Resumo: Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981) inseriu como objetivos dessa política pública a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico e a preservação dos recursos ambientais, com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente. A prevenção passou a ter fundamento no Direito Positivo nessa lei pioneira na América Latina. Incontestável tornou-se a obrigação de prevenir ou evitar o dano ambiental quando o mesmo pudesse ser detectado antecipadamente. Por isso, necessário se faz a elucidação do princípio da precaução.
Palavras-chave: princípio; precaução; Direito; Ambiental.
Abstract: Law of the National Environmental Policy (Law 6.938/1981) entered as public policy goals of the compatibility of economic and social development with the preservation of environmental quality and ecological balance and preservation of environmental resources, with a view to its rational and permanent availability. Prevention now have a basis in positive law in this pioneering law in Latin America. Became the undisputed obligation to prevent or avoid environmental damage when it could be detected in advance. Therefore, it is necessary to the elucidation of the precautionary principle.
Keywords: principle, precautionary law; Environmental.
Sumário: 1. Introdução; 2. O princípio da precaução e a jurisprudência nos casos da engenharia genética; 3. Características do princípio da precaução; 3.1. Da obrigatoriedade do controle do risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; 3.2. Implementação imediata das medidas de prevenção: o não-adiamento; 3.3. A incerteza e o princípio da precaução; 3.4. O estudo prévio de impacto ambiental e a aplicação do princípio da precaução: diagnóstico do risco ambiental; Referências.
1. INTRODUÇÃO
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981) inseriu como objetivos dessa política pública a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico e a preservação dos recursos ambientais, com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente (BRASIL, 2011b, p.616).
Entre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente colocou-se a “avaliação dos impactos ambientais”, conforme se verifica no art. 9º, III. A prevenção passa a ter fundamento no Direito Positivo nessa lei pioneira na América Latina. Incontestável tornou-se a obrigação de prevenir ou evitar o dano ambiental quando o mesmo pudesse ser detectado antecipadamente. Contudo, no Brasil, em 1981, ainda não havíamos chegado expressamente a introduzir o princípio da precaução. (MACHADO, 2010).
O princípio da Precaução (vorsorgeprinzip) está presente no Direito alemão desde os anos 70, ao lado do princípio da cooperação e do princípio poluidor-pagador. Rehbinder (1988 apud MACHADO, 2010, p.71) acentua que “a Política Ambiental não se limita à eliminação ou redução da poluição já existente ou iminente (proteção contra o perigo), mas faz com que a poluição seja combatida desde o início (proteção contra o simples risco) e que o recurso natural seja desfrutado sobre a base de um rendimento duradouro”.
Winter (1996, p.41 apud MACHADO, 2010, p.71) diferencia perigo ambiental de risco ambiental. Diz que, “se os perigos são geralmente proibidos, o mesmo não acontece com os riscos. Os riscos não podem ser excluídos, porque sempre permanece a probabilidade de um dano menor. Os riscos podem ser minimizados. Se a legislação proíbe ações perigosas, mas possibilita a mitigação dos riscos, aplica-se o ‘princípio da precaução’, o qual requer a redução da extensão, da frequência ou da incerteza do dano”.
Os riscos são, conforme assinala Beck (2001, p. 61 apud MACHADO, 2010, p. 71), “reais e irreais ao mesmo tempo. De um lado, existem ameaças e destruições que são já bem reais: a poluição ou a morte das águas, a desaparição de florestas, a existência de novas doenças etc. Do outro lado, a verdadeira força social do argumento do risco reside justamente nos perigos que se projetam para o futuro. Na sociedade do risco, o passado perde sua função determinante para o presente. É o futuro que vem substituí-lo e é, então, alguma coisa de inexistente, de construído, que se torna a ‘causa’ da experiência e da ação no presente”. Afirma Prieur (2001, p. 145 apud MACHADO, 2010, p.71) que “o princípio da precaução é atualmente uma referência indispensável em todas as abordagens relativas aos riscos”.
A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa à durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente no planeta. (MACHADO, 2010).
2. O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO E A JURISPRUDÊNCIA NOS CASOS DA ENGENHARIA GENÉTICA
Na França o Conselho de Estado concedeu medida liminar (sursis à exécution) em processo movido pela Association Greenpeace France contra a empresa Norvartis, suspendendo a portaria do Ministro da Agricultura de 5 de fevereiro de 1998 que permitia o cultivo do “milho transgênico” ou obtido através de manipulação genética. O Tribunal francês acolheu a argumentação de que o processo estava incompleto no referente “à avaliação de impacto sobre a saúde pública do gene de resistência à ampicilina contido nas variedades de milho transgênico”, como, também, o não-respeito ao “princípio da precaução”, enunciado no art. L. 200-1 do Código Rural. (MACHADO, 2010).
A ex-Ministra do Meio Ambiente da França, jurista Corinne Lepage, afirmou que o posicionamento do Conselho de Estado “ultrapassa o caso do milho transgênico, pois o princípio deverá ser aplicado para todos os organismos geneticamente modificados (OGMs)”. O art. L. 200-1 do Código Rural, mencionado no julgado, diz que o princípio da precaução é aquele “segundo o qual a ausência de certeza, levando em conta os conhecimentos científicos e técnicos do momento, não deve retardar a adoção de medidas efetivas e proporcionais visando a prevenir o risco de danos graves e irreversíveis ao meio ambiente, a um custo economicamente aceitável”. (MACHADO, 2010, p.77).
Martine Remond-Gouillod (1999, p.13-14 apud MACHADO, 2010, p.77), comentando a referida decisão, afirma:
“Longe de paralisar o progresso, a precaução disciplina a inovação, assegurando-lhe um lugar legítimo em nossa civilização tecnológica. A precaução ensina a resistir à pressão da conjuntura imediata, podendo extrair-se da decisão do Conselho de Estado a seguinte mensagem: pode ser urgente esperar”.
No Brasil intentou-se medida cautelar, ajuizada pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor – IDEC contra a União Federal, Monsanto do Brasil Ltda. e Monsoy Ltda., visando a impedir a autorização para qualquer pedido de plantio da soja transgênica Round Up Ready antes que se proceda à devida regulamentação da matéria e ao prévio Estudo de Impacto Ambiental. O parecer do Ministério Público Federal é da autoria do Dr. Aurélio Veiga Rios. (MACHADO, 2010).
O Juiz Federal titular da 6ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, Antônio Souza Prudente, decidiu, entre outras medidas, que: 1) as empresas rés, Monsanto do Brasil Ltda. e Monsoy Ltda., apresentem Estudo Prévio de Impacto Ambiental como condição indispensável para o plantio, em escala comercial, da soja Round Up Ready; 2) ficam impedidas as referidas empresas de comercializar as sementes da soja geneticamente modificadas até que sejam regulamentadas e definidas, pelo Poder Público competente, as normas de biossegurança e de rotulagem de OGMS; 3) sejam intimados, pessoalmente, os Sr. Ministros da Agricultura, da Ciência e Tecnologia, do Meio Ambiente e da Saúde, para que não expeçam qualquer autorização às promovidas antes de serem cumpridas as determinações judiciais, ficando suspensas as autorizações que, porventura, tenham sido expedidas nesse sentido. O juiz do processo acolheu expressamente o princípio da precaução. (MACHADO, 2010).
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com sede em Brasília, em erudito e independente julgamento manteve a decisão de primeira instância, sendo Relatora a Juíza Assusete Magalhães, participando os Juízes Aram Meguerian e Carlos Fernando Mathias. (MACHADO, 2010, p.78).
3. CARACTERÍSTICAS DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
Juste Ruiz (1999, p. 479 apud MACHADO, 2010, p. 80) acentua que,
“Durante muito tempo, os instrumentos jurídicos internacionais limitava-se a enunciar que as medidas ambientais a serem adotadas deveriam basear-se em posições científicas, supondo que este tributo à Ciência bastava para assegurar a idoneidade dos resultados. Essa filosofia inspirou a maioria dos convênios internacionais celebrados até o final da década de 80, momento em que o pensamento sobre a matéria começou a mudar para uma atitude mais cautelosa e também mais severa, que levasse em conta as incertezas científicas e os danos às vezes irreversíveis que poderiam decorrer de atuação fundada em premissas científicas, que logo poderiam mostrar-se errôneas.”
A primeira questão versa sobre a existência do risco ou da probabilidade de dano ao ser humano e à natureza. Há certeza científica ou há incerteza científica do risco ambiental? Há ou não unanimidade no posicionamento dos especialistas? Devem, portanto, ser inventariadas as opiniões nacionais e estrangeiras sobre a matéria. Chegou-se a uma posição de certeza de que não há perigo ambiental? A existência de certeza necessita ser demonstrada, porque vai afastar uma fase de avaliação posterior. Em caso de certeza do dano ambiental, este deve ser prevenido, como preconiza o princípio da prevenção. Em caso de dúvida ou de incerteza, também se deve agir prevenindo. Essa é a grande inovação do princípio da precaução. A dúvida científica, expressa com argumentos razoáveis, não dispensa a prevenção. (MACHADO, 2010).
Assinala o jurista Lavieille (1998 apud MACHADO, 2010, p.81) que “o princípio da precaução consiste em dizer que não somente somos responsáveis sobre o que nós sabemos, sobre o que nós deveríamos ter sabido, mas, também, sobre o de que nós deveríamos duvidar”.
Aplica-se o princípio da precaução ainda quando existe a incerteza, não se aguardando que esta se torne certeza.
3.1. Da Obrigatoriedade do Controle do Risco para a Vida, a Qualidade de Vida e o Meio Ambiente
O risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente não é matéria que possa ser relegada pelo Poder Público. A Constituição Federal foi expressa no art. 225, §1º:
“Para assegurar a afetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substancias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.” (BRASIL, 2011, p.78).
A Constituição Federal manda que o Poder Público não se omita no exame das técnicas e métodos utilizados nas atividades humanas que ensejem risco para a saúde humana e o meio ambiente.
O inciso V do § 1º necessita ser levado em conta, juntamente com o próprio enunciado do art. 225 da CF, onde o meio ambiente é considerado “essencial à sadia qualidade de vida”. Controlar o risco é não aceitar qualquer risco. Há riscos inaceitáveis, como aquele que coloca em perigo os valores constitucionais protegidos, como o meio ambiente ecologicamente equilibrado, os processos ecológicos essenciais, o manejo ecológico das espécies e ecossistemas, a diversidade e a integridade do patrimônio biológico – incluído o genético – e a função da fauna e da flora. (MACHADO, 2010).
3.2. Implementação Imediata das Medidas de Prevenção: o Não-Adiamento
Os documentos internacionais citados entendem que as medidas de prevenção não devem ser “postergadas” (Declaração do Rio de Janeiro/92, Convenção da Diversidade Biológica e Convenção-Quadro sobre a Mudança do clima).
Para Machado (2010, p.83),
“postergar é adiar, é deixar para depois, é não fazer agora, é esperar acontecer. A precaução age no presente para não se ter que chorar e lastimar no futuro. A precaução não só deve estar presente para impedir o prejuízo ambiental, mesmo incerto, que possa resultar das ações ou omissões humanas, como deve atuar para a prevenção oportuna desse prejuízo. Evita-se o dano ambiental, através da prevenção no tempo certo.”
Na dúvida, opta-se pela solução que proteja imediatamente o ser humano e conserve o meio ambiente (in dúbio pro salute ou in dúbio pro natura).
3.3. A Incerteza e o Princípio da Precaução
O incerto não é algo necessariamente inexistente. Ele pode não estar bem definido. Ou não ter suas dimensões ou seu peso ainda claramente apostados. O incerto pode ser uma hipótese, algo que não foi ainda verificado ou não foi constatado. Nem por isso, o incerto deve ser descartado, de imediato. O fato de o incerto não ser conhecido ou de não ser entendido aconselha que ele seja avaliado ou pesquisado.
A certeza equivale à ausência de dúvida e de imprecisão. O estado de certeza tem por objetivo nos dar segurança, sendo que a incerteza gera a insegurança. A informação incerta é um dos motivos de apelar-se para a aplicação do princípio da precaução. (MACHADO, 2010).
3.4. O Estudo Prévio de Impacto Ambiental e a Aplicação do Princípio da Precaução: Diagnóstico do Risco Ambiental
A aplicação do princípio da precaução relaciona-se intensamente com a avaliação prévia das atividades humanas. O “Estudo Prévio de Impacto Ambiental” insere na sua metodologia a prevenção e a precaução da degradação ambiental. Diagnosticado o risco, pondera-se sobre os meios de evitar o prejuízo. Aí entra o exame da oportunidade do emprego dos meios de prevenção.
A Declaração do Rio de Janeiro/92 preconizou também o referido Estudo Prévio de Impacto Ambiental, dizendo no Princípio 17:
“A avaliação de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de uma autoridade nacional competente”. (BRASIL, 2011, p.1129).
Na Austrália, as recomendações do Relatório Young de 1993 contêm mecanismos de aplicação do princípio da precaução. “O instrumento especial proposto é o Estudo de Impacto Ambiental. Este instrumento deverá, segundo o relatório, ser adaptado e conter uma etapa de fiscalização mais importante, como da mesma forma, os padrões a serem respeitados devem ser mais estritos, levando-se em conta os fenômenos da irreversibilidade”. (MACHADO, 2010).
O Brasil já havia adotado em sua legislação esse instrumento jurídico de prevenção do dano ambiental.
A CF/88 diz no § 1º do art. 225:
“Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: […] IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, Estudo Prévio de Impacto Ambiental, a que se dará publicidade.” (BRASIL, 2011, p.78).
Nesse estudo avaliam-se todas as obras e todas as atividades que possam causar degradação significativa ao meio ambiente. A palavra “potencialmente” abrange não só o dano de que não se duvida, como o dano incerto e o dano provável.
A implementação do princípio da precaução pode ser olhada como exigências que os Estados incorporam, entre outras, no planejamento e na legislação, através do procedimento do estudo de impacto ambiental, afirma Tinker (1996 apud MACHADO, 2010, p.91).
Determinar o grau de perigo, ou seja, apontar a extensão ou a magnitude do impacto é uma das tarefas do Estudo de Impacto Ambiental, como se vê da regulamentação acima referida.
No caso da aplicação do princípio da precaução, é imprescindível que se use um procedimento de prévia avaliação, diante da incerteza do dano, sendo este procedimento o já referido Estudo Prévio de Impacto Ambiental. Outras análises, por mais aprofundadas que sejam, não podem substituir esse procedimento. (MACHADO, 2010).
Informações Sobre os Autores
Hálisson Rodrigo Lopes
Possui Graduação em de Direito pela Universidade Presidente Antônio Carlos (2000), Licenciatura em Filosofia pela Claretiano (2014), Pós-Graduação em Direito Público pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2001), Pós-Graduação em Direito Administrativo pela Universidade Gama Filho (2010), Pós-Graduação em Direito Civil e Processual Civil pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2011), Pós-Graduação em Filosofia pela Universidade Gama Filho (2011), Pós-Graduado em Direito Penal e Processo Penal pela Universidade Estácio de Sá (2014), Pós-Graduado em Gestão Pública pela Universidade Cândido Mendes (2014), Pós-Graduado em Direito Penal e Processo Penal pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2014), Pós-Graduado em Direito Educacional pela Claretiano (2016), Mestrado em Direito pela Universidade Gama Filho (2005), Doutorando em Ciências da Comunicação pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS). Atualmente é Professor Universitário da Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (FADIVALE) nos cursos de Graduação e Pós-Graduação e na Fundação Educacional Nordeste Mineiro (FENORD) no curso de Graduação em Direito; Coordenador do Curso de Pós-Graduação da Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (FADIVALE). Associado ao Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito (CONPEDI); e Assessor de Juiz – Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – Comarca de Governador Valadares
Rafael Felipe Moreira Andrade
Bacharel em Direito
