A lei de responsabilidade fiscal como instrumento gerencial para a admnistração pública

Resumo: Baseando-se no interesse coletivo, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) pauta-se no planejamento, controle, responsabilidade e transparência, pontos os quais favorecem ao gestor público comprometido com os anseios da comunidade. O assunto abordado para o presente trabalho refere-se a LRF como importante ferramenta gerencial para o Administrador Público. Tem como objetivo observar se a LRF promoveu mudanças expressivas nas diversas formas e maneiras do gestor administrar o erário público no Brasil. A gestão pública, está ligada diretamente ao orçamento anual do órgão ou instituição, através de um planejamento que esteja condizente com a sua realidade de receitas e de gastos, calcada pela legislação vigente, cujo cunho encontra-se na LRF, segundo a nossa carta magna. A responsabilidade perante o dinheiro público, é uma das qualidades que devem estar associadas aos gestores públicos, a LRF só vem a contribuir de forma evidente e clara, com o objetivo principal de inibir o endividamento público, propondo limites dos gastos desnecessários e firmando definitivamente os princípios básicos da prudência no manuseio da coisa pública. A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica, baseada em livros, artigos e textos, bem como uma passagem ampla e discriminatória de normas e compostos da LRF, uso de método analitico dedutivo da abordagem ora descrita. Percebe-se, portanto, através das pesquisas realizadas, que a LRF veio inserir mudanças efetivas na história da gestão pública no Brasil, é um código de conduta para todos os administradores públicos, um eficaz instrumento que o gestor tem em mãos para gerir da melhor maneira os recursos que lhes estão disponibilizados, a qual passa a valer para os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal). Os governantes passam a obedecer a normas e limites para administrar as finanças, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos da sociedade.

Palavras-Chaves: Planejamento. Controle. Responsabilidade. Transparência. Gestor Público.

Abstract: Based on the collective interest, the Fiscal Responsibility Law (LRF) is rooted in the planning, control, accountability and transparency, points which favor public managers committed to the aspirations of the community. The subject matter for this paper refers to LRF as an important management tool for the Public Administrator. Its objective is to see if the LRF promoted significant changes in the various forms and ways of managing the Brazilian public treasury. Public management is directly linked to the annual budget of the agency or institution, through a plan that is consistent with the reality of their revenues and expenses, based by law, whose stamp is in the LRF, according to our charter. The accountability to the public money, is one of the qualities that should be associated with public administrators. The LRF only comes to contribute clearly and clear, with the main purpose of inhibiting the public debt, proposing limits to unnecessary spending and establishing definitively basic principles of prudence in the management of public affairs. The methodology used was literature research based on books, articles and texts, as well as a wide passage and discriminatory standards and compounds of the LRF, deductive analytical method using the approach described herein. It is clear, therefore, through surveys, the LRF came insert effective changes in the history of public management in Brazil, is a code of conduct for all public administrators, an effective tool that the manager has at hand to better manage the resources that are available to them, which takes effect for the three branches (Executive, Legislative and Judiciary), the three spheres of government (federal, state and municipal). The rulers are to obey the rules and limits to manage finances, paying bills and how much they spend society's resources.

Key Words: Planning. Control. Responsibility. Transparency. Public Manager

Sumário: Introdução. 1. Revisão da Literatura. 1.1 Visão Institucional. 1.2 Visão Funcional. 1.3 Administração Pública. 1.4 O Controle Interno da Administração Pública. 1.5 Receitas e Despesas. 1.6 Princípios Orçamentários. 1.7 O Controle da Dívida Pública. 1.8. Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. 1.9 Lei de Responsabilidade Fiscal: Gestão Fiscal e Transparência. 1.10 A Lei de Responsabilidade Fiscal em outros países. 1.11 Dos Crimes de Responsabilidade Fiscal. 1.12 Limites Permitidos pela LRF. 1.13 Penalidades. 2. Metodologia. 2.1 Procedimentos Metodológicos. 3. Conclusão. 4. Referências.

INTRODUÇÃO

Um longo e lento processo de evolução das instituições orçamentárias do país; a corrupção desenfreada; a burocracia nos processos de licitação; e o desequilíbrio fiscal gerou na sociedade e nas instituições fornecedoras, a percepção de que os governantes não devem gastar mais do que arrecadam, e devem administrar de forma responsável, objetiva e eficaz, os escassos recursos públicos.

Percebe-se que o Brasil como nação em evidência, tem buscado mudanças no que diz respeito a moralização dos seus gastos, e uma das ferramentas utilizadas para estas mudanças é o orçamento público. O orçamento público é amparado por lei, o qual consta na sua dimensão a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício ou ano.

Dessa forma, para fazer frente aos desafios causados pelas mudanças da globalização, o crescimento populacional, a escassez de recursos financeiros para gerir os municípios, torna-se fundamental que o Gestor Público possua assessoria de Profissional formado em Administração, de preferência com ênfase em gestão pública e tenha também como parceira a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

A LRF surgiu como importante e indispensável aliada gerencial a serviço do gestor e da administração pública, a Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000. Esta, surge com o intuito de limitar o endividamento dos Municípios, ao passo que define os princípios básicos de responsabilidade, derivados da noção de prudência na gestão de recursos públicos.

Tais aspectos observados propiciaram ancorar sobre a presente pesquisa que tem como proposição a análise do seguinte tema, Lei de Responsabilidade Fiscal: Importante Ferramenta Gerencial para o Administrador Público.

Deste modo, faz-se referência ao conhecimento sobre o orçamento público, no qual se prioriza a relevância do seu conteúdo, visto que este é o que norteia ou designa, todo o processo administrativo financeiro de uma gestão pública quer seja municipal, estadual ou federal.

Evidencia-se uma explanação de motivos sobre a utilização da LRF por gestores públicos, dentre eles os muitos casos de corrupção divulgados em vários meios de comunicação envolvendo nossos políticos, os escândalos que circundam as várias esferas do governo deixam as pessoas decepcionadas com os governantes, e o nível de corrupção no Brasil em gerir os recursos públicos parece aumentar a cada ano, e a credibilidade do nosso quadro político definha assustadoramente.

Muitos especialistas e estudiosos, inclusive, buscam se aprofundar neste tema que é tão abrangente. Baseando-se em sua experiência o Advogado e Escritor Antenor Batista, destaca em artigo “Escritor defende mais rigor contra corrupção” publicado em 18/07/2011, que: “A corrupção, na verdade, é o primeiro poder, pois ela nasce com o homem. Ela vem junto com a ganância descontrolada".

Dessa forma, percebe-se que a corrupção é um fenômeno difícil de ser combatido, até mesmo porque é uma situação que se arrasta por anos, pois decorre de causas históricas e estruturais.

No entanto, há uma aparente preocupação dos países em todo o mundo de elaborar uma nova proposta em relação aos quadros políticos, estes, voltados para a execução de projetos estratégicos, os quais possam de maneira eficaz e objetiva, planejar a gestão de dividendos públicos, de formar a alcançar os melhores resultados e proporcionar a população uma eficiente aplicação dos recursos oriundos das contribuições, que transformadas em impostos, torna-se o meio de maior arrecadação de qualquer nação ou país.

De posse dessas informações, e diante de tantas más administrações e as muitas corrupções as quais vivenciamos, percebe-se a relevancia do presente trabalho pela grande necessidade de se ter gestores públicos comprometidos, probos e eficientes, gestores que planejem o orçamento pautado pela obediência, à objetividade e à imparcialidade. Planejar estrategicamente os gastos públicos é um dos alicerces da LRF; o planejamento gera condições favoráveis de se cumprir os demasiados dispositivos definidos na lei.

Dessa forma, optei pelo tema, Lei de Responsabilidade Fiscal: Importante Ferramenta gerencial para o Administrador Público, por se tratar de uma lei que estabelece regras que minimizam os diversos mecanismos de desvios, através de trajetórias, prazos, formas de adequação e, por último, sanções institucionais, em caso de descumprimento da lei.

A LRF fornece dados analíticos de acompanhamento das despesas e receitas públicas, alinhando eficácia e legitimidade as opções de probidade do gestor.

Logo, entende-se que o presente estudo pode colaborar de modo a propiciar debates, revisão de conceitos e maior espaço para reflexão, fortalecendo as instituições e trazendo assim, benefícios à sociedade.

1. REVISÃO DA LITERATURA

Conforme informações baseadas em relatórios do Conselho Regional de Administração de Goiás e do Tocantins – CRA-GO/TO, a criação de projetos sociais, que em sua maioria são idealizados e implementados ou incorporados por consultorias privadas, que por sua vez fazem os mais de cinco mil municípios brasileiros destinarem uma soma muitas vezes fora da realidade local para a contratação das mesmas, estimulam e condicionam a tão vergonhosa e tradicional prática do apadrinhamento político, proporcionando a formação de lobbyes dentro e fora da administração pública.

Baseado nestes argumentos cabe ao executivo municipal, a preocupação de se ter uma equipe de profissionais na formação do seu staff, profissionais estes, voltados para a lisura da conduta idônea, os quais possam desenvolver ações que venham a contribuir verdadeiramente para a melhoria da qualidade de vida de seus habitantes, através de projetos edificantes, com o olhar diretamente voltado para responsabilidade de suas atitudes no gasto do erário público.

Dessa forma, o planejamento estratégico, através da elaboração de projetos e sua execução, é uma ferramenta utilizada por muitos gestores brasileiros, haja visto que a Constituição Federal proporciona através de leis, todo o aparato para se ter uma eficácia e uma maior responsabilidade nos gastos públicos.

Para o administrador americano, Stefen Kannitz, os Estados Unidos se destaca em relação a outros países em todo o mundo, e isso ocorre por destinarem um bom percentual dos seus recursos na educação de qualidade. Tal investimento tem solucionado em quase sua totalidade o problema da miséria e a estagnação econômica, os Estados Unidos é administrado por pessoas capacitadas, profissionais eficientes, que por sua vez possuem um espírito de patriotismo invejável, ao contrário de alguns países da América do Sul, o qual na sua maioria é administrado por pessoas sem capacitação profissional, que se aventuram na política em busca de propostas individualistas e no interesse de determinados grupos. (STEFEM KANNITS, 2004).

Inerente as mudanças, as reformas são indispensáveis, e em busca de soluções, faz-se necessário a modernização e implementação de ferramentas gerenciais, que resultam num conjunto de novos princípios da administração contemporânea, focada diretamente nos resultados, transparência, parcerias, capital humano, trabalho em rede, controle social e desenvolvimento sustentável.

1.1 Visão Institucional

A instituição, Estado, na acepção de Azambuja (1997) "é a organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e território determinado". Este discernimento transmite uma necessidade de organização, gerenciamento e toda uma complexa rede de órgãos que irão compor sua nomenclatura.

Para se falar em administração pública é necessário primeiramente ter um entendimento do que seja Estado, pois a administração pública advém da necessidade de organizar o Estado em todas as suas nuances, gerando a criação de órgãos e organismos que vão exercer o gerenciamento e controle dessa entidade.

Na visão de Boson (1994), entende-se que: "… o Estado resulta do desenvolvimento gradual da cultura humana, como conseqüência natural das necessidades que exigem e requerem uma sociedade política, juridicamente organizada".

Para a Teoria Geral do Estado (apud SANTOS, 2009) onde quer que haja o exercício de um poder político, legitimado por uma ordenação de direito, escrita ou não, rudimentar ou complexa, haverá um Estado, cuja amplitude e autonomia se estabelecem em relação a outras organizações análogas, por força de ordenação superior.

Concernente a estrutura política organizacional, o Estado é formado por: um poder político soberano, que se expressa como ordenamento jurídico impositivo, ou seja, pelo conjunto das normas e leis que exercem imperativamente e extroversamente, através da organização de um povo em forma de sociedade; por um território, e pelo poder soberano que controla seus recursos e também por um governo, que se apresenta como a manifestação do poder soberano do Estado, que é o gestor da coisa pública.

Baseado na Constituição Federal (BRASIL, 1988), o Estado brasileiro constitui-se em uma República Federativa, formada por Estados, Municípios e do Distrito Federal. E tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.

Tem como objetivos fundamentais: a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; que garanta o desenvolvimento nacional; erradique a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais; promovendo o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e qualquer outra forma de discriminação.

 

1.2 Visão Funcional

Para desenvolver a visão funcional do Estado, necessário se faz que exista uma tomada de decisões, assim como implementação de normas necessárias ao bem-estar social e das ações necessárias à gestão da coisa pública.

O Estado utiliza-se da administração pública ou gestão pública, para efetivar suas ações de forma direta ou indireta. Por isso é importante o destaque para a definição de administração pública, a qual Meirelles (1989) afirma: "a administração pública é todo o serviço público prestado pela administração ou por seus delegados, sob normas e condutas voltadas para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples convencionais do Estado".

Ainda conforme a visão do autor, a administração pública "corresponde a um conjunto de agências – órgãos e instituições – e de servidores profissionais, mantidos com recursos públicos, a qual a gestão na administração pública se volta para um conjunto de operações, com objetivos de alcançar os fins próprios do Estado, desenvolvidos através de esferas próprias do Governo".

De acordo com a Constituição Federal do Brasil, no Caput do artigo 37, consubstanciada pela Emenda Constitucional n° 19/98 estabelece que a administração direta e indireta, tem suas atividades desenvolvidas por servidores públicos que devem nortear suas ações obedecendo aos princípios da:

·  Legalidade: determina que todos os atos dos servidores públicos, no exercício de suas funções, sejam realizados conforme descrito em lei;

Em geral, as leis administrativas são de ordem pública e não podem ser descumpridas, nem mesmo por acordo de vontades de aplicador e destinatário, uma vez que contêm verdadeiros poderes-deveres, irrenunciáveis pelos agentes públicos (MEIRELLES, 2003, p. 87).

· Publicidade: implica na visibilidade e transparência das decisões, atos e ações de responsabilidade dos agentes públicos, no exercício regular de suas funções;

· Impessoalidade: as ações dos servidores públicos são isentas de qualquer característica de particularidade, ou seja, não há preferência, privilégios nem qualquer tipo de diferenciação, com exceção das previstos em lei;

· Moralidade: devem reger os atos e ações dos servidores públicos no exercício de suas funções, e que se aplicam de modo absoluto, a tudo e a todos a qualquer tempo ou lugar. São, entre outros, os princípios de justiça, equidade e probidade;

· Eficiência: determinando que as funções da administração pública devam ser desempenhadas de forma a atender ao interesse público, na melhor relação custo-benefício, e no fornecimento de serviços de qualidade para a sociedade.

1.3 Administração Pública

Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias; a Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo preceitos de Direito e da moral, visando o bem comum. (MEIRELLES, 2003).

Nesse contexto, se faz primordial ter a frente da Administração pública pessoas comprometidas com a ética, destaca-se nesse sentido, que não é exclusividade dos políticos profissionais possuir atitudes corruptas ou de donos de empresas, mas estão vinculadas a todos os setores sociais. E podem ser manifestadas nas formas mais variadas, ou seja, de acordo com: o cargo, capacidade financeira ou simples desvio "gratuito" da moral do corrupto. Dessa forma ter uma postura ética é essencial para o processo de mudanças, ao qual tanto almejamos.

Segundo Maria H. B. Gonçalves e Nely Wyse (1997), “Na prática a ética deve, portanto, fazer coincidir o plano do individual e do coletivo, uma vez que, para ser virtuosa, a ação deve visar o bem comum, indo ao encontro do interesse da coletividade.”

A gestão pública está num processo constante de transformação, concebendo nova filosofia de trabalho na sua estrutura organizacional e usando de novos paradigmas e conceitos na resolução de problemas. Manter a estabilidade econômica com o intuito de promover o desenvolvimento sócio-econômico, é objetivo principal de qualquer município, estado ou país, no sentido de propiciar a seus habitantes uma vida de melhor qualidade.

Esse processo de constantes mudanças, possibilitou as instituições governamentais uma maior transparência, com resultados altamente positivos na gestão de projetos e ações, descentralizando e desburocratizando o processo de tomada de decisão, e, induzindo a participação da sociedade civil organizada, invertendo o papel do estado, no qual antes, era de produtor direto de bens e serviços, para indutor e regulador de toda cadeia econômica social.

Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2001 a 2010, o Brasil cresceu 3,6% ao ano, superando o desempenho médio registrado nas décadas de 80 e 90, tal acréscimo despertou os mercados externos e consequentemente mudanças na forma de administrar a coisa pública.

Tais melhorias trouxeram consigo significativas vantagens para o setor público, pois gerou uma nova forma de pensar e agir das instituições e dos gestores públicos, provocando uma urgente reformulação dos sistemas administrativos, gerando mais eficiência, e zelo ao aplicar recursos públicos em ações governamentais. O Brasil foi bastante eficiente em observar que algo deveria ser feito, de modo que os recursos que ora estavam sendo disponibilizados através de toda carga tributaria imposta pelo governo aos brasileiros, pudessem ter um destino mais certo e mais seguro, quando destinado as prefeituras, governos estadual e federal e instituições ligadas direta ou indiretamente à união.

 Esses recursos iriam mudar definitivamente a condição da população brasileira, se bem utilizados. Embora se saiba que, apesar de se criar tantos instrumentos para que se tenha uma retidão no direcionamento de verbas públicas, não conseguimos atingir o desejado.

A LRF veio para regulamentar e moralizar todas essas demandas públicas, através de suas limitações e designações, servindo de base para que o administrador público possa gerir os recursos oriundos da união de forma eficiente e honesta.

1.4. O Controle Interno da Administração Pública

De modo geral, aceita-se o conceito de Controle interno como conjunto de normas e procedimentos instituídos pelas organizações com vista na proteção de seu patrimônio e na elaboração de dados confiáveis em busca da eficácia operacional. A Lei n.º 4.320/64 estabelece os fundamentos do controle interno.    

O Controle Interno passou a ser pressuposto da Responsabilidade Fiscal, conforme disposto no Art. 1° § 1° da Lei Complementar Federal número 101/2000, transcrito a seguir.

"Art. 1° Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Titulo VI da Constituição Federal.

§ 1° A responsabilidade da gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e convergem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receita e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renuncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dividas consolidada e mobiliária, operação de garantias e inscrição em resto a pagar".

O Estado brasileiro tem se modernizado em sua estrutura organizacional, alcançando resultados imprevisíveis. A crescente abrangência das obrigações do Poder Público tornou imprescindível a dinamização e incrementos nos serviços prestados pelo Estado, através de um processo organizacional-administrativo capaz de atender aos interesses coletivos.

Assim, segundo Correia (1999, p.98):

“O controle Interno se faz necessário na medida em que uni organização e evolui atingindo um determinado porte, e o seu administrador percebe que não tem mais condições de acompanhar de perto todos os negócios da empresa com a mesma eficiência. Uma vez que uma empresa cresce aumentando sua área de atuação e cria setores com recursos próprios, existe a necessidade de criação de controles que possam garantir que as diversas operações definidas pela política da empresa continuem sendo executadas conforme o planejado pela sua administração”.

Já o autor Citadini (1998), afirma que:

“O Controle Interno, integra o conjunto dos instrumentos utilizados para o controle do setor público e realiza tarefa de suma importância para o administrador, pois se assemelha a uma fotografia que lhe permite conhecer o estado em que se encontra o órgão que dirige, seja ele maior, ou menor com a vantagem de possibilitar-lhe, empreender ações que visem a corrigir eventuais práticas e também dar novos rumos à sua gestão, evitando, assim, a repetição ou continuidade de falhas indesejáveis”.

Deste modo, o controle interno de cada um dos Poderes tem, entre outras, a finalidade de proteger e salvaguardar os bens e outros ativos contra fraudes, perdas ou erros não intencionais, além de garantir o grau de confiabilidade das informações contábeis e financeiras.

Ao tratar do controle interno, as normas constitucionais ainda obrigam que devem prestar contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

As finalidades do Controle Interno, que impulsionam os objetivos específicos que precisam ser atingidos são:

· Observar as normas legais, instruções normativas, estatutos e regimentos;

· Assegurar, nas informações contábeis, financeiras, administrativas e operacionais, sua exatidão, confiabilidade, integridade e oportunidade;

· Evitar o cometimento de erros, desperdícios, abusos, práticas antieconômicas e fraudes;

· Salvaguardar os ativos financeiros e físicos e assegurar a legitimidade do passivo;

· Permitir a implementação de programas, projetos, atividades. Sistemas e operações, para a utilização dos recursos de forma eficaz, eficiente e com maior economia; e

· Assegurar a aderência das atividades às diretrizes, planos, normas e procedimentos do órgão ou unidade.

Elencam-se entre as principais características do controle interno no órgão público:

· Ter, prioritariamente caráter preventivo;

·  Proceder, permanentemente, a correções de eventuais desvios em relação aos parâmetros estabelecidos;

· Prevalecer como instrumentos auxiliares de gestão;

· Subsidiar informações para o devido trabalho dos demais controles;

· Atender a todos os níveis hierárquicos da administração.

Devido as mais diferentes formas de estruturas administrativas adotadas pelos diversos estados brasileiros, nota-se certa discrepância nas atividades do Controle Interno nos variados órgãos da administração pública.

1.5 Receitas e Despesas

A Receita Pública assume, na Administração Pública, fundamental importância por estar envolvida em situações singulares como a sua distribuição e destinação entre as esferas governamentais, o estabelecimento de limites legais impostos pela LRF permitindo estudos e análises da carga tributária suportada pelos diversos segmentos da sociedade.

É notável a relevância da Receita Pública no processo orçamentário, cuja previsão dimensiona a capacidade governamental em fixar a Despesa Pública e, no momento da sua arrecadação, torna-se instrumento condicionante da execução orçamentária da despesa.

Para melhor esclarecimento, Receita é o recebimento advento de tributos, efetuado pela instituição pertencente ao Estado, com destino a gastos em ações e administração pública.

 São duas as modalidades de recebimento:

1) Receitas efetivas – quando se realizam entradas de numerário sem as correspondentes saídas de outros elementos do ativo ou entradas no passivo;

 2) Receitas por mutação patrimonial – cujos recebimentos decorrem da exclusão de valores do ativo ou da inclusão de valores do passivo.

As Despesas correspondem ao conjunto de dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de Direito Público, que tem como finalidade o seu funcionamento, através da distribuição das receitas, para o custeio de diferentes setores da Administração e para os investimentos, observados na lei.

 Classificação da despesa: à exemplo das receitas, as despesas são classificadas como Orçamentárias e Extra-Orçamentárias, observando-se a sua inclusão ou não no orçamento.

 Classificação da despesa quanto à natureza: Utiliza-se o conjunto de tabelas em que cada título é associado a um número. A junção desses números, num total de seis dígitos, constitui o código referente à classificação da despesa quanto à natureza:

1º dígito – indica a categoria econômica da despesa;

(3) Despesa corrente: Representa encargo que não produz acréscimo patrimonial, respondendo, assim, pela manutenção das atividades de cada órgão/entidade.

(4) Despesa de capital: Resulta do acréscimo do patrimônio do órgão ou entidade que a realiza, aumentando sua riqueza patrimonial.

2º dígito: indica o grupo da despesa:

Pessoal e Encargos Sociais;

Juros e Encargos da Dívida Interna;

Juros e Encargos da Dívida Externa;

Outras Despesas Correntes;

Investimentos etc.

3º e 4º dígitos: indicam a modalidade de aplicação:

(30) Governo Estadual;

(40) Governo Municipal;

(50) Entidade Privada sem Fins Lucrativos;

Fixadas no orçamento, as despesas são cobertas com o produto da arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), fruto de contribuições, como o da Contribuição para Financiamento da Seguridade Social – COFINS, que é calculado sobre o faturamento mensal das empresas, nas vendas de mercadorias e de serviços de qualquer natureza.

Os gastos do governo podem também ser financiados por operações de crédito – que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo. Este mecanismo implica o aumento da dívida pública.

Quanto às receitas, estas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. Se a economia crescer, a arrecadação com os impostos também aumentam. O movimento inverso também pode ocorrer.

Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

A partir da aprovação do Orçamento, passa-se a gastar de acordo com o autorizado. Se a receita for superior à previsão inicial, encaminha-se um projeto de lei pedindo autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação, definido assim as novas despesas que serão custeadas pelos novos recursos.

1.6 Princípios Orçamentários

De acordo com Silva ( 1996, p. 37), Orçamento é um plano de trabalho governamental expresso em termos monetários, o qual distingui a política econômico-financeira do Governo, cuja elaboração são observados os princípios da unidade, universalidade, anualidade, exclusividade, especificação e outros que estudaremos adiante.

O Orçamento Público surgiu como ferramenta indispensável para atuar como instrumento de controle das atividades financeiras do executivo. Porém, para se ter o objetivo real desse controle, é necessário um planejamento que respeite todas as regras ou princípios orçamentários, que formam os pilares de uma boa gestão dos recursos públicos:

· Princípio da Unidade: Cada governo deve elaborar apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente.

·  Princípio da Universalidade: A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, proporcionando maior clareza, e facilitando sua compreensão, observado que nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento.

·  Princípio da Anualidade: Estabelece um período limitado de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.

Sua vigência fundamenta-se principalmente nas seguintes razões:

· A previsão orçamentária não pode ter uma existência ilimitada, sob pena de ficar fora do alcance da capacidade humana;

· Sendo periódico o orçamento, há um maior controle quanto à sua execução;

· Contribuinte está mais protegido, eis que, periodicamente, se pode fazer uma revisão da carga tributária e adaptá-la às necessidades do Estado, que, como se sabe, variam no tempo e no espaço. Com a existência do plano plurianual, este tipo de orçamento foi ultrapassado.

· Princípio da Exclusividade: A Lei Orçamentária Anual – LOA, não estabelecerá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, nem qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão de receita e fixação de despesa.

· Princípio da Especificação: As despesas devem ser classificadas de forma detalhada para facilitar sua análise e compreensão. A legislação brasileira demanda que esse detalhamento expresse o planejamento físico e financeiro das ações governamentais.

· Princípio da Publicidade: Todo o conteúdo orçamentário deve ser divulgado de forma clara, através dos veículos oficiais de comunicação, para tornar público e para a eficácia de sua validade.

· Princípio do Equilíbrio Financeiro: A despesa não deve superar a receita prevista para o período.

· Princípio do Orçamento Bruto: Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução.

· Princípio da Não-afetação: Não haverá mutilação das verbas públicas, sendo vedada a vinculação de receita de impostos a órgãos, fundos ou despesas, excetuadas afetações que a própria Constituição determina.

Os instrumentos declarados pela LRF para o planejamento do gasto público são os mesmos já referenciados pela Constituição Federal: Plano Plurianual (PPA), Lei Orçamentária Anual (LOA), e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); os quais nas três esferas do governo representam a mais importante ação planejada de política fiscal no Brasil.

O PPA foi instituído pela Constituição Federal (Art. 165, I e parág. 1°), substituindo os anteriores Orçamentos Plurianuais de Investimentos. De competência exclusiva do Presidente da República, não impossibilita a indexação de emendas apresentadas por parlamentares das comissões mistas de planos, orçamentos e fiscalização, onde serão apreciadas e votadas pelo Congresso Nacional (BRASIL, 1988).

Estabelecida pelo PPA, a lei determinará por regiões, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como aquelas relativas aos programas estratégicos de uma determinada gestão.

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou em lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

A LOA determina e discrimina as receitas e as despesas públicas para o exercício vindouro, esclarecendo de forma evidente a política econômica financeira e o programa de trabalho de Governo, obedecido os princípios de unidade, universalidade e anualidade. Encaminhado ao Legislativo pelo Poder Executivo até 31 de agosto, o qual será submetido a aprovação até a data da última secção do ano.

A LDO inserida na Constituição de 1988 é o instrumento que se propõe a fazer a transição entre o PPA e as leis orçamentárias anuais.

No legislativo ou no Congresso, o projeto de LDO estará aberto para receber emendas, desde que estejam compatíveis com o Plano Plurianual, e, posteriormente, sendo apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamento e Fiscalização Financeira – CMPOF.

1.7 O Controle da Dívida Pública

Entende-se por dívida pública, quando o governo toma dinheiro emprestado a instituições financeiras, sejam elas internas ou externas, para financiar parte dos seus gastos, mediante a arrecadação dos tributos não serem suficientes para sanar seus gastos.

 De acordo com informações divulgadas pelo Ministério da Fazenda, a dívida pública federal brasileira, ou seja, a soma de tudo que o Brasil deve ao mercado interno e externo atingiu a marca dos R$ 1,67 trilhão. O número é 2,63% maior do que o registrado em janeiro. Os dados são do mês de fevereiro de 2011.

 Foram anos de planos, governos após governos, em que o Brasil se esforçou para atingir o nível de gestão que hoje possui. Com a implantação da LRF, os gastos governamentais puderam ter uma destinação mais responsável e mais saudável, através do controle, e suas penalidades quando desrespeitada.

 Mediante a análise do Capítulo VII da LRF, que trata da dívida e do endividamento público, observa-se que, nos termos da Resolução n° 40 e da Resolução n° 43 aprovadas pelo Senado Federal, definiu-se limites para a dívida pública de todos os entes nacionais. Portanto, os ajustes feitos à Lei n° 4.320/64, mostra que as duas são distintas, com objetivos bem diferentes.

A Lei n° 4320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Por outro lado, a Constituição Federal deu à Lei n° 4.320/64 o status de Lei Complementar. Mas, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece à vontade da Lei mais recente.

Algumas alterações foram feitas:

· Conceito de Dívida Fundada – No Capitulo l da Resolução do Senado Federal n° 43, de 21/12/2001, em atendimento ao disposto no artigo 30, inciso l da LRF, são apresentadas as definições dos termos relacionados à dívida pública consolidada, dívida pública mobiliária, operações de crédito e empresa estatal dependente.

· Reconhecimento da Dívida Pública – De acordo com o parágrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assunção, o reconhecimento e a confissão de dívidas pelo ente público são equiparadas as operações de crédito, devendo, ainda, observar os termos dos arts. 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesas.

· Operações de crédito – Correspondem a compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de titulo, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

· Dívida Consolidada Líquida – Correspondem à dívida pública consolidada deduzida as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros, considerando-se ainda as obrigações a pagar que deverão ser deduzidas das disponibilidades financeiras.

· Receita Corrente Líquida – Antes da LRF, a Receita Corrente Líquida – RCL foi utilizada principalmente como parâmetro na verificação das despesas com pessoal, de acordo com o texto da Lei Complementar n° 82/95 e ainda nos termos da Lei Complementar n° 96/99 (Lei Camata l e II, respectivamente). De acordo com os dispositivos legais citados, o total das despesas com pessoal não poderia ultrapassar o percentual de 60% da RCL. A Lei Complementar n° 96/99 ampliou o conceito de despesas com pessoal, além de especificar os itens que deveriam compor o montante desses gastos.

· Restos a Pagar – Pelo disposto nenhuma despesa poderá ser contraída nos dois últimos quadrimestres do mandato de qualquer titular de Poder ou órgão, sem a disponibilidade de recursos para suprir tal necessidade.

1.8 Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

Partindo do princípio que toda instituição que se preza; seja ela governamental ou não; tem como objetivo o lucro. O Brasil hoje, é um país que busca incessantemente esta matemática simples, mas difícil de realizar, principalmente se tomarmos por parâmetro os pequenos e pobres municípios que sobrevivem a base dos repasses da união.

O objetivo da LRF, conforme Castro (2000) é corrigir o rumo da administração pública, no âmbito dos estados, incluindo o Distrito Federal, dos municípios e da União, bem como limitar os gastos às receitas, adotando para isso técnicas de

planejamento governamental, organização, controle interno e externo e transparência das ações de governo em relação à população, incentivando o controle social.

A necessidade de se buscar uma compatibilidade nas contas das instituições públicas é uma realidade brasileira, e a sociedade como um todo, tem grande influência e responsabilidade sobre esta questão. Os desmandos; a corrupção desenfreada que assolava e que ainda persiste no nosso país, trouxe suas consequências, e, junto com ela a resposta positiva à sociedade brasileira, que buscou de forma organizada uma solução para esta celeuma.

Entretanto, o principal objetivo da LRF, segundo o caput do art. 1°, consiste em estabelecer "normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal".

Pari passu, o parágrafo primeiro desse mesmo artigo procura definir o que se entende como "responsabilidade na gestão fiscal", estabelecendo as seguintes questões:

· Ação Planejada e Transparente – consiste em ações voltadas para a satisfação de um programa definido por ações ou projetos que tenham sempre começo, meio e fim.

· Prevenção de Riscos e Correção de Desvios que Afetem o Equilíbrio das Contas Públicas – um dos aspectos mais relevantes da LRF é justamente o acompanhamento das ações, projetos ou atividades dos administradores públicos pelos controles internos e externos, a cargo de funcionários dos próprios órgãos e Tribunais de Contas, respectivamente.

· Garantia de Equilíbrio nas Contas Públicas – cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar;

· Transparência – Diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e transparente na administração Pública.

Ressalta-se que os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto público são os mesmos já adotados na Constituição Federal, somente reforça cada vez mais o papel da atividade de planejamento e de execução.

Tal Lei visa, portanto, assegurar a coordenação das políticas fiscais de todos os entes da federação e estabelecer o equilíbrio fiscal como obrigação da administração pública (SODRÉ, 2002).

1.9. Lei de Responsabilidade Fiscal: Gestão Fiscal e Transparência

Conforme os autores Figueiredo e Nóbrega (2002), a LRF determina normas de finanças públicas que apontam para a responsabilidade na Gestão fiscal com amparo no Capítulo II, do Título VI, da Constituição Federal (art. 1º da LRF). A gestão fiscal responsável, constitui instrumento indispensável para a manutenção da estabilidade da moeda e para o desenvolvimento nacional, merecendo, portanto, em virtude de sua magnitude e relevância, tutela e salvaguarda por meio de modernas normas de natureza penal, voltadas para a repressão de condutas que atentam contra as finanças públicas e a lei orçamentária.

Segundo Greggianin e Oliveira (2000), considerando as inovações implementadas pela LRF, está o sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal, a qual orienta que num prazo de 3 ou 4 anos, os estados e municípios deverão se preparar para fazer previsões de médio prazo para suas receitas e despesas, de modo a acompanhá-las mensalmente, além de dispor de um bom sistema de controle e finanças, principalmente da dívida (Artigos 4 ao 10).

Segundo Leite (2005, p. 104) após a promulgação da LRF, que estava prevista para janeiro de 2000, pela equipe de planejamento, os prefeitos eram contra a entrada em vigor imediata da lei, o intuito do governo, no entanto, era que a lei atingisse justamente o último ano de mandato dos prefeitos em exercício na época. Os prefeitos por sua vez, não satisfeitos, reivindicaram junto a Associação Brasileira de Secretários e Dirigentes das Finanças dos Municípios (ABRASF) para que a lei entrasse em vigor um ano após a sua promulgação.

Dessa forma, tais inovações surtiram o receio de muitos prefeitos em assumir mais responsabilidades na gestão fiscal, pois em média os municípios controlavam apenas 29% das receitas que gastavam, caindo para 13% nos casos dos municípios com menos de 50.000 (cinquenta mil) habitantes, o que representa 91% do total. Se algum problema, político ou econômico, afetasse o volume ou o prazo das transferências de recursos para o município, eles correriam o risco de pagar pelo não cumprimento da LRF, sem ter controle sobre o maior montante da receita. (LEITE, 2005)

Dados do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) informam que em 2000, a situação financeira das prefeituras era péssimas, 55,53% das 5.507 prefeituras municipais existentes estavam deficitárias, ou seja, em termos de déficit nominal, estavam deficitárias 73% das prefeitura com população entre 500 mil e 5 milhões de habitantes (LEITE, 2005)

Nesse sentido, um dos grandes méritos da LRF foi ter trazido para as finanças públicas nacionais, a transparência fiscal, o chamado accountability, comemorado e executado nos países desenvolvidos (NASCIMENTO, 2007).

Verifica-se inclusive que a transparência é um dos princípios orientadores para a implantação do modelo de informações gerenciais, assim como: o planejamento, o controle e a responsabilização. No que tange o planejamento e o controle são instrumentos fundamentais para a geração de informações úteis sobre o entendimento da Lei, bem como auxilia o processo decisório e conseqüentemente melhoram os demais princípios: transparência e responsabilização.

Ainda concernente a transparência, em seus artigos 48 e 49, a LRF afirma que a Prefeitura deve incentivar a participação popular na discussão de planos e do orçamento, e que suas contas devem ser disponibilizadas para qualquer cidadão (SALLES, 2010).

Tal participação da sociedade, bem como a divulgação que deve ser dada a todas as ações relacionadas a arrecadação de receitas e a realização das despesas da Administração Pública proporcionam a tão almejada transparência, e com esse propósito, a LRF cria alguns mecanismos:

· A participação popular na discussão e na elaboração dos planos e dos orçamentos já referidos (Artigo 48, parágrafo único);

· A disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade; e

· A emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso público e ampla divulgação.

Diante da acessibilidade das informações, os cidadãos podem ser mais participativos e realizar melhor fiscalização. Verifica-se, no entanto, que muito embora a LRF como visto anteriormente, prevê a participação popular na elaboração dos planos e dos orçamentos, não assegura que realmente ocorra. Salles (2010), nos adverte que há uma velha ideia popular:

“[…] no Brasil, tem lei que ‘pega’ e lei que não ‘pega’. Desafortunadamente há maneiras de se “driblar” uma exigência legal. No caso do orçamento, é possível “encenar” o processo de participação, fazer dele um mero formalismo. Mas felizmente nem todos os prefeitos pensam assim, muitos procuram tornar realidade a participação; em alguns casos indo além da exigência legal”. (SALLES, 2010, p 89.)

Dessa forma, conforme mencionado por Salles, embora alguns gestores estejam apenas fazendo de conta no que se refere a efetiva participação da população nos assuntos de interesse coletivo, alguns gestores públicos tem aderido a Gestão Participativa, um modelo de gestão contemporâneo focada nas pessoas que fazem parte da organização, e segundo Maranaldo (1989 apud Ramillo, 2010, p. 60), a Administração Participativa é o conjunto harmônico de sistemas, condições organizacionais e comportamentos gerenciais que provocam e incentivam a participação de todos no processo de administrar. Visando através dessa participação, o comprometimento com os resultados (eficiência, eficácia e qualidade).

Verifica-se há algum tempo, a preocupação dos gestores dos diversos níveis da administração pública brasileira com o aspecto do controle e direcionamento dos gastos. Com a edição da Constituição Federal de 1988, isso ficou ainda mais evidente, embora os aspectos da legalidade e da formalidade ainda permaneçam como focos culturalmente importantes por parte dos órgãos de controle interno e externo.

No Brasil, há muito, não tínhamos motivos para que os gestores públicos se comportassem com probidade. Havia pouca tipo de sanção que viesse a responsabilizar gestores ímprobos por conduzir irresponsavelmente os gastos do erário público. A LRF, acompanhada pela lei de crimes de responsabilidade fiscal (lei nº 10.028 de 19 de outubro de 2000), veio para mudar esse estado de inércia na administração pública, ademais, esta é uma ferramenta indispensável para o gestor público que busca de forma idônea conduzir todo o processo de gastos da instituição pela qual é responsável.

 Observa-se que a LRF edifica e estabelece limites máximos, por Poder, para as despesas de pessoal, em percentual da Receita Corrente Líquida (RCL). No que tange ao endividamento, determina a relação máxima que os estados e os municípios podem apresentar da Dívida Consolidada Líquida (DCL) sobre a RCL.

Não obstante, coibir o financiamento dos municípios e dos estados junto ao Banco Central, como também os empréstimos da União e dos estados aos municípios, a LRF fez também que os governos fiquem impedidos de levantar recursos por intermédio das entidades por eles controladas e de antecipar receitas em relação a fato gerador não ocorrido.

A LRF também proíbe ou coíbe diversos abusos na administração financeira e patrimonial, particularmente no que se refere à antecipação de receitas orçamentárias (ARO), à concessão de garantias e à inscrição em restos a pagar, elementos que estiveram na raiz da crise do setor público na década passada.

No decorrer dos seus mais de se sessenta artigos, percebe-se que as regras aparecem conjugadas a algum tipo de relatório, demonstrativo ou audiência pública. O Relatório de Gestão Fiscal deve ser publicado em meio de amplo acesso público, alguns governantes exibem este relatório em outdoor e na internet, a cada quatro meses e é assinado pelos chefes de cada Poder, especificando o cumprimento ou não, os limites ditados pela Lei.

A LRF contém uma série de dispositivos que tratam da escrituração, da consolidação e da prestação de contas. Determina, por exemplo, que receitas, despesas e disponibilidades da previdência sejam separadas das do Tesouro Público, sendo proibido o financiamento dos estados e dos municípios com recursos da Previdência Social.

Toda a LRF será objeto de fiscalização pelos Tribunais de Contas, pelos membros do Legislativo e pelo Ministério Público. Fica claro, porém, que os governantes deverão constituir um sistema de controle interno para auxiliá-los na tarefa de identificar desvios e de indicar correções de rumo.

1.10 A Lei de Responsabilidade Fiscal em outros países

Assim como no Brasil, outros países também adotaram as suas normas e regras com o intuito de moralizar e evitar desvios de recursos públicos, ao mesmo tempo, compartilhando informações detalhadas, sobre a política de gastos, tributos, empréstimos, assim como seus efeitos na sociedade.

O código de boas práticas e transparência fiscal, ajuda aos governos a fornecer uma imagem clara da estrutura e finanças, bem como a aplicação destes recursos em ações governamentais.

Essas leis ou normas por assim dizer, serviram de base para que o Brasil elaborasse a LRF da melhor forma possível, dentro da nossa realidade, se não vejamos algumas destas, adotadas por outros países e instituições:

· A Comunidade Econômica Européia, a partir do Tratado de Maastricht;

· A Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act, de 1994;

· Fundo Monetário lnternacional: organismo do qual o Brasil é Estado-membro, e que tem editado e difundido algumas normas de gestão pública em diversos países; e,

· Os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram à edição do Budoet Enforcement Act, aliado ao princípio de "accountability".

Não existe um manual padrão de finanças públicas ou privada para que se possa utilizar, pois cada organização ou instituição tem as suas nuances e as sua diferenças, mas, existem exemplos que deram certo, e é nestes que o Brasil se norteou, para elaborar a LRF.

Estes exemplos, embora tomados como referência para a elaboração da versão brasileira da LRF, não foram os únicos parâmetros utilizados, já que não existe um manual de finanças públicas que possa ser utilizado indiferentemente por qualquer nação.

Embora o Brasil tenha se baseado em alguns exemplos, estes referenciais abaixo discriminados, serviram como ponto de partida para a elaboração da versão Brasileira da LRF, tais informações foram obtidas através do site do Tesouro Nacional brasileiro:

– FMI – Fiscal Transparency: dentro do setor público, as funções de política e de gestão devem ser bem definidas e divulgadas ao público, informando sobre as atividades fiscais passadas, presentes e programadas – transparência dos atos.

A documentação orçamentária deve especificar objetivos da política fiscal, estrutura macroeconômica, políticas orçamentárias e riscos fiscais.

As informações orçamentárias devem facilitar a análise, as contas fiscais devem ser apresentadas periodicamente ao Legislativo e ao público.

– Comunidade Econômica Européia (CEE) – Tratado de Maastricht: definições de critérios para verificação da sustentação financeira de cada governo, como em uma confederação.

Os Estados membros conduzem suas políticas com relativa independência, convergindo para critérios acordados; além disso, os estados membros devem evitar déficits excessivos, os quais a Comissão monitorará orçamento e estoque da dívida para identificar desvios.

– Budget Enforcement Act (BEA) EUA: contempla apenas o Governo Federal – cada unidade da federação tem suas regras. O Congresso fixa metas de superávit e mecanismos de controle de gastos, aplicações de regras adotadas pelo BEA.

 Sequestration – limitação de empenho para garantir limites e metas orçamentárias.

 Pay as you go – compensação orçamentária: qualquer ato que provoque aumento de despesas deve ser compensado através da redução em outras despesas ou aumento de receitas

– Fiscal Responsability Act – Nova Zelândia: o Estado é unitário e parlamentarista. O Congresso fixa princípios e exige forte transparência do Executivo, que tem a liberdade para orçar e gastar;

Os Princípios de gestão fiscal responsável: reduzir débito total da Coroa (dívida pública) a níveis prudentes.

Seu objetivo é alcançar e manter níveis de patrimônio líquido da Coroa que a protejam contra fatores imprevistos.

O Fiscal Act difere dos programas anteriores porque não prevê metas fiscais; admite afastamentos temporários, desde que com previsão de meios para retorno; considera perigosa a perda de credibilidade pelo não cumprimento de metas; teme pela manipulação de informação para ajustá-las às metas fixadas.

1.11 Dos Crimes de Responsabilidade Fiscal

Ao completar dez anos, a LRF ou Lei Complementar 101 de maio de 2000, é reverenciada como o caminho certo e eficiente, embora fundamental, para um bom desempenho da política fiscal brasileira, o qual obteve resultados altamente positivos, trazendo equilíbrio fiscal, disciplina orçamentária, práticas contábeis, planejamento e controle de gastos públicos. Esta importante ferramenta é irrefutavelmente importante na história fiscal e monetária do Brasil.

A criação do plano Real em 1994 trouxe certa estabilidade para a economia brasileira, e a LRF, tornou-se um marco desse processo, quando gerou uma evolução da organização do sistema financeiro e fazendário e do planejamento público.

A lei é perspicaz, delega responsabilidades nas três esferas (União, Estados e Municípios), cria parâmetros, prevê execução orçamentária, punem governantes e possibilita a transparência.

Em relação ao Código Penal, foi instituído todo um novo Capítulo em seu último Título XI – Dos Crimes contra a Administração Pública, Capítulo IV – Crimes contra as Finanças Públicas. No Decreto-Lei 201/76, foram acrescentadas oito novas condutas ao artigo que previa o crime de responsabilidade dos Prefeitos (Art. 1°).

A legislação referida é decorrência direta da LRF. Segundo Castro (2001): "A LRF Integra o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal – PEF, apresentado à sociedade brasileira e tem como objetivo a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida em relação ao produto interno bruto da economia".

Ainda de acordo com o mesmo autor, a Lei foi editada com o firme propósito de atender exigências advindas do Fundo Monetário internacional (FMI), do Banco Mundial e dos países que integram o Grupo dos sete – G7.

A principal finalidade da LRF é proibir os entes da Federação de gastarem mais do que arrecadam, estabelecendo, para tanto, limites e condições para o endividamento público.

São quatro, os eixos que a LRF se apóia:

· Planejamento: melhoria nas condições de criação de novas informações, metas, limites e condições para a renúncia e para a geração de despesas, inclusive com pessoal e de seguridade, para a assunção de dívidas, para a realização de operações de crédito, e para a concessão de garantias.

· Transparência – é concretizada com a divulgação ampla de quatro relatórios de acompanhamento de gestão fiscal, que permitem identificar receitas e despesas;

· Controle – é aprimorado pela maior transparência e pela qualidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora e mais contínua dos Tribunais de Contas;

· Responsabilidade – aplicação a ser imposta sempre que ocorrer o descumprimento das regras, com a suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da permissão para a contratação.

O Art. 73 da LRF, estabelece que as infrações às suas disposições serão punidas de acordo com Código Penal, as Leis 1.079/50 (Lei que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo e julgamento), o Decreto-lei 201/97 (Lei de Responsabilidade de Prefeitos e Vereadores) e demais normas pertinentes. Para prevenir, punir e tutelar o bem jurídico finanças públicas, inclusive penalmente, surgiu a Lei 10.028/00 (Lei dos Crimes de responsabilidade fiscal – LCRF), que entrou em vigor no dia 20.10.2000.

A Emenda Constitucional nº 19/98 fixou o prazo de três a seis meses para o Poder Executivo apresentar ao Congresso Nacional o projeto de lei complementar, referido no artigo 163 da Constituição Federal, o que foi cumprido dentro do limite estabelecido, dando origem a LRF.

1.12 Limites permitidos pela LRF

A LRF determina os quantitativos de gastos através de percentuais para os três poderes, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Para a União, os limites máximos relativos a gastos com pessoal (50% da Receita Corrente Líquida) são assim distribuídos:

· 2,5% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;

·  6% para o Judiciário ;

·  0,6% para o Ministério Público da União;

· 3 % para custeio de despesas do Distrito Federal e de ex-territórios;

· 37,9% para o Poder Executivo.

Nos Estados, os limites máximos para gastos com pessoal (60% da Receita Corrente Líquida) serão:

· 3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;

· 6% para o Poder Judiciário;

· 2% para o Ministério Público;

· 49% para as demais despesas de pessoal do Executivo.

Nos Municípios, os limites máximos para gastos com pessoal (60% da Receita Corrente Líquida) serão:

·  3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;

· 6% para o Poder Judiciário;

·  2% para o Ministério Público;

· 49% para as demais despesas de pessoal do Executivo;

· 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;

· 54% para o Executivo

Anteriormente, os limites para despesas de pessoal, eram previstos pela lei complementar número 96 de 31 de maio de 1999, sancionada neste mesmo ano, esta lei não determinava os percentuais para os Poderes legislativo e judiciário, deixando estes, sem uma receita prevista por lei. Com a implantação da LRF, houve uma mudança na distribuição das receitas, agora, possibilitando uma previsão de recursos para todos os poderes do país, como também para as três esferas de governo.

O Congresso Brasileiro tem uma responsabilidade ímpar na questão da demanda de verbas públicas. As emendas apresentadas por parlamentares destinando valores para obras e ações nos estados e municípios, é uma forma de se gerir recursos com uma pré-destinação, com o objetivo de diminuir cada vez mais, a prática de desvios desses recursos.

Na questão da Dívida Pública o Senado Federal estabelecerá limites para a dívida pública, por proposta do Presidente da República. Tais limites serão definidos também como percentuais das receitas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Isto significa que os governantes deverão respeitar a relação entre a dívida e sua capacidade de pagamento. Ou seja, o governante não poderá aumentar a dívida para o pagamento de despesas do dia-a-dia.

Lembrando sempre que: se o governante verificar que ultrapassou os limites de endividamento, deverá tomar providências para se enquadrar, dentro do prazo de doze meses, reduzindo o excesso em pelo menos 25%, nos primeiros quatro meses. Mas, se depois disso, continuarem a existir excessos, a administração pública ficará impedida de contratar novas operações de crédito.

Na questão fiscal a LRF também tem seus fundamentos, determinando os prazos para que os gestores possam se planejar estrategicamente e consequentemente atingir suas metas e seus objetivos, proporcionando e permitindo aos gestores, um espaço de tempo para que os mesmos possam fazer arranjos para uma compatibilidade entre receitas e despesas.

No que se entende na questão de metas fiscais, a LRF determina o estabelecimento de metas fiscais trienais. Isso permite que o governante consiga planejar as receitas e as despesas, podendo corrigir os problemas que possam surgir no meio do caminho. É como conduzir um barco: quando tem um rumo é possível planejar as manobras necessárias para se chegar até lá, mesmo que algumas sejam difíceis e tenham que ser corrigidas ao longo do caminho.

Além disso, com as metas fiscais, fica mais fácil a prestação de contas à sociedade, porque se sabe o que está sendo feito e como está sendo feito para se atingir um objetivo – com isso a sociedade pode manifestar suas opiniões e colaborar para melhorar a administração pública.

Existe um gargalo a ser resolvido na questão política Brasileira, a não existência de uma lei especifica para custear as campanhas políticas. Sabe-se que o custo é muito alto e muitos gestores se utilizam da máquina governamental para custearem campanhas de seus partidários, deixando a conta para próxima legislatura. No entanto, a LRF, determina e impõe algumas restrições:

No ano que estiver programada eleição, a lei impõe restrições adicionais para controle das contas públicas, com destaque para o seguinte:

·  Fica impedida a contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO);

· É proibido ao governante contrair despesa que não possa ser paga no mesmo ano. A despesa só pode ser transferida para o ano seguinte se houver disponibilidade de caixa;

· É proibida qualquer ação que provoque aumento da despesa de pessoal nos Poderes Legislativo e Executivo nos 180 dias anteriores ao final da legislatura ou mandato dos chefes do Poder Executivo.

Gestores públicos que fazem da ética uma prática no seu dia-a-dia, são verdadeiros patriotas, embora isso seja uma qualidade raríssima dos brasileiros, pois sabe-se que, através da corrupção, foram desviados do erário público nos últimos dez anos, a soma espantosa de mais de R$ 700.000.000.000,00 (Setecentos Bilhões de Reais), que se empregados em obras de infra estrutura de transporte, saúde e educação, contribuiria de forma clara para a melhora da qualidade devida dos contribuintes brasileiros.

1.13 Penalidades

Toda lei quando criada tem suas finalidades, seus objetivos e, por ser lei, quando deixada de ser cumprida, apresenta suas penalidades também conhecidas como sanções:

Há dois tipos de sanções:

· Sanções pessoais: são as previstas na Lei Ordinárias que trata, de crimes de Responsabilidade Fiscal. Os governantes poderão ser responsabilizados pessoalmente e punidos com perda de cargo, proibição de exercerem empregos públicos, pagamento de multas, e estarão passivos de prisão;

· Sanções institucionais: são os previstos no bojo da própria Lei. Para o governante que não efetuar previsão, arrecadação e cobrança de tributos de sua competência, serão suspensas as transferências voluntárias, recurso de União ou dos Estados que são transferidos (convênios); exceder noventa e cinco por cento do limite máximo de gastos com pessoal, terá suspensa a concessão de novas vantagens aos servidores, a criação de cargos novas admissões e concessão de horas extras, a contratação de operações de crédito e a obtenção de garantias da União.

Como exemplos de sanções institucionais temos:

· Para o governante que não prever, arrecadar e cobrar tributos (impostos, taxas e contribuições) que sejam de sua competência, serão suspensas as transferências voluntárias, que são recursos geralmente da União ou dos Estados, transferidos, por exemplo, através de convênios, que permitirão a construção de casas populares, escolas, obras de saneamento e outros;

· Para quem exceder 95% do limite máximo de gastos com pessoal, fica suspensa a concessão de novas vantagens aos servidores, a criação de cargos, as novas admissões e a contratação de horas extras. Uma vez ultrapassado o limite máximo ficam também suspensas a contratação de operações de crédito e a obtenção de garantias da União; e

· Quem desrespeitar os limites para a dívida, depois de vencido o prazo de retorno ao limite máximo e enquanto perdurar o excesso, não receberá recursos da União ou do Estado, através de transferências voluntárias.

Castro (2000), acredita ser incoerente algumas das penalidades da LRF, uma vez que o constituinte ao cortar as transferências voluntárias e a contratação de operações de crédito não se preocupou com a necessidade e a qualidade dos gastos realizados, correndo o risco de fazer contingências à saúde, à educação, os investimentos, a fim de obter superávit primário para pagar os credores internacionais.

Conforme mencionado por Castro (2000), gera certo receio de que tanta imposição venha a inibir o investimento dos gestores no âmbito social. Todavia, nesse contexto, percebe-se com o presente estudos que a partir desta imposição de limite aos gestores, a LRF tem contribuído para o controle dos gastos, a medida que possibilita maior responsabilidade na gestão fiscal, e se não houvesse tal regulamentação, o descaso com os investimentos sociais poderiam ser ainda maiores, em virtude da falta de recursos e do aumento da dívida pública.

2. METODOLOGIA

Neste capítulo, discorre-se sobre o percurso metodológico que nortearam a realização desta pesquisa, os atores envolvidos serão caracterizados, bem como os procedimentos utilizados na coleta de dados e as técnicas ustilizadas para a análise das informações.

2.1 Procedimentos Metodológicos

Para a elaboração desta pesquisa conta-se com o auxílio da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT). Esta enquadrada como exploratória por envolver a investigação bibliográfica em conformidade com a proposição de caráter científico, pois se verifica do ponto de vista conceitual a abrangência do assunto em estudo, será fundamentada em vários autores da atualidade na busca de ampliar e aprofundar os conhecimentos.

Segundo Oliveira (1999, p. 134), “pesquisa exploratória, é a ênfase dada à descoberta de práticas ou diretrizes que precisam modificar-se e na elaboração de alternativas que possam ser substituídas”.

Lakatos (2001, p. 183) expõe que:

“[…] a pesquisa bibliográfica ou de fontes secundárias, abrange toda bibliografia já tornada pública em relação ao tema de estudo, desde publicações avulsas, meios de comunicação orais e audiovisuais, com o intuito de obter contato direto sobre o assunto em estudo […]”.

A pesquisa classifica-se ainda como estudo descritivo que dentre as muitas definições existentes, para Oliveira (1999, p.114), “estudo descritivo é um tipo de estudo que permite o pesquisador à obtenção de uma melhor compreensão do comportamento de diversos fatores e elementos que influenciam determinado fenômeno”.

Conforme Gil (1991), a pesquisa descritiva tem como objetivo primordial a descrição das características de determinada população ou fenômeno ou, então, o estabelecimento de relações entre variáveis.

Entende-se que qualquer método ou técnica que sejam empregados em uma pesquisa possui restrições, e no âmbito da referida investigação buscar-se-á ampliar e aprofundar os conhecimentos no que concerne a Lei de Responsabilidade Fiscal: importante ferramenta gerencial para o administrador público.

Em conformidade com a proposição da pesquisa realizou-se primeiramente, um levantamento bibliográfico o qual se verifica do ponto de vista conceitual a abrangência do assunto em estudo, sendo fundamentado em autores da atualidade, um estudo descritivo e avaliativo, com caráter exploratório.

Utiliza-se recurso computacional para organizar os dados obtidos na pesquisa e dar suporte à elaboração das informações.

Para Lakatos (2001, p. 164) a coleta de dados é a etapa da pesquisa que se inicia a aplicação dos instrumentos elaborados e das técnicas selecionadas, a fim de se efetuar a coleta de dados previstos.

Utiliza-se de método analítico dedutivo, com o intuito de promover melhor resultado no desenvolvimento da mesma. Molina (2007), esclarece que o Método dedutivo almeja demonstrar, mediante a lógica pura, a conclusão na sua totalidade a partir de algumas premissas, de modo a assegurar a veracidade das conclusões, caso contrário se invalida a lógica aplicada.

Ainda em consonância com a metodologia científica, para Molina (2007), todas as teorias, inclusive as criadas de acordo com o método dedutivo, são passíveis de melhorias ou correções por mudanças contextuais. Desta forma, a autora cita como exemplo a evolução tecnológica, ao proporcionar novos conhecimentos que permitem uma maior precisão e delimitação teórica dos modelos ou, simplesmente, a sua substituição por outros.

3. CONCLUSÃO

Sabe-se que nossos governantes sempre foram muito displicentes, ou melhor, “gananciosos” quando se trata de usar o dinheiro público, como se não pertencesse a ninguém, e a Administração Pública não possuísse princípios amplamente reconhecidos e oficialmente aceitos, os quais cita-se a, Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, valores que sempre estiveram em nosso ordenamento jurídico e que a partir de 1998, passaram a fazer parte do artigo 37 da Constituição Federal. Inclusive, o princípio da eficiência, que compõe esse grupo de valores, foi inserido permanentemente com a Reforma Administrativa pela Emenda Constitucional 19.

Deste modo, ao elencar as muitas informações para o presente estudo, e diante de tantas experiências vivenciadas das más administrações e as muitas corrupções do nosso quadro político, percebe-se que a LRF ao ter sua aplicabilidade efetiva, contribui como indispensável ferramenta para todo gestor público que visa o zelo e o cuidado com a coisa pública, no entanto, a LRF foi criada para ser obedecida, respeitando-se e aplicando-se na forma como foi instituida, a fim de se obter uma maior eficácia nos procedimentos que regem uma boa e honesta administração pública.

Verifica-se, portanto, que a LRF surgiu pela grande necessidade de se ter gestores públicos comprometidos, probos e eficientes, imbuidos em planejar um orçamento pautado pela obediência, à objetividade e à imparcialidade.

     É bastante significativa a influência da Lei nº. 101/2000 na tomada de decisão dos gestores, pois através de seus mecanismos disciplinadores, o administrador é obrigado a seguir uma linha de trabalho coerente com a situação financeira apresentada, não sendo permitido os excessos que possam vir a prejudicar o andamento dos serviços dispostos à sociedade, resultando em uma aplicação correta dos recursos públicos e em um plano de governo equilibrado, prevenindo, sobretudo, os fatos relacionados aos desvios de verbas para fins diversos como muito acontecia anteriormente.

Dessa forma, fica evidente a importância das novas regras estabelecidas pela LRF uma importante ferramente gerencial para que o Administrador público possa alcançar um ajuste fiscal nas contas públicas e para direcioná-los a trabalhar com mais responsabilidade e transparência durante seu mandato, planejando seus atos e evitando o descontrole que antes era comum a sociedade vivenciar dentro da política do país.

A LRF promove delimitações que são impostas para que os administradores reflitam antes de executarem atos irresponsáveis que resultem no aumento da dívida pública do país, sendo essas limitações fortalecidas pela aplicação das sanções que são destinadas ao gestor que descumprir a norma.

Para corresponder a tais diretrizes, que apontam para a realidade do bem comum à sociedade, é imprescindível que o administrador atue segundo um conjunto de regras claras, com indiscutível conduta ética e, em grande parte, com bom senso.

Para que a lei torne-se efetiva, é preciso garantir a responsabilização concreta e ágil de seus transgressores, sob pena de cair em descrédito.

Nesse aspecto, faz-se necessário a participação mais ativa da população, para que haja um estreitamento da distância entre governo e sociedade, respaldando a ação governamental, seja para cobrança dos tributos, seja para o direcionamento e a aplicação dos recursos públicos em investimentos e manutenção das cidades.

É portanto, notório que após entrar em vigor em maio de 2000, a LRF mudou o quadro político do país, os gestores passaram a cumprir as regras estabelecidas, temendo a aplicação das penalidades cabíveis.

Planejar estrategicamente os gastos públicos é um dos alicerces da LRF; o planejamento gera condições que favorecem o cumprimento dos muitos dispositivos definidos na lei.

Logo, entende-se que já houveram significativas mudanças na administração pública, mas que sem dúvida há muito que se mudar, porém com as muitas alternativas existentes, muito pode ser feito.

 

Referências
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Informações Sobre os Autores

Carlos Eduardo de Mira Costa

Mestrando em Meio Ambiente e Recursos Hídricos pela Universidade Federal de Itajubá. Graduado em Administração pelo Centro de Ensino Superior Tecnologia e Educação. Acadêmico de Direito pelo Centro Universitário de Itajubá

Antonio Gil da Costa Júnior

Doutorando em Administração pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Mestre em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Itajubá e Graduado em Administração pela Universidade Federal de Itajubá


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