundiária. Ao lado de instrumentos de regularização fundiária como a Usucapião (dirigida à terrenos particulares), destacamos a Concessão de Uso Especial para fins de moradia (CUEM), que foca-se naqueles terrenos cujo titular é a União.

Ao falarmos a respeito desta nova ordem urbanística, não podemos olvidar dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, que tratam a respeito da execução da política urbana e foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade, mas também do art.225 da Constituição Federal, que versa a respeito do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e dos deveres impostos ao Poder Público para assegurá-lo.

 Assim dispõe o art.225, CF, caput:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

Extrai-se que a tutela dada no presente artigo objetiva atender o princípio da dignidade da pessoa humana, pois quando se trata de proteção geral do meio ambiente, se tutela também a vida.

Estando o meio ambiente artificial tutelado pelo artigo 225, CF, e artigos 182 e 183 da CF, – regulamentados pelo Estatuto da Cidade – que estão relacionados diretamente as cidades, intrínseca está à relação entre a política urbana e o direito à qualidade de vida, a dignidade da pessoa humana, a um ambiente sadio e sustentável, bem como a preocupação ao uso da propriedade atendendo ao bem coletivo, ao bem-estar dos cidadãos e ao equilíbrio ambiental. [1]

2. Da regulamentação da Concessão de Uso Especial para fins de moradia e da Concessão de Direito Real de Uso

A lei federal 10.257/2001 – Estatuto da Cidade – regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal que versam a respeito da política urbana, enumerando em seu artigo 4º os instrumentos para a sua efetivação.

Serão foco do presente estudo apenas os seus incisos “g” e “h” – Concessão de Direito Real de Uso e Concessão de Uso Especial para fins de Moradia, respectivamente.

O Estatuto da Cidade trouxe cinco artigos dispondo sobre a concessão de uso especial para fins de moradia, porém, todos eles foram vetados pelo então Presidente da República, o Exmo. Sr. Fernando Henrique Cardoso.

O veto se deu, principalmente, pelo fato de não ter sido estabelecido marco temporal para obtenção do direito. Acreditava-se que o último feriria a autonomia de Estados e Municípios, além disso, havia apenas a exceção para realocação das famílias quando estas estivessem em áreas de riscos, não incluindo, a título exemplificativo, os casos de proteção ao ambiente natural.

Antes de vigorar a Lei 10.257, já estava em vigor a Medida Provisória nº. 2.220, com força de lei, que, com sensíveis alterações, reintroduziu o instrumento da Concessão de Uso Especial, com o objetivo de promover a regularização fundiária em imóveis públicos, pertencentes à Administração Pública direta e indireta.

Em Maio de 2007 passa a vigorar a lei 11.481, que acresce à lei no 9.636, de 15 de maio de 1998 o artigo 22-A, versando a respeito da Concessão de Uso Especial para fins de moradia.

3. Concessão de Direito Real de Uso

Antes de adentramos ao foco do presente estudo, qual seja, A concessão de Uso Especial para fins de moradia, mister será discorrer, ainda que de forma breve, a respeito da Concessão de Direito Real de Uso.

O presente instrumento de política pública não fora uma criação do Estatuto da Cidade, o Decreto – Lei 271 de 28.02.67 prevê a Concessão de Direito Real de Uso, em seu art. 7º, caput, como:

“Art. 7o  É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades  tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.”

Importante ressaltar que foram acrescidos, por meio da Lei 11.480/2007, os seguintes fins específicos para sua utilização: de regularização fundiária de interesse social, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades  tradicionais e seus meios de subsistência.

A Concessão de Direito Real de Uso trata-se, portanto, de um contrato por meio do qual a Administração transfere do uso de terreno público ou privado – não se mencionando a transferência de domínio – por um tempo determinado ou indeterminado, oneroso ou gratuito, com o compromisso por parte do concessionário de destiná-lo estritamente dentro dos fins previstos em Lei, sendo assim atendido o princípio da supremacia do interesse público.

 De acordo com a Lei 8666/93, que também recebeu nova redação nas alíneas “g” e “h” do art.17, Além de haver a necessidade de autorização legislativa, haverá necessidade de licitação na sua modalidade de concorrência para que o presente instrumento seja efetivado, sendo dispensada nos casos em que os imóveis estejam sendo efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública, ou quando se tratar de imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública.

A Concessão de Direito Real de Uso já existia antes do Estatuto da Cidade, mas apenas com ele alcançou maior repercussão, tornando-se importante para política pública e no desenvolvimento das funções socias da cidade, cumprindo o objetivo da Lei 10.257/2001.

4. Concessão de Uso Especial para fins de Moradia

A Medida Provisória n°.2.220/2001 disciplina o instrumento da Concessão de Uso Especial para fins de Moradia e garante sua aplicação de forma vinculada pela administração, facultando ao interessado o uso da via judicial, servindo, neste caso, a sentença de título para o registro em cartório de imóveis.

Em Maio de 2007, a Lei 11.481 vem acrescer à Lei nº. 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, o artigo 22-A, que versa a respeito da Concessão de Uso Especial para fins de moradia. Alguns pontos que até então se encontram obscuros, sendo objeto de discussões, foram aclarados após a regulamentação trazida pela lei 11.481. O principal ponto consiste na aplicação do instrumento em áreas de propriedade da União, pois antes se subtendia apenas, não havia uma menção legal a respeito da titularidade do bem. Claro está, agora, que caberá a Concessão de Uso Especial para fins de moradia apenas em terras de propriedade da União, sendo incluídos os terrenos da marinha e acrescidos.

Assim, será concedido ao ocupante de imóvel público urbano de até 250 metros quadrados, pertencente à Administração direta ou indireta, o direito ao uso e não ao domínio. Como requisitos, exige-se que o morador não possua outro imóvel urbano ou rural e que utilize o imóvel público para moradia sua ou de sua família, por mais de cinco anos pacífica e ininterruptamente, sendo válido somar ao seu o tempo em que seu antecessor ocupara o imóvel, desde que também de forma contínua, até 31 de junho de 2001.

Existe, também, a Concessão coletiva, quando se tratar de imóveis com mais de 250 metros quadrados ocupados por população de baixa renda que preencha os requisitos antes mencionados. Tal modalidade é autorizada quando não seja possível identificar o terreno ocupado por cada possuidor individualmente, situação em que será atribuída igual fração ideal (250 m²) a cada um deles, não sendo necessário observar a real dimensão do terreno em que cada um ocupe, ressalvada a hipótese em que os ocupantes estabeleçam frações ideais diferenciadas através de acordo escrito, sem que, ao efetuarem a divisão, ultrapassem os 250 metros quadrados da fração ideal a cada possuidor.

Essas formas de Concessão de Uso acima mencionadas serão concedidas gratuitamente, porém, ressalta-se que a não onerosidade infere-se apenas quanto ao uso, não incluindo, por exemplo, as obras de urbanização.

Importante é também salientar a possibilidade de  transmissão, por herança ou por ato inter vivos, o que ocorre, no primeiro caso, quando o herdeiro já habita o imóvel por ocasião da abertura da sucessão, e a ele é garantido o direito sucessório.

Em consonância com o artigo 4º da Medida Provisória 2.220/2001, o Ente Público terá que garantir o direito à moradia em outro local, quando se tratar de imóvel em área de risco, que seja um gravame para a vida ou saúde dos ocupantes, desde que sejam preenchidos os requisitos para concessão de uso.

Porém, quando se verificarem as restrições enumeradas no artigo 5º, quais sejam área de uso comum do povo, anteriormente destinada a projeto de urbanização; de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental ou da proteção dos ecossistemas naturais; reservada à construção de represas e obras congêneres ou situados em via de comunicação, o poder público poderá conceder, discricionariamente, outro local para ser usado como moradia.

Quanto a possibilidade de extinção do direito ao uso concedido, a Medida Provisória estabelece que o concessionário perderá o direito em caso de destinação diversa ao imóvel, que não seja a de sua moradia ou de sua família, ou nos casos em que o concessionário adquirir, ou outra propriedade, ou a concessão de uso de outro imóvel, seja este urbano ou rural. A MP estabelece que, em se extinguido o direito, o respectivo ato será averbado no cartório de registro de imóveis no qual tenha sido registrada a concessão, por meio de declaração do poder público concedente.

Vislumbra-se a importância da Concessão de Uso Especial para fins de moradia que surgiu em consonância ao clamor da sociedade por uma gestão mais democrática do imóvel público urbano, atrelando a ele o princípio da função social da propriedade.

Impende-se relatar que antes somente era mencionada e discutida a função social da propriedade privada. Isto se justifica pelo fato de que nunca antes houve instrumentos que comprovassem a importância de se atingir a função social da propriedade pública, o que torna inovador tal instrumento.

É valido dizer que Concessão de Uso Especial para fins de moradia foi criada para atender ao clamor da sociedade por uma gestão mais democrática do imóvel público urbano, atrelando a ele o princípio da função social da propriedade.

O princípio da Função Social da Propriedade já era previsto na Constituição de 1934, porém, apenas com a Constituição Federal de 1988 tornou-se intrínseco à propriedade, tornando-se um balizador na política urbana. Mister salientar que esta função social da propriedade não se aplica apenas ao imóvel privado, sendo inerente, inclusive, a sua aplicação na propriedade pública.

A respeito, Betânia de Moraes Alfonsin estabelece:

“O princípio da Função Social da Propriedade, tal como foi esculpido pela Constituição Federal e, agora, regulamentado pelo Estatuto da Cidade, é a espinha dorsal da Política Urbana brasileira e deve aplicar-se às áreas tanto privadas quanto públicas”. (2002. p. 414)

Assim, como instrumento da política urbana, a concessão especial para fins de moradia visa à regularização fundiária em áreas publicas, sendo de grande importância sua utilização para aqueles que ali habitam, encontrando-se à margem da lei.

De forma exemplificativa, em Belo Horizonte pode ser observada como uma medida inicial ao cumprimento da função social da propriedade pública e à efetivação da regularização fundiária sustentável a mobilização popular à procura da efetivação de uma política pública frente ao Município.  Tratam-se das 24 famílias moradoras do viaduto Silva Lobo, situado no bairro Barroca, em busca de concessão de uso naquele local. Apesar de não lhes ter sido atribuído o direito real de uso, diante do fato de se tratar de área de uso comum, os habitantes, inicialmente, obtiveram êxito, pois houve o compromisso por parte da prefeitura em conceder bolsa-moradia durante o tempo necessário para construção de casas em que seria passada a propriedade aquelas pessoas, que vêem, desta forma, seu direito à moradia ser concretizado. Ocorre, lamentavelmente, que o bem sucedido acordo não fora cumprido por parte do poder público, que concedeu à apenas algumas famílias moradia.

De qualquer forma, a grandeza do ato desses moradores do viaduto silva lobo e de todos aqueles profissionais que lhe ampararam, configura um precedente dotado de imensurável importância, pois marcou uma época em que a população passa a querer ver concretizar seus direitos através de forte pressão diante ao poder público para que este cumpra o dever que lhe é inerente.

Os artigos da Medida Provisória que regulamentam a Concessão de Uso Especial possuem eficácia interna suficiente para construção de uma nova ordem urbana. Faz-se necessário priorizar o Direito à Moradia digna, ou seja, desde que estejam presentes os requisitos essenciais para obtenção da concessão, deve-se analisar o caso concreto e, se possível for, desconsiderar certos obstáculos para que seja alcançada a urbanização e a regularização almejada, possibilitando assim, que os habitantes das áreas irregulares tenham vida e moradia condizentes com a dignidade humana, fundamento da república federativa do Brasil, assim estabelecida no art. 1°, III, da CR/88.

5. Conclusão

De resto, afere-se que, cada vez mais, urge a necessidade de se implementarem os instrumentos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, e  a Concessão de Uso Especial para fins de moradia, sempre com enfoque nos princípios constitucionais, diante das precárias condições de vida em que se encontra significativa parcela da população brasileira, destacando-se o déficit habitacional.

Com isso, utilizando cada vez mais essas medidas jurídicas, poderemos chegar a uma regularização fundiária plena, com foco na Concessão de Uso Especial para fins de Moradia, permitindo ao bem público cumprir o princípio já consagrado da função social da propriedade e garantir o direito À moradia. Esta será a consagração de uma nova ordem urbanística.

Informações Sobre os Autores

Fernanda Reis Pessoa

Bacharela em Direito

Marina Nunes Vieira

Bacharela em Direito