A responsabilidade civil do estado e a teoria do risco integral

Resumo: A responsabilidade é a atribuição do dever jurídico de reparar um dano, quando da ocorrência de um evento lesivo cometido pelo agente, tendo este vínculo contratual ou correspondência legal. A responsabilidade do Estado vai surgir quando da atribuição à Administração de um evento danoso, ficando na incumbência de sua reparação total, mesmo não sendo seu causador direto, mas com o encargo da solvência do prejuízo por disposição legal. A vida em sociedade, organizada por um Estado Democrático de Direito, movido pelo interesse público a direcionar a política estatal e as ações da Administração, faz com que ingerências estatais sejam legítimas em prol do bem comum. Em contrapartida, na visão do administrado, a atividade estatal pode gerar danos, pois a Administração encontra-se numa situação de desigualdade quando de uma ingerência necessária em prol do interesse público, e consequentemente, pode atingir o patrimônio ou direito do particular, mesmo numa ação lícita. Por isso, é de suma importância a análise da Teoria do Risco Integral, bem como suas críticas, visando uma melhor elucidação sobre o tema “responsabilidade do Estado”.


Palavras-chave: responsabilidade, civil, Teoria, Risco, Integral.


Abstract: The responsibility is the assignment of a legal duty to repair damage, upon the occurrence of a harmful event committed by the agent, and this contractual relationship or correspondence law. State responsibility will arise when the allocation to the Administration of a damaging event, the task of getting their full compensation, even if not its direct cause, but with the burden of injury solvency by law. Life in society, organized by a democratic state, driven by public interest to direct state policy and the actions of the staff, makes state interference is legitimate for the common good. In contrast, in view of the administered activity can result in damage state, because the Administration is in a situation of inequality as a necessary intervention in the public interest, and therefore can reach the property or right of the individual, even in lawful action. So it is very important to analyze the Integral Theory of Risk, as well as his criticism, seeking a better clarification on the topic “State responsibility”.


Keywords: responsibility, civil, Theory, Risk, Integral.


Sumário: 1. O conceito de responsabilidade; 2. O conceito de responsabilidade do estado; 3. As teorias do risco; 4. A teoria do risco integral; 5. Referências.


1. O CONCEITO DE RESPONSABILIDADE


Numa análise ontológica do termo responsabilidade, podemos afirmar que tal vernáculo veio do latim respodere, ou seja, responde a algo. Em pesquisa ao “Moderno dicionário da língua portuguesa”, Michaelis (1998) conceitua o vocábulo como sendo o “dever jurídico de responder pelos próprios atos ou de outrem, sempre que estes atos violem os direitos de terceiros e de reparar os danos causados”.


Por outro lado, a responsabilidade se abre em duas vertentes principais, sendo a primeira a responsabilidade contratual, que seria a ensejadora do prejuízo do lesionado por derivar de um inadimplemento contratual; e a segunda, a responsabilidade extracontratual, também tratada como aquiliana, é aquela em que o prejudicado e o causador do dano estão fora de vínculos contratuais. (SOARES, 1996, p. 2)


Maria Helena Diniz (1999, p. 34), conceituando responsabilidade aduz que: “(…) é a aplicação de medidas que obriguem uma pessoa a reparar o dano moral ou patrimonial causado a terceiros, em razão de ato por ela mesma praticado, por pessoa por quem ela responde, por alguma coisa a ela pertencente ou de simples imposição legal.”


Por sua vez, Salvo Venosa (1996, p. 186) relaciona a responsabilidade ao conceito de obrigação, senão vejamos: “A responsabilidade está intimamente ligada ao conceito de obrigação; resulta do comportamento do homem, omisso ou comisso, que tenha causado modificação nas relações jurídicas com seu semelhante, com conteúdo patrimonial.”


Diante de tais considerações, podemos afirmar o consenso conceitual de responsabilidade no que tange à atribuição do dever jurídico de reparar um dano, quando da ocorrência de um evento lesivo cometido pelo agente, tendo este vínculo contratual ou correspondência legal.


2. O CONCEITO DE RESPONSABILIDADE DO ESTADO.


Numa pesquisa doutrinária sobre o tema em mote, podemos destacar a homilia de Cretella Júnior (1992, p. 15), quando o mesmo salienta que “se o Estado, direta ou indiretamente, é causa eficiente do dano, estamos diante da responsabilidade pública, regida por princípios publicísticos.”


Ora, a responsabilidade do Estado vai surgir quando da atribuição à Administração de um evento danoso, ficando na incumbência de sua reparação total, mesmo não sendo seu causador direto, mas com o encargo da solvência do prejuízo por disposição legal.


A concepção genérica acerca da responsabilidade do Estado decorre da prática dos atos administrativos emanados do Poder Público, quer dizer, no caso do Brasil, os atos baixados pelo governo republicano, sob a forma federativa, em suas três esferas: federal, estadual e municipal. (SOARES, 1996, p. 425)


Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2006, p. 947), focando na responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado, afirma que a mesma é “a obrigação que incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos.”


Em escólio sobre o tema, o jurista argentino Roberto Dromi (1998, p. 816), analisando o fundamento constitucional da responsabilidade do Estado, é categórico em afirmar que: “El fundamento jurídico de la responsabilidade del Estado se encuentra em la Constitución, toda vez que la actividad de alguno de sus órganos causa um perjuicio especial a un habitante de la Nación, en violación de los derechos que la misma Constitución consagra.”


Por fim, não é por demais recorrer às lições de José Joaquim Gomes Canhotilho (1974, p. 13), que numa abordagem histórica ressalta: “Conquista lenta, mas decisiva do Estado de Direito, a responsabilidade estatal é, ela mesma, instrumento de legalidade. É instrumento de legalidade, não apenas no sentido de assegurar a coletividade ao direito dos atos estatais: a indenização por sacrifícios autoritariamente impostos cumpre uma função ineliminável do Estado de Direito Material – a realização da justiça material”.


Amparada pela Constituição Federal, a responsabilidade civil do Estado é uma realidade jurídica, hoje delineada pela via objetiva ou subjetiva, diante das diversas teorias que orientam tal instituto jurídico, merecendo destaque a Teoria do Risco Integral.


3. AS TEORIAS DO RISCO


A vida em sociedade, organizada por um Estado Democrático de Direito, movido pelo interesse público a direcionar a política estatal e as ações da Administração, faz com que ingerências estatais sejam legítimas em prol do bem comum.


Em contrapartida, na visão do administrado, a atividade estatal pode gerar danos, pois a Administração encontra-se numa situação de desigualdade quando de uma ingerência necessária em prol do interesse público, e consequentemente, pode atingir o patrimônio ou direito do particular, mesmo numa ação lícita.


Pelo motivo acima exposto, as bases da teoria objetiva da responsabilidade do Estado encontram-se no risco da Administração cumulado com a solidariedade social, direcionando a responsabilidade para o mesmo em obediência a uma justiça distributiva.


Dirley da Cunha Júnior (2008, p. 325) afirma:


“É a teoria do risco que serve de fundamento para a idéia de responsabilidade objetiva ou sem culpa do Estado. Ela toma por base os seguintes aspectos: (1) o risco que a atividade administrativa potencialmente gera para os administrados e (2) a necessidade de repartir-se, igualmente, tanto os benefícios gerados pela atuação estatal à comunidade como os encargos suportados por alguns, por danos decorrentes dessa atuação. Assim, em suma, e como próprio nome sugere, essa teoria leva em conta o risco que a atividade estatal gera para os administrados e na possibilidade de causar danos a determinados membros da comunidade, impingindo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Para compensar essa desigualdade, todos os demais membros da comunidade devem concorrer, através dos recursos públicos, para a reparação dos danos.”


Tendo por base os alicerces de ordem política e jurídica, a teoria da responsabilidade objetiva do Estado passou a ser adotada como regra nos Estados modernos, disciplinada pelo direito público. Isso se justifica pela existência de um desequilíbrio real entre o Estado, que tem maior poder e prerrogativas visando o interesse público, e o administrado.


O particular, em posição antagônica ao Estado, sempre estará em situação de subordinação, mesmo em face da proteção legislativa e constitucional. Por isso, não seria plausível que, diante de prejuízos oriundos da atividade estatal estivesse ele que se empenhar demasiadamente, em face de uma responsabilidade subjetiva, para conquistar o direito à reparação dos danos.


José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 524) propõe uma distinção acerca das teorias desencadeadas pelo risco administrativo, senão vejamos:


“No risco administrativo, não há responsabilidade civil genérica e indiscriminada: se houver participação total ou parcial do lesado para o dano, o Estado não será responsável no primeiro caso e, no segundo, terá atenuação no que concerne a sua obrigação de indenizar. Por conseguinte, a responsabilidade civil decorrente do risco administrativo encontra limites. Já no risco integral a responsabilidade sequer depende de nexo causal e ocorre até mesmo quando a culpa é da própria vítima. Assim, por exemplo, o Estado teria que indenizar o indivíduo que se atirou deliberadamente á frente de uma viatura pública. É evidente que semelhante fundamento não pode ser aplicado à responsabilidade do Estado, só sendo admissível em situações raríssimas e excepcionais. Em tempos atuais, tem-se desenvolvido a teoria do risco social, segundo a qual o foco da responsabilidade civil é a vítima, e não o autor do dano, de modo que a reparação estaria a cargo de toda a coletividade, dando ensejo ao que se denomina de socialização dos riscos – sempre com o intuito de que o lesado não deixe de merecer a justa reparação pelo dano sofrido.”


Merece destaque a Teoria do Risco Integral, sua aplicabilidade no direito pátrio, bem como os casos reconhecidos pela doutrina e suas críticas.


4. A TEORIA DO RISCO INTEGRAL


A Teoria do Risco Integral é o elo final da corrente publicística, doutrina objetiva por excelência, pois não indaga da culpabilidade do agente, nem da natureza do ato praticado, e muito menos das condicionantes do serviço público, abandonando construções subjetivas. (ARAÚJO, 2010, p. 776)


A teoria do risco integral, pondo de lado a investigação do elemento pessoal, intencional ou não, preconiza o pagamento pelos danos causados, mesmo tratando-se de atos regulares, praticados por agentes no exercício regular de suas funções. (CRETELLA, 1972, p. 69)


Para Hely Lopes Meirelles (1999, p. 586) a “teoria do risco integral é a modalidade extremada da doutrina do risco administrativo, abandonada na prática, por conduzir ao abuso e à iniquidade social. Para essa fórmula radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima.”


No entanto, Maria Sylvia Zanella di Pietro (2009, p. 647/648) salienta que:


“Ocorre que, diante de normas que foram sendo introduzidas no direito brasileiro, surgiram hipóteses em que se aplica a teoria do risco integral, no sentido que lhe atribui Hely Lopes Meirelles, tendo em vista que a responsabilidade do Estado incide independentemente da ocorrência das circunstâncias que normalmente seriam consideradas excludentes de responsabilidade. É o que ocorre nos casos de danos causados por acidentes nucleares (art. 21, XXIII, d, da Constituição Federal) e também na hipótese de danos decorrentes de atos terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves de empresas aéreas brasileiras, conforme previsto nas Leis nº 10.309, de 22/11/2001, e 10.744, de 9/10/2003. Também o Código Civil previu algumas hipóteses de risco integral nas relações obrigacionais, conforme artigos 246, 393 e 399.”


Como de fato, o art. 21, XXXII, d, da Constituição Federal prevê como competência da União a exploração dos serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, informando ainda que a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa.


Em crítica a tal dispositivo constitucional, Diogenes Gasparini (2008, p. 1046) afirma que a instituição dessa responsabilidade era desnecessária, já que a satisfação dos danos decorrentes de qualquer atividade estatal nessa área é da responsabilidade do Estado, por força do que estabelece o § 6º do art. 37 da Constituição Federal.


No que tange à Lei n.º 10.309, de 22 de novembro de 2001, ficou autorizado à União assumir as responsabilidades civis perante terceiros no caso de danos a bens e pessoas no solo, provocados por atentados terroristas ou atos de guerra contra aeronaves de empresas aéreas brasileiras no Brasil ou no exterior. O montante global das assunções ficou limitado ao maior valor estabelecido pelos países estrangeiros nos quais operam empresas aéreas brasileiras, para cobertura dos danos, deduzido o montante coberto pelas seguradoras internacionais. O limite coberto para cada empresa aérea dependerá do montante de seu seguro de responsabilidade civil contra terceiros, contratado com base em sua posição do dia 10 de setembro de 2001. E ainda, caberá ao Ministro de Estado da Defesa, ouvidos os órgãos competentes, atestar que o sinistro ocorreu em virtude de ataques decorrentes de guerra ou de atos terroristas.


Já a Lei n.º 10.744, de 9 de outubro de 2003, autorizou a União, na forma e critérios estabelecidos pelo Poder Executivo, a assumir despesas de responsabilidades civis perante terceiros na hipótese da ocorrência de danos a bens e pessoas, passageiros ou não, provocados por atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, ocorridos no Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, excluídas as empresas de táxi aéreo.


O montante global das despesas de responsabilidades civis referidas acima fica limitado ao equivalente em reais a US$ 1.000.000.000,00 (um bilhão de dólares dos Estados Unidos da América) para o total dos eventos contra aeronaves de matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, excluídas as empresas de táxi aéreo.


As despesas de responsabilidades civis perante terceiros, na hipótese da ocorrência de danos a pessoas de que trata o caput deste artigo, estão limitadas exclusivamente à reparação de danos corporais, doenças, morte ou invalidez sofridos em decorrência dos atos referidos no caput deste artigo, excetuados, dentre outros, os danos morais, ofensa à honra, ao afeto, à liberdade, à profissão, ao respeito aos mortos, à psique, à saúde, ao nome, ao crédito e ao bem-estar, sem necessidade da ocorrência de prejuízo econômico.


Entende-se por atos de guerra qualquer guerra, invasão, atos inimigos estrangeiros, hostilidades com ou sem guerra declarada, guerra civil, rebelião, revolução, insurreição, lei marcial, poder militar ou usurpado ou tentativas para usurpação do poder.


No mesmo sentido, entende-se por ato terrorista qualquer ato de uma ou mais pessoas, sendo ou não agentes de um poder soberano, com fins políticos ou terroristas, seja a perda ou dano dele resultante acidental ou intencional.


Os eventos correlatos incluem greves, tumultos, comoções civis, distúrbios trabalhistas, ato malicioso, ato de sabotagem, confisco, nacionalização, apreensão, sujeição, detenção, apropriação, seqüestro ou qualquer apreensão ilegal ou exercício indevido de controle da aeronave ou da tripulação em vôo por parte de qualquer pessoa ou pessoas a bordo da aeronave sem consentimento do explorador.


Caberá ao Ministro de Estado da Fazenda definir as normas para a operacionalização da assunção de que trata esta Lei, segundo disposições a serem estabelecidas pelo Poder Executivo, bem como caberá ao Ministro de Estado da Defesa, ouvidos os órgãos competentes, atestar que a despesa ocorreu em virtude de atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos.


Seguindo as orientações de Maria Sylvia Zanella di Pietro, o art. 246 do Código Civil também alberga hipótese de risco integral, no que se refere às obrigações de coisa incerta, quando aduz que antes da escolha, não poderá o devedor alegar perda ou deterioração da coisa, ainda que por força maior ou caso fortuito. Da mesma forma o art. 393 do mesmo Codex, pois salienta que “o devedor não responde pelos prejuízos resultantes de caso fortuito ou força maior, se expressamente não se houver por eles responsabilizado.” Por fim, o art. 399 do Diploma Legal acima referido, informa que “o devedor em mora responde pela impossibilidade da prestação, embora essa impossibilidade resulte de caso fortuito ou de força maior, se estes ocorrerem durante o atraso; salvo se provar isenção de culpa, ou que o dano sobreviria ainda quando a obrigação fosse oportunamente desempenhada.”


Ora, não reconhecendo as causas excludentes da responsabilidade, ou seja, caso fortuito e força maior aplicam-se a teoria do risco integral, diante das considerações acima alinhavadas.


Em outra vertente, sobre a responsabilidade civil por dano ambiental, colhe-se da doutrina de Edis Milaré (2001, p. 428) a aplicação da Teoria do Risco Integral, senão vejamos:


“A vinculação da responsabilidade objetiva à Teoria do Risco Integral expressa a preocupação da doutrina em estabelecer um sistema de Responsabilidade o mais rigoroso possível, ante o alarmante quadro de degradação que se assiste não só no Brasil, mas em todo o mundo. Segundo essa doutrina do Risco Integral, qualquer fato culposo ou não culposo, impõe ao agente a reparação, desde que cause um dano.”


Ronaldo Brêtas de Carvalho Dias, de forma esclarecedora e brilhante, roga severas críticas à admissão da Teoria do Risco Integral no direito brasileiro, as quais merecem transcrições como se segue:


“(…) não se pode considerar correta a afirmação simplista e precipitada de que a teoria do risco administrativo suscita obrigação indenizatória só do ato lesivo e injusto causado à vítima. Bem diversos são os fundamentos dessa teoria. A responsabilidade objetiva pela teoria do risco administrativo exige a ocorrência do nexo de causalidade entre a atividade do Estado e o dano causado como conseqüência. Se não houver esse nexo, exigir-se-á o Estado de qualquer responsabilidade. Porém, na concepção doutrinária da teoria do risco, jamais se preconizou a responsabilidade do Estado em todo e qualquer caso de dano suportado pelo particular ou se cogitou da impossibilidade de se investigar a causa do evento danoso. Assim, nas situações em que há o fato (ou culpa, como querem alguns doutrinadores) da vítima ou a força maior, reconhecidas pacificamente pela doutrina como causas excludentes da responsabilidade ou situações perturbadoras do liame de causalidade, sob rigor lógico, não foi o Estado quem deu causa ao resultado lesivo, inexistindo liame de causalidade entre a atividade estatal e o dano verificado, portanto, exonerando o Estado do dever indenizatório, sendo estes os fundamentos científicos da moderna responsabilidade objetiva do Estado apoiada na teoria publicista do risco administrativo.”


Apesar das divergências doutrinárias expostas na presente pesquisa, coaduno com o raciocínio científico apresentado pelo ilustre Professor Ronaldo Brêtas de Carvalho Dias, pois se acatarmos o sentido oposto, estaríamos dando ensejo a algo diverso do sentido ontológico e etimológico da responsabilidade.


Ora, quando da existência de um dano, obviamente ocorreu uma conduta ativa ou passiva que, por via de consequência, ocasionou o evento danoso como resultado. No entanto, para uma atribuição de responsabilidade, ou seja, a aplicação de medidas que obriguem alguém a reparar o dano moral ou patrimonial causado a terceiros, mesmo sendo o Estado, deverá haver um liame entre a conduta realizada e o resultado produzido, denominado nexo de causalidade.


Inexistindo o nexo de causalidade, seja por caso fortuito, força maior ou culpa exclusiva da vítima, não há como atribuir ao Estado a responsabilidade pelo evento danoso, devendo a mesma ser rechaçada em face de uma das excludentes.


Logo, restaria inaplicável a Teoria do Risco Integral sem o reconhecimento das excludentes da responsabilidade civil já apontadas. No entanto, no reconhecimento de tais permissivos para elidir a responsabilidade civil, estaríamos adotando exclusivamente a Teoria do Risco Administrativo, abandonando por definitivo a Teoria do Risco Integral.


 


Referências

ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. O problema da responsabilidade do estado por actos lícitos. Lisboa: Almedina 1974, p. 13.

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Informações Sobre o Autor

Hálisson Rodrigo Lopes

Possui Graduação em de Direito pela Universidade Presidente Antônio Carlos (2000), Licenciatura em Filosofia pela Claretiano (2014), Pós-Graduação em Direito Público pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2001), Pós-Graduação em Direito Administrativo pela Universidade Gama Filho (2010), Pós-Graduação em Direito Civil e Processual Civil pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2011), Pós-Graduação em Filosofia pela Universidade Gama Filho (2011), Pós-Graduado em Direito Penal e Processo Penal pela Universidade Estácio de Sá (2014), Pós-Graduado em Gestão Pública pela Universidade Cândido Mendes (2014), Pós-Graduado em Direito Penal e Processo Penal pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2014), Pós-Graduado em Direito Educacional pela Claretiano (2016), Mestrado em Direito pela Universidade Gama Filho (2005), Doutorando em Ciências da Comunicação pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS). Atualmente é Professor Universitário da Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (FADIVALE) nos cursos de Graduação e Pós-Graduação e na Fundação Educacional Nordeste Mineiro (FENORD) no curso de Graduação em Direito; Coordenador do Curso de Pós-Graduação da Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (FADIVALE). Associado ao Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito (CONPEDI); e Assessor de Juiz – Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – Comarca de Governador Valadares


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