A VEDAÇÃO DO EFEITO CASCATA E A COEXISTÊNCIA DO QUINQUÊNIO NA BASE DE CÁLCULO DA SEXTA PARTE DOS VENCIMENTOS uma releitura do artigo 37, inciso XIV, da Constituição Federal a partir do regime remuneratório dos servidores de Ribeirão Preto

 

Autora: Tatiane Debiasi de Oliveira Damaceno
–  Advogada inscrita na OAB/SP sob o nº 329.670. Especialista em Direito Público. Atua preponderantemente no direito remuneratório e previdenciário dos servidores públicos municipais. Ribeirão Preto, São Paulo, Brasil. E-mail [email protected]

RESUMO

Este artigo examina a vedação ao efeito cascata inscrita no artigo 37, inciso XIV, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, e a confronta com a prática administrativa adotada pelo Município de Ribeirão Preto de deduzir o adicional por tempo de serviço da base de cálculo da sexta parte dos vencimentos. A partir da natureza jurídica das verbas envolvidas, da Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017, e da orientação do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, sustenta-se que o quinquênio e a sexta parte possuem natureza diversa e fatos geradores que não se confundem, de modo que a presença do primeiro na base de cálculo da segunda não configura o repique vedado pelo texto constitucional. Demonstra-se, ainda, que invocar aquela norma para promover a dedução no cumprimento de sentenças que trataram apenas da substituição da Tabela de Gratificações pelo cálculo sobre a remuneração transgride os limites objetivos da coisa julgada, contraria os artigos 12 e 13 da lei complementar local e ofende a irredutibilidade dos vencimentos.

Palavras-chave: Servidor público municipal. Adicional por tempo de serviço. Sexta parte dos vencimentos. Efeito cascata. Coisa julgada.

SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 Considerações gerais sobre o regime remuneratório dos servidores de Ribeirão Preto e a Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017. 2.1 A redação original do artigo 209 da Lei nº 3.181, de 1976. 2.2 As alterações introduzidas pela Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017, e a regra de transição do seu artigo 13. 3 A vedação ao repique e ao efeito cascata no artigo 37, inciso XIV, da Constituição Federal. 3.1 Antecedentes e alcance da norma constitucional. 3.2 O âmbito da expressão acréscimos pecuniários e as balizas da leitura pretoriana. 4 O quinquênio e a sexta parte dos vencimentos, identidade ou diversidade. 4.1 Natureza jurídica do adicional por tempo de serviço. 4.2 Natureza jurídica da sexta parte dos vencimentos. 4.3 A diversidade dos fatos geradores e a orientação do Supremo Tribunal Federal. 5 Os limites objetivos da coisa julgada e a vedação à inovação no cumprimento de sentença. 5.1 Os pedidos formulados nas ações individuais. 5.2 O agravo de instrumento nº 2101965-60.2018.8.26.0000 e a orientação do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. 5.3 A violação do artigo 13 da Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017. 6 A irredutibilidade dos vencimentos como limite final à pretensão administrativa. 7 Considerações finais. Referências.

1 INTRODUÇÃO

Há muitos anos presto serviços jurídicos a servidores públicos do Município de Ribeirão Preto, com atuação concentrada nas controvérsias relativas ao recálculo do adicional por tempo de serviço, correntemente designado quinquênio, e da sexta parte dos vencimentos. Sempre que uma decisão transitada em julgado reconhecia o direito dos servidores ao cálculo dessas vantagens sobre a remuneração, e não sobre a Tabela de Gratificações instituída pela Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017, me deparava com a Administração Municipal, já na fase de cumprimento de sentença, que buscava reduzir o valor devido mediante a exclusão do adicional por tempo de serviço da base de cálculo da sexta parte, invocando para tanto a vedação ao efeito cascata prevista no artigo 37, inciso XIV, da Constituição Federal.

Na prática, tal expediente acarretava a diminuição justamente daquilo que os titulares das ações haviam buscado preservar por meio da tutela jurisdicional, o que já bastaria para suscitar perplexidade, mas a questão se agrava quando se observa que a própria legislação local, no artigo 12 da Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017, manteve expressamente o adicional por tempo de serviço na base de cálculo da sexta parte, de sorte que a Administração, ao proceder à dedução, acaba por contrariar norma que ela mesma propôs e que permanece em vigor, sem que jamais tenha sido revogada ou declarada inconstitucional.

O presente estudo se propõe a responder a três ordens de indagação que se sucedem logicamente. Cuida-se, em primeiro lugar, de identificar a natureza jurídica do adicional por tempo de serviço e da sexta parte dos vencimentos no regime estatutário de Ribeirão Preto, tal como delineado pela Lei nº 3.181, de 1976, e pela Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017. Em seguida, examina-se o alcance da vedação constitucional ao repique de acréscimos pecuniários, com atenção ao modo como os tribunais superiores e o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo a vêm interpretando. Por fim, confrontam-se as duas verbas para verificar se há entre elas a identidade de fundamento que a norma constitucional pressupõe, investigando-se também os limites objetivos da coisa julgada formada nas ações individuais.

Quanto ao método, o trabalho se desenvolve por meio de pesquisa bibliográfica e documental, com abordagem dedutiva que parte das categorias gerais do direito administrativo remuneratório para alcançar o arranjo normativo específico do Município de Ribeirão Preto, apoiando-se na análise da legislação estatutária local, do texto constitucional federal e estadual e de decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, pelo Superior Tribunal de Justiça e pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, selecionadas em razão da pertinência temática com a controvérsia examinada. A observação da prática forense acumulada no patrocínio de demandas dessa natureza serve de ponto de partida para a formulação do problema, sem que daí decorra pretensão de generalização estatística, uma vez que o propósito consiste em oferecer leitura dogmaticamente consistente de um arranjo normativo determinado.

Espero, com isso, reunir subsídios que possam orientar a atuação profissional em demandas análogas e, ao mesmo tempo, oferecer ao leitor uma compreensão mais precisa da finalidade original da vedação ao repique e do tratamento que a jurisprudência lhe tem conferido, matéria que, a despeito de sua recorrência no cotidiano forense, raramente recebe tratamento sistemático na literatura jurídica.

2 CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE O REGIME REMUNERATÓRIO DOS SERVIDORES DE RIBEIRÃO PRETO E A LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 2.843, DE 2017

Antes de enfrentar diretamente as características do quinquênio e da sexta parte, convém percorrer, ainda que sumariamente, os fundamentos normativos e a evolução histórica dessas duas vantagens no âmbito municipal, pois é dessa trajetória que emergem os elementos necessários à compreensão da controvérsia. O regime remuneratório dos servidores de Ribeirão Preto tem sua base na Lei nº 3.181, de 23 de dezembro de 1976, que instituiu o estatuto dos servidores públicos do Município e que permanece em vigor com as alterações posteriores, entre as quais avultam, para o que aqui interessa, aquelas promovidas nos artigos 209 e 210 pela Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 31 de outubro de 2017.

2.1 A redação original do artigo 209 da Lei nº 3.181, de 1976

Na redação que vigorou até 2017, o artigo 209 do estatuto municipal fixava o adicional por tempo de serviço sobre a remuneração do servidor, compreendida esta como a soma dos vencimentos com as vantagens pecuniárias permanentes incorporadas. Tal conceito guardava correspondência aproximada com a noção adotada pelo artigo 129 da Constituição do Estado de São Paulo e se articulava estreitamente com a Súmula nº 31 do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, segundo a qual as gratificações de caráter genérico, entre as quais se incluem a GAP, a GTE, a GASS e a GAM, incorporam-se aos vencimentos, proventos e pensões.

A compatibilidade dessa disciplina com a Constituição Federal chegou a ser questionada perante o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade nº 0144313-06.2013.8.26.0000, precisamente sob o argumento de que a base ampliada de cálculo produziria o repique vedado pelo artigo 37, inciso XIV, da Carta Magna. O resultado do julgamento, contudo, foi no sentido de que o dispositivo estatutário, embora passível de crítica de política legislativa, não incorre na vedação constitucional, porquanto a utilização de um conceito de remuneração que abrange vencimentos e vantagens incorporadas não gera, por si só, acréscimo sobre acréscimo de mesma natureza, limitando-se a estabelecer base de incidência diferenciada para verbas que possuem individualidade própria.

Ainda que se possa reputar a fundamentação do acórdão sucinta em alguns pontos, a recusa do tribunal em invalidar o preceito local reforça, por via indireta, a tese sustentada neste artigo, no sentido de que o adicional por tempo de serviço e a sexta parte dos vencimentos ostentam naturezas jurídicas distintas e que a presença de um na base de cálculo do outro não realiza a hipótese normativa da vedação ao repique.

2.2 As alterações introduzidas pela Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017, e a regra de transição do seu artigo 13

A Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017, interveio de modo significativo na disciplina do sistema remuneratório municipal, mas, para os fins deste estudo, importam sobretudo os artigos 12 e 13, que respectivamente instituíram nova base de cálculo para a sexta parte e estabeleceram a regra de transição destinada a resguardar situações constituídas sob o regime anterior.

De acordo com o artigo 12, a partir da data de publicação da lei complementar, a sexta parte passou a ser calculada não mais como percentual da remuneração, e sim como percentual do valor constante da Tabela de Gratificações do Anexo III, acrescido do adicional por tempo de serviço. A formulação merece atenção, pois revela que o legislador local, ao redesenhar a base de incidência da vantagem, optou deliberadamente por conservar nela o adicional por tempo de serviço, em vez de excluí-lo, de maneira que o novo sistema remuneratório contempla a convivência das duas verbas e a pressupõe como legítima.

No que diz respeito ao artigo 13, ele veiculou a seguinte regra de transição

Aos servidores do quadro efetivo do Município que já percebem o adicional por tempo de serviço e/ou a sexta parte dos vencimentos calculados sobre a remuneração até a data da publicação desta lei complementar fica assegurado, em caráter excepcional, o cálculo dessas mesmas vantagens sobre a remuneração, assim como aos servidores que, por decisão judicial, ato jurídico perfeito ou coisa julgada, vierem a fazer jus a essa forma de cálculo.

Extrai-se daí que, para os servidores cujos requisitos se completaram antes de 31 de outubro de 2017, as vantagens permanecem calculadas sobre a remuneração, expressão cujo sentido histórico, conforme já assinalado, abrange vencimentos e gratificações incorporadas. Para aqueles que implementaram as condições já sob a vigência da lei nova, a base passou a ser o valor da Tabela de Gratificações do Anexo III acrescido do adicional por tempo de serviço, na forma do artigo 210 do estatuto. Em qualquer das duas hipóteses, portanto, o adicional por tempo de serviço permanece integrando a base de cálculo da sexta parte, o que torna de difícil compreensão a pretensão administrativa de dele subtraí-lo.

Merece registro, ainda, que o artigo 13 ressalva expressamente a situação daqueles que vierem a obter o cálculo sobre a remuneração por decisão judicial, ato jurídico perfeito ou coisa julgada, de modo que a própria lei local antecipou e acolheu o desfecho das ações individuais que se multiplicaram a partir de 2017, ajuizadas por servidores que, tendo implementado os requisitos sob o regime anterior, viram a Administração passar a calcular suas vantagens sobre a tabela do Anexo III.

3 A VEDAÇÃO AO REPIQUE E AO EFEITO CASCATA NO ARTIGO 37, INCISO XIV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

3.1 Antecedentes e alcance da norma constitucional

A redação atual do inciso XIV do artigo 37 da Constituição Federal foi introduzida pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, integrando o conjunto de alterações que compuseram a chamada reforma administrativa, e passou a dispor que os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores.

Na redação originária, o dispositivo continha elemento que o texto vigente não mais ostenta, pois vedava a cumulação apenas quando os acréscimos decorressem do mesmo título ou idêntico fundamento. A supressão dessa cláusula levou parcela da doutrina e da jurisprudência a concluir que o constituinte derivado teria ampliado o âmbito da proibição, alcançando toda e qualquer incidência de acréscimo sobre acréscimo, independentemente da causa que lhes tenha dado origem.

Seria precipitado, contudo, tomar essa leitura como necessária, pois a supressão de uma cláusula expressa não equivale à afirmação do seu contrário, e a interpretação do preceito não pode divorciar-se da finalidade que o inspira. O que a norma pretende evitar é a formação de uma cadeia autorreferente de vantagens, na qual um acréscimo, uma vez concedido, passa a servir de base para a concessão de outro da mesma espécie, e este, por sua vez, realimenta o primeiro, produzindo crescimento exponencial da remuneração desvinculado de qualquer fato novo. A vedação, portanto, dirige-se ao efeito multiplicador, e não à simples circunstância de uma vantagem compor a base de cálculo de outra.

A questão decisiva, assim, deixa de ser a mera constatação de que uma verba incide sobre outra e passa a residir na qualificação jurídica de ambas, pois, se os acréscimos possuem natureza semelhante e derivam do mesmo fato gerador, a incidência sucessiva configura o repique proscrito, ao passo que, se possuem fundamentos diversos, a incidência representa apenas a composição ordinária da base de cálculo, tal como ocorre corriqueiramente no direito remuneratório do servidor público.

Convém recordar o contexto em que a norma foi concebida, pois a preocupação do constituinte de 1988, renovada pelo reformador de 1998, dirigia-se a arranjos então difundidos em diversos entes federativos, nos quais gratificações e adicionais incidiam reciprocamente uns sobre os outros e produziam, a cada reajuste do vencimento básico, majorações em progressão que escapavam ao controle orçamentário e comprometiam a isonomia entre carreiras. É a essa patologia que o dispositivo endereça sua eficácia, e não a qualquer soma de vantagens, de sorte que a sua invocação exige a demonstração de que o arranjo examinado reproduz aquela dinâmica, ônus argumentativo que não se satisfaz com a simples constatação de que uma verba compõe a base de cálculo de outra.

3.2 O âmbito da expressão acréscimos pecuniários e as balizas da leitura pretoriana

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça acumula pronunciamentos relevantes sobre o conceito de acréscimos pecuniários, dos quais se extrai, em linhas gerais, que o artigo 37, inciso XIV, da Constituição Federal não impede o pagamento de mais de uma vantagem sobre a mesma base, desde que a base esteja corretamente identificada e que as vantagens não constituam projeções recíprocas umas das outras.

No julgamento do agravo regimental no agravo de instrumento nº 527.521, o Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria da Ministra Ellen Gracie, examinou o conceito de repique e assentou que a incidência de uma vantagem sobre outra somente ofende o texto constitucional quando ambas se originem do mesmo fundamento, de sorte que a diversidade de causas afasta a incidência da vedação. No mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justiça, no agravo regimental no recurso ordinário em mandado de segurança nº 30.028, relatado pelo Ministro Marco Aurélio Bellizze, partiu da premissa de que vantagens de idêntica natureza não podem somar-se sucessivamente, enquanto vantagens de natureza diversa admitem composição, o que confere ao preceito constitucional sentido preciso e operacional.

Desse conjunto de precedentes resulta que a aplicação da vedação ao repique não se resolve em abstrato, mas depende do exame concreto das verbas em confronto, sendo o critério determinante a natureza da vantagem paga e a identidade ou diversidade do fato que lhe dá origem. A esse critério os tribunais costumam agregar uma cautela adicional, no sentido de que, mesmo entre vantagens de fundamentos distintos, a vedação pode incidir quando se demonstre que o acréscimo foi artificialmente produzido com o único propósito de majorar a remuneração, hipótese que reclama a análise da origem das parcelas somadas e que, como se verá, não se configura no caso ora examinado.

4 O QUINQUÊNIO E A SEXTA PARTE DOS VENCIMENTOS, IDENTIDADE OU DIVERSIDADE

4.1 Natureza jurídica do adicional por tempo de serviço

A doutrina administrativista brasileira distingue, no gênero das vantagens pecuniárias, aquelas que remuneram condições anormais ou peculiares de prestação do serviço daquelas que se conferem em razão de situação pessoal do servidor, e é nesta segunda categoria que se aloja o adicional por tempo de serviço. Hely Lopes Meirelles (2018) situa os adicionais como vantagens que se acrescem ao vencimento em virtude do tempo de exercício ou da natureza especial da função, ao passo que Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2022) sublinha o caráter pessoal da vantagem concedida pelo simples decurso do tempo, que independe das condições em que o trabalho se desenvolve e que se incorpora definitivamente ao patrimônio jurídico do servidor.

No regime de Ribeirão Preto, o adicional por tempo de serviço tem seu fato gerador na implementação de cada período de cinco anos de efetivo exercício, e é essa periodicidade que lhe empresta a designação usual de quinquênio. Trata-se de vantagem de aquisição sucessiva e progressiva, cujo percentual se renova a cada novo quinquênio completado, de modo que o direito não nasce de uma única vez, mas se reconstitui periodicamente enquanto perdurar o vínculo funcional, traço que o singulariza no conjunto das vantagens estatutárias.

Dessa configuração decorrem duas consequências que importam ao problema examinado. A primeira está em que o adicional por tempo de serviço, uma vez implementado o período aquisitivo, incorpora-se de modo definitivo à remuneração e passa a integrá-la como parcela permanente, e não como gratificação precária sujeita à conveniência administrativa. A segunda está em que o adicional remunera a permanência do servidor no serviço público, e não o exercício de atribuição específica ou a sujeição a condição gravosa, o que o distingue estruturalmente das gratificações de função e dos adicionais de insalubridade e periculosidade, cuja percepção acompanha a situação fática que lhes dá causa e cessa com ela. Ambos os traços serão retomados no confronto com a sexta parte dos vencimentos.

4.2 Natureza jurídica da sexta parte dos vencimentos

A sexta parte dos vencimentos tem matriz no artigo 129 da Constituição do Estado de São Paulo, que a assegurou ao servidor público estadual ao completar vinte anos de efetivo exercício, determinando desde logo a sua incorporação aos vencimentos para todos os efeitos, disciplina que o Município de Ribeirão Preto reproduziu em seu estatuto, no artigo 210 da Lei nº 3.181, de 1976.

O seu fato gerador é, portanto, único e não se repete, pois consiste na implementação do vigésimo ano de efetivo exercício, marco temporal que, uma vez alcançado, exaure a hipótese de incidência da norma. Diferentemente do quinquênio, a sexta parte não se renova nem se acumula em camadas sucessivas, e o seu valor corresponde sempre à fração de um sexto incidente sobre a base de cálculo definida em lei, razão pela qual sua estrutura normativa é substancialmente diversa daquela do adicional por tempo de serviço.

Há ainda diferença de fonte normativa que não pode ser negligenciada, uma vez que a sexta parte encontra fundamento último em norma de estatura constitucional estadual, reproduzida no plano local, ao passo que o adicional por tempo de serviço extrai seu fundamento diretamente da legislação estatutária municipal, circunstância que reforça a autonomia recíproca das duas vantagens.

4.3 A diversidade dos fatos geradores e a orientação do Supremo Tribunal Federal

Confrontados os elementos expostos, verifica-se que o quinquênio e a sexta parte, embora compartilhem a nota comum de se vincularem ao tempo de serviço, não se identificam quanto ao fato gerador, quanto à periodicidade, quanto à estrutura de cálculo nem quanto à fonte normativa, e é precisamente essa pluralidade de distinções que afasta a hipótese de repique, pois o que a Constituição proscreve é o cômputo de um acréscimo para a concessão de outro acréscimo que com ele se confunda em sua razão de ser, e não a convivência de vantagens autônomas em uma mesma base de cálculo.

A observação ganha nitidez quando se examina a dinâmica concreta do cálculo, pois o adicional por tempo de serviço compõe a base sobre a qual incide a sexta parte, sem que a sexta parte, por sua vez, retorne à base de cálculo do adicional por tempo de serviço, de maneira que a operação se esgota em um único movimento e não gera a realimentação sucessiva que caracteriza o efeito cascata. A cadeia, em outras palavras, é linear e se encerra, não sendo possível identificar aí o crescimento progressivo e autossustentado que a norma constitucional quis impedir.

Para bem apreender o ponto, vale figurar a hipótese em que o efeito vedado realmente se produziria, o que ocorreria caso a sexta parte, depois de calculada, fosse reincorporada à base sobre a qual incide o adicional por tempo de serviço, gerando novo acréscimo que, por sua vez, elevaria a própria sexta parte na apuração seguinte, em ciclo a repetir-se indefinidamente. Nada disso sucede no regime de Ribeirão Preto, em que a ordem das operações é fixa e unidirecional, de modo que o resultado final independe do número de apurações realizadas e não comporta multiplicação sucessiva, sendo essa estabilidade do resultado o critério objetivo que permite distinguir a composição legítima de base de cálculo do repique proscrito pelo texto constitucional.

Acresce que o próprio legislador municipal, ao editar o artigo 12 da Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017, manteve o adicional por tempo de serviço na base de cálculo da sexta parte, manifestando juízo expresso acerca da compatibilidade dessa composição com a ordem constitucional. Tal dispositivo goza de presunção de constitucionalidade, não foi revogado nem teve sua validade infirmada em controle concentrado ou difuso, de sorte que a Administração, ao deixar de aplicá-lo sob o argumento de inconstitucionalidade, arroga-se função que o ordenamento não lhe confere naquele contexto e o faz, ademais, contra os interesses de servidores já amparados por decisão judicial definitiva.

Registre-se, por fim, que boa parte dos pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal a respeito da base de cálculo da sexta parte e do adicional por tempo de serviço no Estado de São Paulo resolve a controvérsia no plano infraconstitucional, reconhecendo que a matéria demanda o exame de legislação local e que eventual ofensa à Constituição seria apenas reflexa, o que, longe de enfraquecer a tese aqui defendida, a robustece, pois evidencia que a vedação do artigo 37, inciso XIV, não opera automaticamente sobre arranjos remuneratórios definidos pelo legislador local, dependendo sempre da demonstração de que as vantagens somadas partilham idêntico fundamento.

5 OS LIMITES OBJETIVOS DA COISA JULGADA E A VEDAÇÃO À INOVAÇÃO NO CUMPRIMENTO DE SENTENÇA

5.1 Os pedidos formulados nas ações individuais

As ações individuais mencionadas na introdução deste estudo veicularam pretensão de contornos bem delimitados, consistente no reconhecimento do direito de os servidores terem o adicional por tempo de serviço e a sexta parte calculados sobre a remuneração, e não sobre o valor da Tabela de Gratificações do Anexo III da Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017. A causa de pedir se assentava na proteção conferida pelo artigo 13 da própria lei complementar e na garantia do ato jurídico perfeito, e o pedido se exauria na definição da base de cálculo aplicável.

Em nenhuma dessas demandas se discutiu a composição interna daquela base, isto é, se o adicional por tempo de serviço deveria ou não integrá-la, questão que sequer foi suscitada pela Fazenda Pública Municipal na fase de conhecimento, muito embora nada a impedisse de fazê-lo. Nos termos dos artigos 141 e 492 do Código de Processo Civil, o juiz decide a lide nos limites em que foi proposta, e o artigo 503 do mesmo diploma circunscreve a autoridade da coisa julgada à questão principal expressamente decidida, de modo que a definição da base de cálculo, tal como postulada e concedida, tornou-se imutável nos exatos termos em que foi deduzida.

Sobrevém, ainda, a eficácia preclusiva prevista no artigo 508 do Código de Processo Civil, segundo a qual, transitada em julgado a decisão de mérito, reputam-se deduzidas e repelidas todas as alegações e defesas que a parte poderia opor tanto ao acolhimento quanto à rejeição do pedido. A tese da exclusão do adicional por tempo de serviço da base de cálculo da sexta parte, por configurar defesa oponível ao acolhimento do pedido na fase de conhecimento, encontra-se alcançada por essa preclusão, não podendo ressurgir no cumprimento de sentença como se questão nova fosse.

Não se ignora que a fase de cumprimento comporta a interpretação do título executivo, notadamente quando a sentença se vale de fórmulas sintéticas que reclamam concretização no momento da liquidação, mas há diferença qualitativa entre interpretar o comando e introduzir critério que ele não contempla. No caso examinado a Administração não se limita a esclarecer o sentido do título, e sim acrescenta restrição que a sentença não estabeleceu, que a parte não requereu e que a lei local não autoriza, o que desloca a questão do terreno da interpretação para o da inovação. A distinção é decisiva, pois apenas a primeira encontra espaço na liquidação, ao passo que a segunda tropeça nos limites objetivos da coisa julgada e na eficácia preclusiva já referida.

5.2 O agravo de instrumento nº 2101965-60.2018.8.26.0000 e a orientação do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo

A orientação do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo tem se firmado no sentido de repudiar a alteração dos parâmetros de cálculo na fase executiva, conforme se extrai do julgamento do agravo de instrumento nº 2101965-60.2018.8.26.0000, apreciado pela 12ª Câmara de Direito Público sob a relatoria do Desembargador J. M. Ribeiro de Paula, no qual se assentou que a liquidação deve observar estritamente os contornos do título executivo judicial, sendo vedado à Fazenda Pública introduzir, sob a forma de impugnação ao cumprimento de sentença, critério de apuração não cogitado na fase de conhecimento e incompatível com o comando transitado em julgado.

O fundamento desse entendimento não é meramente formal, pois a estabilidade do título executivo constitui projeção da própria garantia da coisa julgada, inscrita no artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, e a sua relativização casuística na fase de cumprimento converteria a prestação jurisdicional em promessa revogável, esvaziando a utilidade prática do processo e onerando o jurisdicionado com nova rodada de litígio a respeito de matéria já definitivamente resolvida.

5.3 A violação do artigo 13 da Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017

A conduta administrativa examinada apresenta ainda um vício autônomo, que independe da discussão constitucional e se revela no simples cotejo com o direito local. O artigo 13 da Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017, assegura o cálculo das vantagens sobre a remuneração aos servidores que já as percebiam dessa forma e, expressamente, àqueles que vierem a fazer jus a esse critério por decisão judicial, ato jurídico perfeito ou coisa julgada, hipótese em que se enquadram precisamente os exequentes das ações individuais.

Ao deduzir o adicional por tempo de serviço da base de cálculo da sexta parte desses servidores, a Administração subtrai parcela que a regra de transição lhes garantiu, contrariando norma vigente e vinculante, e o faz em benefício de uma leitura constitucional que a própria lei local, ao ser elaborada, não perfilhou. Soma-se a isso a circunstância, já assinalada, de que o artigo 12 mantém o adicional por tempo de serviço na base de cálculo também no regime novo, do que decorre a inexistência de qualquer regime, antigo ou atual, que ampare a dedução pretendida.

Cumpre observar, por derradeiro, que o afastamento da aplicação de lei municipal em vigor sob fundamento de incompatibilidade com a Constituição Federal, quando praticado por órgão fracionário de tribunal, esbarra na cláusula de reserva de plenário do artigo 97 da Constituição Federal, na forma da Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal, restrição que, se alcança o próprio Poder Judiciário em sua atuação colegiada, com maior razão recomenda contenção à Administração quando pretende, por ato unilateral e no curso da execução, deixar de observar preceito legal que lhe é oponível.

6 A IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS COMO LIMITE FINAL À PRETENSÃO ADMINISTRATIVA

Ainda que se admitisse, por hipótese argumentativa, a correção da leitura constitucional sustentada pela Administração, restaria o obstáculo derradeiro da garantia da irredutibilidade de vencimentos, inscrita no artigo 37, inciso XV, da Constituição Federal, que protege o servidor contra a diminuição do valor de sua remuneração e que encontra reforço, no caso, na proteção ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada assegurada pelo artigo 5º, inciso XXXVI, do mesmo texto.

Alexandre de Moraes (2023) observa que a irredutibilidade não se limita a vedar a supressão formal de parcelas remuneratórias, alcançando também os expedientes que, sem revogar expressamente o direito, produzem na prática a redução do quantum efetivamente percebido, e é exatamente esse o efeito da dedução examinada, que, sem qualquer alteração legislativa e sem prévio contraditório, reduz o valor da sexta parte que o servidor vinha recebendo e que a decisão judicial lhe assegurou.

Convém precisar o alcance da garantia, pois a jurisprudência constitucional, embora rejeite a existência de direito adquirido a regime jurídico, preserva o montante global da remuneração contra reduções que não decorram de alteração legislativa legítima, de sorte que a irredutibilidade não impede a reorganização das carreiras nem a substituição de critérios de cálculo por lei nova, mas obsta que o servidor passe a perceber menos do que vinha percebendo por força de simples mudança de entendimento da Administração. Na hipótese examinada sequer há lei nova a invocar, uma vez que a Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017, conservou o adicional por tempo de serviço na base de cálculo, e a redução resulta apenas da releitura que a Municipalidade passou a fazer do artigo 37, inciso XIV, da Constituição Federal, já na fase de cumprimento de sentença.

Ao vício substancial soma-se outro, de ordem procedimental, porquanto a supressão de parcela que o servidor vinha recebendo regularmente configura ato do qual decorre efeito desfavorável e reclama, por isso, prévio processo administrativo com observância do contraditório e da ampla defesa, na forma do artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal, exigência que a dedução unilateral operada nos cálculos de liquidação evidentemente não satisfaz. Acresce que o pagamento vinha sendo realizado ao longo de anos, com apoio em lei vigente e, na maior parte dos casos, em decisão transitada em julgado, situação que atrai a proteção da confiança legítima e da segurança jurídica e que torna ainda mais gravosa a alteração promovida sem contraditório e sem qualquer inovação legislativa que a justifique.

Cabe distinguir, aqui, duas situações que não se confundem. A alteração prospectiva dos critérios de cálculo por lei nova, desde que preservadas as situações já consolidadas, encontra amparo na jurisprudência que rejeita o direito adquirido a regime jurídico, e foi precisamente esse o caminho seguido pelo legislador de 2017 ao editar o artigo 13. Coisa diversa, e inadmissível, é a supressão retroativa de parcela já incorporada ao patrimônio jurídico do servidor, promovida por ato administrativo unilateral no curso do cumprimento de sentença, sem lei que a autorize e em sentido contrário ao da lei existente.

A conjugação desses limites revela que a pretensão administrativa não encontra apoio em nenhum dos planos normativos convocados para sustentá-la, pois não se ampara no texto constitucional, cuja vedação pressupõe identidade de fundamento entre os acréscimos, não se ampara na lei local, que expressamente conserva o adicional por tempo de serviço na base de cálculo, e não se ampara no título executivo, que definiu a base de cálculo em termos que não comportam a subtração pretendida.

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O percurso desenvolvido ao longo deste artigo permite afirmar que a vedação ao efeito cascata inscrita no artigo 37, inciso XIV, da Constituição Federal não alcança a hipótese em que o adicional por tempo de serviço integra a base de cálculo da sexta parte dos vencimentos, pois as duas vantagens possuem fatos geradores inconfundíveis, periodicidades diversas, estruturas de cálculo próprias e fontes normativas autônomas, faltando entre elas a identidade de fundamento que a norma constitucional pressupõe para que se configure o repique.

Verificou-se, igualmente, que a operação de cálculo em exame não produz a realimentação sucessiva característica do efeito cascata, uma vez que o adicional por tempo de serviço compõe a base da sexta parte sem que esta retorne à base daquele, encerrando-se a cadeia em um único movimento, e que o próprio legislador municipal, nos artigos 12 e 13 da Lei Complementar Municipal nº 2.843, de 2017, conservou expressamente essa composição, seja no regime novo, seja na regra de transição destinada às situações constituídas anteriormente.

No plano processual, concluiu-se que a dedução promovida no cumprimento de sentença extrapola os limites objetivos da coisa julgada formada em demandas cujo objeto se restringiu à definição da base de cálculo aplicável, incidindo, ademais, a eficácia preclusiva que impede a rediscussão de defesas que poderiam ter sido opostas na fase de conhecimento, orientação que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo tem prestigiado ao repelir a inovação de critérios na fase executiva.

No plano da atuação profissional, o reconhecimento dessas conclusões recomenda que a impugnação apresentada pela Fazenda Pública Municipal seja enfrentada em duas frentes que se reforçam mutuamente, uma vez que a improcedência da leitura constitucional invocada dispensa o exame processual, enquanto a violação dos limites da coisa julgada basta, por si só, para afastar a dedução ainda que se admitisse, por argumentação, a tese do efeito cascata. Essa disposição dos fundamentos evita que a defesa do servidor dependa da sorte de um único argumento e oferece ao julgador caminhos autônomos para chegar ao mesmo resultado, o que se mostra particularmente útil em matéria cuja apreciação tem oscilado conforme a composição do órgão julgador.

Por tudo isso, a conduta administrativa de deduzir o adicional por tempo de serviço da base de cálculo da sexta parte, mediante invocação do artigo 37, inciso XIV, da Constituição Federal, merece ser revista, não apenas por carecer de fundamento constitucional, legal e processual, mas também porque compromete a confiança legítima dos servidores na estabilidade das decisões judiciais que os ampararam, valor sem o qual a prestação jurisdicional perde boa parte de seu sentido. Fica aberto, para investigações futuras, o exame de como arranjos semelhantes foram enfrentados em outros municípios paulistas, tema que este estudo não pôde abarcar e que certamente contribuiria para a consolidação de uma compreensão mais uniforme da matéria.

 

THE PROHIBITION OF THE CASCADE EFFECT AND THE COEXISTENCE OF THE LENGTH OF SERVICE BONUS IN THE CALCULATION BASE OF THE SIXTH PART OF SALARIES

a rereading of article 37, item XIV, of the Brazilian Federal Constitution based on the remuneration regime of the civil servants of Ribeirão Preto

ABSTRACT

This article examines the prohibition of the cascade effect set out in article 37, item XIV, of the Brazilian Federal Constitution, as amended by Constitutional Amendment nº 19 of 1998, and compares it with the administrative practice adopted by the Municipality of Ribeirão Preto of deducting the length of service bonus from the calculation base of the sixth part of civil servants salaries. Drawing on the legal nature of the benefits involved, on Municipal Complementary Law nº 2.843 of 2017 and on the case law of the Federal Supreme Court, the Superior Court of Justice and the Court of Appeals of the State of São Paulo, it argues that the two benefits are of distinct legal nature and rest on triggering events that do not coincide, so that the presence of the former in the calculation base of the latter does not amount to the compounding forbidden by the constitutional text. It further shows that invoking that provision during the enforcement of judgments dealing only with the applicable calculation base breaches the objective limits of res judicata, contradicts articles 12 and 13 of the local complementary law and offends the non reducibility of salaries.

Keywords: Municipal civil servant. Length of service bonus. Sixth part of salaries. Cascade effect. Res judicata.

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