O Planejamento como Fundamento Jurídico da Contratação Pública e Seus Reflexos no Controle Externo.

Autores: Pedro Marlos Gonçalves Nicácio¹
Juliany Pires Figueiredo²
Rosanila Maria de Britto Feitoza Pantoja³
Eric Almeida Carro 4

__________________
1 Advogado OAB/AM 17.907. Residente Jurídico do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas.
Email: [email protected].
2 Auditora Técnica de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas. Email:
[email protected]
3 Doutora em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade Católica de Santa Fé, SANTA Fé,
Argentina. Auditora de Controle Externo Aposentada do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas.
Email: [email protected]
4 Advogado OAB/AM 19.298. Residente Jurídico do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas.
Email: [email protected]

Resumo: Este artigo analisa a evolução do planejamento nas contratações
públicas e sua consolidação como dever jurídico da Administração Pública à luz da
Constituição Federal da Lei nº 14.133/2021 e da atuação do controle externo. Parte-
se da premissa de que o planejamento deixou de representar mera etapa
procedimental para assumir condição de fundamento da legitimidade da contratação
pública e parâmetro contemporâneo de fiscalização pelos Tribunais de Contas.
Utiliza-se o método dedutivo, mediante pesquisa bibliográfica, documental e
normativa, com análise da Constituição Federal, da legislação infraconstitucional, da
doutrina especializada e da jurisprudência do Tribunal de Contas da União. O
estudo demonstra que a Lei nº 14.133/2021 sistematizou instrumentos de
planejamento, especialmente o Estudo Técnico Preliminar (ETP), conferindo-lhes
função central na racionalização da decisão administrativa. Conclui-se que o
planejamento passou a desempenhar dupla função no regime jurídico das
contratações públicas: constitui dever jurídico da Administração e parâmetro de
legitimidade e controle das decisões administrativas, contribuindo para o
fortalecimento da governança, da eficiência e da prevenção de irregularidades.

Palavras-chaves: Planejamento das contratações públicas. Estudo
Técnico Preliminar. Lei nº 14.133/2021. Controle externo. Governança Pública.

Abstract: This article examines the evolution of planning in public
procurement and its consolidation as a legal duty of Public Administration in light of
the Federal Constitution, Law No. 14,133/2021, and the role of external oversight. It
is based on the premise that planning has evolved from a merely procedural stage to
a fundamental requirement for the legitimacy of public procurement and a
contemporary benchmark for external control exercised by Courts of Accounts. The
study adopts the deductive method, supported by bibliographical, documentary, and
normative research, through the analysis of constitutional provisions, statutory
legislation, specialized legal scholarship, and the case law of the Brazilian Federal
Court of Accounts (TCU). It demonstrates that Law No. 14,133/2021 systematized
planning instruments—particularly the Preliminary Technical Study (Estudo Técnico
Preliminar – ETP)—assigning them a central role in the rationalization of
administrative decision-making. The article concludes that planning currently
performs a dual function within the legal framework of public procurement: it
constitutes both a legal duty of Public Administration and a parameter for assessing
the legitimacy and legality of administrative decisions, thereby strengthening
governance, efficiency, and the prevention of irregularities.

Keywords: Public procurement planning. Preliminary Technical Study (ETP).
Law No. 14,133/2021. External control. Public governance.

Sumário: Introdução. 1. O Planejamento como Dever Jurídico da
Administração Pública. 2. O Planejamento como Eixo Estruturante das Contratações
Públicas na Lei nº14.133/2021. 3. A Transformação do Planejamento em Objeto de
Controle Externo na Lei nº 14.133/2021. 4.O Planejamento como Fundamento
Jurídico da Contratação Pública Legítima. 5. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO
A Lei nº 14.133/2021 promoveu relevante transformação no regime jurídico
das contratações públicas ao atribuir ao planejamento papel central na formação da
decisão administrativa. Mais do que instituir novos instrumentos para a fase
preparatória, a legislação consolidou um entendimento orientado pela governança,
pela gestão de riscos e pela racionalidade decisória, deslocando o foco da mera
regularidade procedimental para a qualidade da fundamentação que antecede a
contratação.
Embora essa sistematização propriamente dita seja recente, o dever de
planejar não se origina na nova lei. Seus fundamentos encontram-se na
Constituição Federal, na evolução da doutrina administrativa e no fortalecimento da
motivação das decisões administrativas já concretizadas anteriormente na Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).
Paralelamente, verifica-se relevante alteração na atuação dos órgão de
controle externo. Os Tribunais de Contas passam a concentrar sua fiscalização não
apenas sobre a regularidade formal dos procedimentos licitatórios, mas também
sobre a consistência técnica do planejamento que fundamenta a decisão de
contratar, conferindo especial importância a instrumentos como o Estudo Técnico
Preliminar (ETP).
Diante desse cenário, o presente artigo tem por objetivo demonstrar que o
planejamento consolidou-se como fundamento jurídico da contratação pública e
como parâmetro contemporâneo do controle externo. Para tanto, adota o método
dedutivo, mediante pesquisa bibliográfica, documental e normativa, com análise da
CF, da Lei nº 14.133/2021, da LINDB, da doutrina especializada e da jurisprudência
do Tribunal de Contas da União.

1. O PLANEJAMENTO COMO DEVER JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA.
O planejamento ocupa posição central na conformação contemporânea da
atividade administrativa. Mais do que simples instrumento de gestão, constitui
verdadeiro dever jurídico imposto à Administração Pública, cuja observância
condiciona a legitimidade, a racionalidade e a eficiência da atuação estatal.
Embora tradicionalmente associado às funções gerenciais, o planejamento
adquiriu inequívoca dimensão normativa a partir da Constituição da República de
1988, passando a representar pressuposto indispensável para a concretização do
interesse público mediante decisões orientadas por critérios de eficiência,
responsabilidade e adequada utilização de recursos públicos.
A CF não disciplina especificamente o planejamento das contratações
públicas, porém diversos de seus dispositivos estabelecem os fundamentos
capazes de sustentar a existência desse dever jurídico-administrativo.
O Art. 174 da CF dispõe que o planejamento é determinante para o setor
público e indicativo para o setor privado, revelando que o planejamento, então, é
função estruturante da atuação estatal. Em complemento, o Art. 37 consagra os
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência,
enquanto o Art. 70 determina que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da Administração observará a legalidade, a legitimidade e
a economicidade dos atos administrativos.
A interpretação sistemática desses dispositivos evidencia que a atuação
administrativa não se limita à observância formal da lei. Ao contrário, exige-se que
as decisões públicas sejam racionalmente estruturadas, fundamentadas em critérios
e aptos a produzir resultados compatíveis e coerentes com o interesse público.
A doutrina administrativa contemporânea desenvolveu esses fundamentos
constitucionais ao reconhecer que o planejamento constitui elemento indispensável
para a racionalização da atividade administrativa.
Rafael Carvalho Rezende Oliveira conceitua o planejamento público como a
atividade destinada à definição dos objetivos, das metas e dos meios que orientarão
a atuação estatal (2026, p. 1.015). Segundo o autor, a crescente complexidade das
demandas sociais, associada à limitação dos recursos públicos, impõe à
Administração a necessidade de estabelecer prioridades e realizar escolhas
racionalmente justificadas, circunstância que confere ao planejamento natureza de
verdadeiro dever jurídico imposto ao Poder Público.
Essa compreensão harmoniza-se com a evolução do Direito Administrativo
brasileiro observada após a Constituição de 1988. Conforme destaca Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, a constitucionalização do Direito Administrativo ampliou
significativamente a incidência dos princípios constitucionais sobre toda a atividade
administrativa, fazendo com que a atuação estatal passasse a ser interpretada à luz
dos valores constitucionais, especialmente aqueles relacionados à legalidade, à
moralidade, à publicidade, à eficiência e ao controle da Administração Pública (DI
PIETRO, 2026, p.107).
Observa-se uma convergência entre a construção doutrinária e o modelo
constitucional. Enquanto a Constituição estabelece os fundamentos normativos da
atuação administrativa orientada por resultados, a doutrina evidencia que tais
princípios impõem ao administrador o dever de planejar previamente sua atuação,
afastando decisões improvisadas ou desprovidas de justificativa técnica. Daí
decorre o dever de planejamento.
Essa evolução também se manifesta na consolidação do modelo de
Administração Pública gerencial. Ao analisar suas características, Rafael Carvalho
assinala que esse paradigma se distingue pela orientação para resultados, pela
descentralização administrativa e pela avaliação do desempenho da atividade
estatal, superando a lógica tradicional excessivamente centrada no controle formal
dos procedimentos (OLIVEIRA, 2026, p. 1.023).
Essa transformação não representa simples ampliação do conceito clássico
de legalidade, mas uma mudança na compreensão da função administrativa, cuja
legitimidade, mais do que nunca, passa a depender tanto da observância das
normas quanto da racionalidade decisória.
Em outras palavras, a atuação estatal deixa de ser avaliada unicamente pelos
meios empregados e passa a incorporar igualmente a qualidade das escolhas
realizadas por aquela.
Além disso, soma-se que a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
(LINDB), em seus artigos 20 e 21, reforça tal entendimento visto exigir que decisões
administrativas sejam fundamentadas em critérios concretos, considerando sempre
as consequências práticas de cada decisão. É verdade que não disciplinam
diretamente o planejamento, mas reforça a exigência de motivação e de um
processo decisório estruturado, compatível com a eficiência e a segurança jurídica.
Assim, planejar significa identificar as necessidades, estabelecer as
prioridades, avaliar alternativas, prever riscos e, ao fim, selecionar os meios
adequados para determinada finalidade pública, sempre de forma motivada. Não é
mero procedimento ou etapa introdutória, mas verdadeiro requisito indispensável
para atuação pública sob a legitimidade da racionalidade, segurança jurídica e até a
eficiência propriamente dita.
Entender tal instituto se torna imperioso quando se trata de contratações
públicas, visto a aplicação de recursos públicos e satisfação de necessidades
coletivas. A qualidade do planejamento influencia diretamente na eficiência da
contratação, da economicidade das despesas e legitima a própria atuação estatal.
Portanto, constata-se que o dever de planejamento já se encontrava como
sólido fundamento na CF e na evolução doutrinária, assim como na própria LINDB.
Em síntese, planejar é dever e não faculdade ou privilégio da administração pública.

2. O PLANEJAMENTO COMO EIXO ESTRUTURANTE DAS CONTRATAÇÕES
PÚBLICAS NA LEI Nº14.133/2021.
O Direito Administrativo Brasileiro evolui marcado pela crescente valorização
da eficiência, da governança e especialmente pela racionalidade decisória e isso
repercute diretamente sobre o regime das contratações públicas.
A própria Lei nº 14.133/2012 representa mais do que a substituição da antiga
Lei nº 8.666/1993, pois consolida exatamente essa lógica administrativa evolutiva na
qual o planejamento deixa de ser mera etapa acessória para assumir posição
central na decisão de contratar. Trata-se então de um verdadeiro sistema de
planejamento das contratações públicas.
Ao disciplinar instrumentos como o Plano de Contratações Anual (PCA), o
Estudo Técnico Preliminar (ETP), a gestão de riscos, a pesquisa de preços, o Termo
de Referência (TR) e o projeto básico, a Lei nº 14.133/2021 evidencia que tais
mecanismos não possuem finalidade isolada, mas sim um processo lógico
destinado à construção racional da decisão administrativa.
Essa compreensão encontra correspondência na concepção apresentada por
Rafael Carvalho, para quem o planejamento administrativo constitui atividade
voltada à definição dos objetivos, dos meios e das metas da atuação estatal,
permitindo que a Administração estabeleça prioridades compatíveis com a
multiplicidade das demandas sociais e com a limitação dos recursos públicos
(OLIVEIRA, 2026, p. 1.023).
Nessa perspectiva, o planejamento deixa de representar simples faculdade
gerencial para assumir natureza de dever jurídico imposto ao Poder Público,
funcionando como mecanismo de racionalização da atividade administrativa.
A Lei nº 14.133/2021 materializa essa concepção ao estabelecer em seu
artigo 18 que a fase preparatória da licitação deve ser compatível com o plano de
contratações anual, quando existente, e observar uma série de providências
técnicas destinadas à adequada instrução do processo administrativo.
O planejamento sob essa visão constitui procedimento composto por atos
sucessivos e interdependentes, destinados à identificação da necessidade
administrativa, análise das alternativas existentes, avaliação de riscos, estimativas
de custos e no fim a definição do mais adequado para o atendimento ao interesse
público.
Essa compreensão encontra correspondência na orientação do Tribunal de
Contas da União, especialmente em seu Manual de Licitações e Contratos, que
apresenta o planejamento da contratação como processo integrado formado por
diversas atividades técnicas voltadas à identificação da necessidade administrativa,
à verificação da viabilidade técnica e econômica da contratação e à definição das
condições de execução e fiscalização do futuro contrato (BRASIL. Tribunal de
Contas da União, 2024, p. 216).
O mesmo manual evidencia que a qualidade da contratação pública depende
diretamente da qualidade das informações produzidas na fase preparatória
(planejamento), recomendando que o grau de detalhamento dos estudos seja
proporcional aos riscos inerentes ao objeto contratado.
Sob essa perspectiva, conclui-se novamente que o planejamento não se
limita à produção de documentos formais. Trata-se de processo estruturado que
envolve a atuação coordenada e sistemática das áreas requisitantes e técnica para
identificar o problema e definir sua respectiva solução.
Logo, essa sistemática revela que a fase preparatória da Lei de Licitações
constitui verdadeiro ambiente de construção da decisão, antecedendo inclusive o
controle jurídico previsto no Art. 53 da mesma lei.
Nesse contexto, o ETP ocupa posição central, sendo definido pela lei como
documento destinado a evidenciar o problema a ser resolvido, indicar a melhor
solução e permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação.
A centralidade do ETP decorre justamente da distinção entre necessidade
administrativa e solução contratada. Enquanto a primeira corresponde ao problema
concreto que demanda atuação estatal, a segunda representa o objeto escolhido
pela Administração para solucionar essa necessidade.
Como destacam Cristiano Heckert e Antônio Soares Netto, a adequada
instrução da contratação exige que o gestor identifique inicialmente o problema
existente para, somente após a análise das alternativas disponíveis, definir a
solução mais adequada. O equívoco recorrente nas contratações públicas consiste
justamente em indicar previamente o objeto pretendido, sem demonstrar a
necessidade administrativa que o justifica (2017 apud SANTOS; SOUZA, 2024,
fls.61).
Sob essa perspectiva, o ETP constitui instrumento destinado a impedir que a
contratação seja construída a partir de uma solução previamente escolhida,
funcionando como etapa racional de avaliação das alternativas existentes.
Conforme apontam Costa, Andrioli e Braga, a elaboração adequada do
Estudo Técnico Preliminar depende da compreensão da necessidade, da análise
das soluções disponíveis no mercado e da atuação de equipes capacitadas, pois
somente a partir desses elementos a Administração poderá realizar escolha
consciente e tecnicamente fundamentada (2017 apud SANTOS; SOUZA, 2024,
fls.61).
Assim, o ETP não representa simples documento integrante da fase
preparatória, mas verdadeiro instrumento de formação da vontade administrativa.
Sua finalidade é assegurar que a contratação seja precedida da identificação do
problema, da avaliação das alternativas possíveis, da análise dos custos e
benefícios envolvidos e, somente então, da escolha da solução mais adequada ao
interesse público.
Mais do que simples requisito documental, representa instrumento técnico
fundamental para o decisório contratante, pois reúne os elementos necessários para
justificar e demonstrar a compatibilidade com o planejamento institucional,
evidenciando por fim a adequação da solução escolhida.
O TCU também confere ao ETP papel central nesse modelo de planejamento
ao reconhecer que o documento constitui instrumento responsável por identificar o
problema administrativo e indicar a solução mais adequada, servindo de
fundamento para a elaboração do Termo de Referência (TR) ou do Projeto Básico
(PB) e para a definição da estratégia de contratação.
O Manual destaca, ainda, que a análise de riscos realizada conjuntamente
com o ETP subsidia a definição do modelo de gestão contratual e, quando cabível,
da matriz de alocação de riscos, evidenciando que os instrumentos da fase
preparatória possuem natureza complementar e integram uma mesma racionalidade
decisória (BRASIL. Tribunal de Contas da União, 2024, p. 228).
Outro aspecto relevante consiste na preocupação com a motivação das
escolhas. Ao exigir levantamento de mercado, justificativa técnica e econômica da
solução adotada, memória de cálculo para estimativas quantitativas e financeiras e
outras análises, o legislador busca reduzir decisões intuitivas ou apenas formais.
A motivação técnica assume papel indispensável à legitimidade da
contratação, tendo a mesma sintonia com o dever de fundamentação reforçado
pelos já mencionados Arts. 20 e 21 da LINDB.
Sob a ótica do controle externo, essa sistematização apresenta
consequências igualmente relevantes.
O Manual de Orientações em Licitações e Contratos do TCU identifica
diversos riscos decorrentes da deficiência do planejamento, destacando que a
definição imprecisa da necessidade administrativa ou a escolha prematura da
solução podem resultar em contratações desnecessárias, especificações
excessivamente restritivas, limitação da competitividade, desperdício de recursos
públicos e celebração de contratos incapazes de atender adequadamente ao
interesse público (BRASIL. Tribunal de Contas da União, 2024, p.231).
Essa perspectiva evidencia significativa mudança na racionalidade do
sistema de contratações públicas. Se sob a vigência da antiga Lei nº 8.666/93, o
planejamento das contratações não apresentava o mesmo grau de sistematização
normativa, a Lei nº 14.133/2021, por sua vez, desloca parte substancial de seu
conteúdo normativo para a qualidade do planejamento administrativo que passa a
fundamentar a decisão de contratar.
Em outras palavras, o ETP, a Análise de Riscos (AR), as estimativas, as
justificativas e etc. passam a influenciar diretamente a aferição da legalidade, da
legitimidade e da economicidade da contratação. Nesse cenário, o planejamento
assume novas funções instrumentais: a de prevenção de irregularidades,
fortalecimento da eficiência administrativa e indução de boas práticas de gestão.
Em síntese, o ETP representa a materialização do dever de planejamento.

3. A TRANSFORMAÇÃO DO PLANEJAMENTO EM OBJETO DE CONTROLE
EXTERNO NA LEI Nº 14.133/2021.
A constituição do planejamento promovida pela Lei nº 14.133/2021 não
produziu reflexos apenas sobre a atividade administrativa propriamente dita. A
mesma igualmente modificou significativamente os parâmetros utilizados pelos
órgãos de controle na aferição da regularidade das contratações públicas.
Historicamente, a atuação dos Tribunais de Contas (TCs) concentrou-se
especialmente na análise dos atos praticados durante a licitação ou na execução
contratual. Porém houve deslocamento do eixo de controle para a fase preparatória,
atribuindo especial relevância à qualidade do planejamento.
Os Art. 70 e 71 da CF atribuem aos TCs competência para fiscalizar a
legalidade, a legitimidade, economicidade, eficiência e a boa aplicação dos recursos
públicos. Assim, em interpretação finalística da Constituição, não há uma limitação
ao exame formal dos atos administrativos, autorizando o controle sobre a
racionalidade da atuação estatal e adequada utilização do patrimônio público.
Além disso, como já demonstrado nos tópicos anteriores, a Lei nº
14.133/2021 fortalece essa perspectiva ao eleger o planejamento como princípio
estruturante das contratações públicas e ao transformar a fase preparatória no
espaço em que devem ser demonstradas, de forma objetiva e motivada, as razões
que justificam a futura contratação.
Nesse contexto, o planejamento ganha nova função sistemática na estrutura
jurídica administrativa do ato público: verdadeiro objeto de fiscalização externa.
O controle externo, então, não se limita a verificar se determinado processo
administrativo contém formalmente um Estudo Técnico Preliminar (ETP), um Termo
de Referência (TR) ou uma Análise de Riscos (AR); passa a examinar a
consistência técnica, a fundamentação, a racionalidade, a adequação e coerência
de cada um dos documentos da fase de planejamento com a solução escolhida pela
Administração.
Essa evolução encontra sólido fundamento doutrinário. Rafael Carvalho
Rezende Oliveira observa que o planejamento constitui verdadeiro dever jurídico
imposto ao Poder Público, decorrente da necessidade de racionalizar escolhas
diante da multiplicidade das demandas sociais e da limitação dos recursos estatais
(Oliveira, 2026, p. 1.023).
A legitimidade da atuação administrativa não decorre apenas da observância
formal de legalidade, mas da demonstração de que a decisão representa alternativa
eficiente para o atendimento público, muito semelhante à interpretação teleológica
do Art. 20 da LINDB.
Em síntese, examina-se a qualidade da motivação administrativa anterior que
sustenta ou legitima a contratação. Essa compreensão é integralmente adotada pelo
Manual de Licitações e Contratos do TCU.
O documento afirma que o planejamento da contratação consiste em um
conjunto sistemático de atividades destinadas a identificar a necessidade
administrativa, indicar a solução mais adequada, avaliar sua viabilidade técnica e
econômica e definir a forma pela qual será executada e fiscalizada.
O Manual distingue claramente o planejamento preliminar, materializado no
Estudo Técnico Preliminar, do planejamento definitivo, representado pelo Termo de
Referência ou Projeto Básico, demonstrando que ambos integram um único
processo decisório voltado à construção racional da contratação pública (BRASIL.
Tribunal de Contas da União, 2024, p. 216).
Portanto, houve mudança de paradigma. O objeto de controle deixa de incidir
apenas sobre o resultado final da contratação para alcançar também a própria fase
de planejamento propriamente dita.
Essa evolução decorre da incorporação, ao regime jurídico das contratações
públicas, da lógica da governança pública organizacional, concebida pelo Tribunal
de Contas da União como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e
controle destinados a avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão,
assegurando que as decisões administrativas sejam orientadas por evidências,
gestão de riscos, transparência e adequada prestação de contas (BRASIL. Tribunal
de Contas da União, 2024, p. 05).
A jurisprudência do TCU evidencia de forma expressiva essa transformação.
Conforme identificaram Costa e Santos, a compilação dos julgados do TCU
em que houve menção ao “Estudo Técnico Preliminar”, entre os anos de 1999 e
2021, revelou a existência de 1.204 acórdãos, dos quais aproximadamente 40%
foram proferidos nos últimos cinco anos do período analisado (2022 apud SANTOS;
SOUZA, 2024, fls.63)
Os dados evidenciam a intensificação recente do debate sobre a etapa inicial
do planejamento das contratações públicas, especialmente quanto à necessidade
de aprofundamento do conhecimento sobre o problema administrativo e à busca por
alternativas antes da definição da solução. Esse movimento contribuiu para a
incorporação do ETP às normas gerais de licitações, consolidando uma exigência
que já vinha sendo desenvolvida em regulamentos federais.
Vejamos alguns.
No Acórdão nº 122/2020 – Plenário, censurou-se a elaboração meramente
formal e posterior do ETP, produzido apenas para justificar decisão previamente
adotada, subvertendo a lógica do planejamento:

Acórdão 122/2020 TCU-Plenário
9.3. dar ciência ao [omissis] de que foram identificadas as
seguintes impropriedades no âmbito do Contrato [omissis],
firmado com a [omissis]: […] 9.3.3. elaboração açodada, pro
forma e a posteriori dos artefatos essenciais ao planejamento
da contratação – Estudo Técnico Preliminar e Projeto básico –
apenas com o fito de cumprir o rito processual, em subversão
da sequência processual prevista, definindo-se primeiro a
forma de contratar para em seguida elaborar os documentos
destinados a sustentar tal definição, o que desrespeita o
princípio fundamental do planejamento e do controle
insculpidos nos incisos I e V, do art. 6º, do Decreto-Lei
200/1967;

No mesmo sentido, a Segunda Câmara qualificou como irregularidade grave
a inexistência de estudos preliminares, reconhecendo que sua ausência
compromete a demonstração da necessidade administrativa. A corte deixa claro que
o planejamento não constitui formalidade dispensável para a validade da
contratação pública:

Acórdão 4812/2018 TCU – Segunda Câmara
1.7. Determinação: 1.7.1. à [omissis] que, caso promova novo
certame com o mesmo objeto […], realize os devidos estudos
técnicos preliminares, […], tendo em vista que a ausência
desses estudos constitui irregularidade grave, que pode levar
à anulação da licitação, pois constitui a primeira etapa do
planejamento de uma contratação e deve conter, entre outros
elementos, a definição da necessidade, os requisitos
necessários e suficientes à escolha da solução, levantamento
de potenciais fornecedores, estimativas preliminares de
preços, justificativas para o parcelamento ou não da solução,
e declaração da viabilidade ou não da licitação, conforme
Referencial de Riscos e Controles nas Aquisições – RCA,
elaborado pela Selog/TCU

A preocupação com a qualidade técnica do planejamento torna-se ainda mais
evidente no Acórdão nº 4.039/2020-Plenário, no qual o Tribunal determinou que a
Administração documentasse expressamente os métodos utilizados para definição
dos quantitativos, estimativa de preços, levantamento de mercado e avaliação do
parcelamento do objeto:

Acórdão 4039/2020 TCU – Plenário
9.5. dar ciência à [omissis] de que: […] 9.5.7. é necessário,
previamente à elaboração de minuta de termo de referência
ou de projeto básico para contratação de serviços sob o
regime de execução indireta ou para a aquisição de bens,
realizar estudos técnicos preliminares, nos moldes previstos
no art. 24 da IN MP 5/2017, em especial: 9.5.7.1. realizar
análise do mercado junto a diferentes fontes possíveis,
efetuando levantamento de contratações similares feitas por
outros órgãos, consulta a sítios na internet (e.g. portal do
software público), visita a feiras, consulta a publicações
especializadas (e.g. comparativos de soluções publicados em
revistas especializadas) e pesquisa junto a fornecedores, a
fim de avaliar as diferentes soluções que possam atender às
necessidades que originaram a contratação […]; 9.5.7.2.
definir método de cálculo das quantidades de materiais
necessárias à contratação; 9.5.7.3. documentar o método
utilizado para a estimativa de quantidades no processo de
contratação, juntamente com os documentos que lhe dão
suporte; 9.5.7.4. definir método de cálculo das quantidades
de postos de trabalho necessários à contratação;

Na mesma linha, o Acórdão nº 330/2021-Plenário advertiu que os Estudos
Técnicos Preliminares devem conter justificativas específicas para todas as
exigências constantes do edital e do Termo de Referência, evitando-se expressões
genéricas ou conceitos vagos incapazes de permitir o controle da motivação
administrativa:

Acórdão 330/2021 TCU – Plenário
9.4. ar ciência ao [omissis], com fundamento no art. 9º, inciso
I, da Resolução TCU 315/2020, sobre a seguinte
impropriedade/falha, identificada no [omissis]: 9.4.1. evitar a
utilização de termos vagos ou subjetivos em análises
técnicas, fazendo constar dos estudos técnicos preliminares
as justificativas para todas as exigências constantes do edital
e termo de referência, como modo de dar maior objetividade
ao julgamento das propostas

O Acórdão nº 1.668/2021-Plenário reafirmou que o adequado planejamento
exige justificativas claras e máxima transparência quanto às quantidades
contratadas, especificações técnicas e soluções escolhidas, de modo que qualquer
cidadão possa compreender a necessidade pública que fundamenta a contratação:

Acórdão 1668/2021 TCU-Plenário
[Voto] Parágrafo 115, excerto da instrução de mérito após os
exames das oitivas: […] 399. Por isso a importância do
adequado planejamento da contratação, em que deve haver
a máxima transparência de todos os atos administrativos.
Deve-se justificar as quantidades de cada móvel, as soluções
adotadas, de modo a evidenciar, para qualquer cidadão, que
aquele item – com suas especificações – e naquela
quantidade, atendia a tal necessidade. Sem isso, e ausente
justificativa no processo – pode-se presumir que alguns itens
possam estar sendo licitados sem lastro em uma
necessidade real e nem com fundamento em uma solução
bem definida. […]

Por sua vez, o Acórdão nº 2.996/2024-Segunda Câmara reiterou que
quantitativos e requisitos técnicos devem estar fundamentados em critérios objetivos
compatíveis com a demanda efetiva da Administração, evidenciando que a ausência
de estudos consistentes compromete a legitimidade do procedimento licitatório:

Acórdão 2996/2024 TCU-Segunda Câmara
b) dar ciência à [omissis] que a ausência de critérios técnicos
para fixação de quantitativos mínimos de estabelecimentos
por localidade, previstos em consonância com a demanda
efetiva e as características do serviço contratado, como
contingente de funcionários, localização e atividades das
unidades da entidade, claramente definidos e fundamentados
no processo licitatório mediante o devido Estudo Técnico
Preliminar ou equivalente, contraria o art. 31 da Lei
13.303/2016 e a jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos
2.367/2011, 1.071/2009 e 2.802/2013, todos do Plenário do
TCU);

Observa-se assim a evolução gradual da jurisprudência do TCU: o controle
desloca-se do exame exclusivamente formal para a análise substancial da decisão
administrativa.
Esse movimento acompanha as diretrizes de governança previstas na própria
Lei nº 14.133/2021. O art. 11 atribui à alta administração o dever de implementar
processos de gestão de riscos, controles internos e mecanismos destinados a
assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis
orçamentárias.
Em igual sentido, o Decreto nº 10.947/2022 reforça a integração entre o PCA
e o planejamento das aquisições, enquanto a Instrução Normativa SEGES/ME nº
58/2022 determina que o ETP evidencie não apenas a viabilidade técnica da
contratação, mas também sua viabilidade socioeconômica e ambiental, ampliando
significativamente o espectro da fundamentação administrativa, confira-se:

Decreto 10.947/2022
Art. 1º Este Decreto regulamenta o inciso VII do caput do art.
12 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, para dispor sobre o
plano de contratações anual e instituir o Sistema de
Planejamento e Gerenciamento de Contratações – PGC, no
âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e
fundacional. […] Art. 11 […] § 1º O prazo para tramitação do
processo de contratação ao setor de contratações constará do
calendário de que trata o inciso III do caput. § 2º O processo
de contratação de que trata o § 1º será acompanhado de
estudo técnico preliminar, termo de referência, anteprojeto ou
projeto básico, considerado o tempo necessário para realizar o
procedimento ante a disponibilidade da força de trabalho na
instrução do processo. (Grifo nosso)

IN – Seges/ME 58/2022
Art. 6º O ETP deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a
melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade
técnica, socioeconômica e ambiental da contratação. Art. 7º O
ETP deverá estar alinhado com o Plano de Contratações Anual
e com o Plano Diretor de Logística Sustentável, além de outros
instrumentos de planejamento da Administração. Art. 8º O ETP
será elaborado conjuntamente por servidores da área técnica e
requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento
da contratação, observado o § 1º do art. 3º.

Também os Enunciados nº 31, 35, 40 e 43 do Conselho da Justiça Federal
caminham nessa direção ao recomendar a padronização dos ETPs, a participação
efetiva da unidade demandante, a formalização inicial da demanda e o
aproveitamento da experiência adquirida em contratações anteriores como
mecanismos destinados ao fortalecimento do planejamento e da governança das
contratações públicas, vejam-se:

Enunciado – CJF 31/2023
Como boa prática, o órgão deve definir modelos de Estudos
Técnicos Preliminares (ETP) e Termos de Referência (TR)
para órgãos ou entidades, com o objetivo de estabelecer a
utilização de documentação padronizada e aumentar a
eficiência nas aquisições/contratações, em especial em
compras compartilhadas.

Enunciado – CJF 35/2023
A elaboração dos artefatos da fase preparatória determinada
no art. 18 da Lei n.14.133/2021 deve ser conduzida por
representante da unidade demandante. Conforme a
complexidade do objeto, poderá ser assistido por equipe de
planejamento, formada, além do representante da unidade
demandante, por representantes da unidade técnica, que
fornecerá conhecimentos sobre aspectos técnico-operacionais
e de uso do objeto, e da unidade administrativa, que assistirá
em aspectos licitatórios e contratuais. Tal dinâmica não impede
a criação de unidade organizacional especializada em
planejamento das contratações, que prestará apoio fornecendo
integrante administrativo à equipe de planejamento.
Imprescindível, em todas as hipóteses, a ampla participação
do demandante.

Enunciado – CJF 40/2023
O Documento de Formalização de Demanda (DFD) deve ser o
primeiro documento para instrução do processo, tanto em
licitações quanto em contratações diretas para aquisição de
bens, prestação de serviços e realização de obras.

Enunciado – CJF 43/2023
O responsável pela construção do ETP, TR ou Projeto Básico
poderá solicitar apoio de fiscal de contrato, ou outro servidor
que tenha atuado no processo de contratação de objeto igual
ou análogo ao que está se construindo, com o objetivo de
afastar riscos já conhecidos por estes e almejar o alcance dos
mandamentos contidos no art. 18 da Lei n. 14.133/2021.

Portanto, verifica-se que o planejamento passou a desempenhar dupla
função no regime jurídico das contratações públicas: (i) dever jurídico à
Administração Pública como instrumento de racionalização e (ii) parâmetro de
controle externo permitido aos Tribunais de Contas avaliar a legitimidade, a
eficiência, a economicidade e a racionalidade das decisões que conduzem à
utilização dos recursos públicos.
Assim, o controle externo deixa de atuar predominantemente de forma
repressiva para assumir função cada vez mais preventiva.

4. O PLANEJAMENTO COMO FUNDAMENTO JURÍDICO DA CONTRATAÇÃO
PÚBLICA LEGÍTIMA.
A evolução normativa e doutrinária analisada ao longo deste estudo evidencia
que o planejamento assumiu posição central no regime jurídico contemporâneo das
contratações públicas, ultrapassando a condição de mera etapa administrativa
destinada à organização interna dos procedimentos.
Trata-se de verdadeiro dever jurídico imposto à Administração cuja
observância condiciona a legitimidade, a racionalidade e a eficiência da atuação
estatal.
Embora a Lei nº 14.133/2021 tenha conferido maior densidade normativa ao
planejamento das contratações públicas, mediante a estruturação de instrumentos
como o PCA, o ETP, a Análise de Riscos e o TR, verifica-se que o diploma não
instituiu uma obrigação completamente nova. A novel legislação consolidou e
sistematizou uma exigência finalística que já se encontrava na CF/88.
Nesse contexto, a principal transformação promovida pelo novo regime
jurídico consiste na alteração da própria compreensão acerca da contratação
pública.
A contratação deixa de ser compreendida como resultado automático de um
procedimento e passa a ser resultado de processo estruturado e sistemático.
A centralidade atribuída ao planejamento também repercute diretamente
sobre a atuação dos órgãos de controle. Conforme demonstrado, passou-se a
deslocar gradualmente o foco de sua atuação, deixando de examinar
exclusivamente a regularidade formal para a avaliação da qualidade da motivação
compatível com o interesse público.
Assim, revela-se que o planejamento passou a desempenhar dupla função no
regime jurídico das contratações públicas: (i) dever jurídico da Administração e (ii)
parâmetro para o controle externo.
Portanto, a Lei nº 14.133/2021 consolida uma mudança paradigmática. A
contratação pública passa a ter no planejamento o seu fundamento jurídico,
deixando de ser mera etapa preparatória para constituir instrumento de prevenção
de irregularidades.
Em última análise, a qualidade da contratação pública passa a depender da
qualidade do planejamento que a sustenta. Quanto mais estruturado, transparente e
tecnicamente fundamentado for o processo decisório administrativo maior será a
legitimidade da atuação estatal e a capacidade de assegurar que os recursos
públicos sejam empregados de forma eficiente, econômica e compatível com as
finalidades constitucionalmente atribuídas à Administração Pública.

CONCLUSÃO
A análise desenvolvida evidencia que o planejamento assumiu posição
central no regime jurídico das contratações públicas, deixando de representar mera
etapa procedimental para constituir verdadeiro dever jurídico da Administração
Pública.
A Lei nº 14.133/2021 não criou essa exigência, mas consolidou fundamentos
já presentes na CF, na doutrina administrativa e na LINDB, estruturando um modelo
de contratação orientado por decisões técnicas, motivadas e compatíveis com o
interesse público.
Como consequência, o planejamento também passou a desempenhar papel
relevante no controle externo, que deixa então de se limitar à verificação da
regularidade formal dos procedimentos para examinar a qualidade da decisão
administrativa que fundamenta a contratação.
Conclui-se, assim, que a contratação pública legítima não se inicia com a
publicação do edital, mas com a adequada construção do planejamento que a
antecede, consolidando-o como fundamento jurídico da atuação administrativa e
instrumento de fortalecimento da governança, da eficiência e da boa gestão dos
recursos públicos.

REFERÊNCIAS
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1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a
organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018. Inclui, na Lei de Introdução às
Normas do Direito Brasileiro, disposições sobre segurança jurídica e eficiência na
criação e aplicação do direito.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos
Administrativos.
BRASIL. Decreto nº 10.947, de 25 de janeiro de 2022. Regulamenta o Plano de
Contratações Anual e institui o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de
Contratações (PGC), no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica
e fundacional.
BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Gestão. Instrução Normativa
SEGES/ME nº 58, de 8 de agosto de 2022. Dispõe sobre a elaboração dos
Estudos Técnicos Preliminares para aquisição de bens e contratação de serviços e
obras.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 37. ed.
Barueri [SP]: Atlas, 2023.
CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL. Enunciados da I Jornada de Direito
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JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações
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MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo.13. ed. São Paulo:
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OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo.14. ed.,
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & Contratos: Orientações e
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2024.
SANTOS, Franklin Brasil; SOUZA, Kleberson Roberto de. Como combater a
corrupção em licitações: detecção e prevenção de fraudes. 4. ed. Belo
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 122/2020 – Plenário.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 330/2021 – Plenário.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.668/2021 – Plenário.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 4.039/2020 – Plenário.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 4.812/2018 – Segunda Câmara.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2.996/2024 – Segunda Câmara.