Sumário: 1. Introdução; 2. Meio Ambiente; 2.1 Conceito; 3. Zoneamento ambiental; 3.1 Conceito; 3.2 Zoneamento além do urbanismo; 3.3 Normas gerais de zoneamento ambiental na constituição federal do Brasil; 3.4 Zoneamento ambiental urbano; 3.4.1 Zona de uso industrial; 3.4.2 Zona de uso estritamente industrial; 3.4.3 Zona de uso predominantemente industrial; 3.4.4 Zona de uso diversificado; 3.5 Zoneamento agrícola; 3.6 Zoneamento costeiro; 4. Considerações Finais; 5. Referências.
1. Introdução
A questão ambiental há muito tempo tem tido enorme repercussão tanto no cenário nacional quanto no internacional, em decorrência do consenso da população mundial sobre a necessidade de preservação do meio ambiente, bem como de impedir a proliferação dos danos ambientais causados por pessoas, tanto físicas quanto jurídicas. Além disso, a relevância sobre o tema originou uma legislação mais rígida sobre as questões ambientais, visando coibir práticas abusivas contra o meio ambiente.
Como traz a CRFB/88, todo homem tem o direito a um habitat natural e artificial que forneça a melhor qualidade de vida possível. Mas é impossível tal ambiente, se não reinar na consciência mundial a preservação (conservação) e a reparação do meio ambiente natural e artificial.
O objetivo deste artigo é analisar no Brasil diversas leis do direito ambiental brasileiro sobre o zoneamento ambiental que é a tentativa de impedir a ocupação anárquica dos espaços territoriais, fazendo com que os mesmos se enquadrem em um determinado padrão de racionalidade, pois o zoneamento tem origem tipicamente urbana, mas nos dias atuais pode se apresentar sob diversas formas diferentes.
2. Meio Ambiente
2.1 Conceito
O meio ambiente seja ele natural ou artificial, é um bem jurídico trans-individual, ou seja, que pertence a todos os cidadãos indistintamente, podendo, desse modo, ser usufruído pela sociedade em geral. Entretanto, toda a coletividade tem o dever jurídico de protegê-lo, o qual pode ser exercido pelo Ministério publico, pelas associações, pelo próprio Estado e até mesmo por um cidadão[1].
O conceito de meio ambiente foi primeiramente trazido pela Lei 6.938/81, no seu artigo 3º, I, conhecida como Lei de Política Nacional do Meio Ambiente. Tal definição posteriormente foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, que, de acordo com o seu artigo 225, tutelou tanto o meio ambiente natural, como o artificial, o cultural e o do trabalho, como pode ser constatado:
Art. 225 – Todos tem direito ao meio-ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações[2].
O meio ambiente[3], em decorrência da relevância que apresenta à saúde e à preservação da vida, no planeta, mereceu do legislador constituinte de 1988 especial cuidado. A Constituição Federal de 1988 confere a todo cidadão, sem exceção, direito subjetivo público ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, oponível ao Estado que responderá por danos causados ao ambiente, só, ou solidariamente, caso o dano seja decorrência de entidade privada, por ele não policiado.
Vale ressaltar que a palavra natureza é originada do latim Natura, de nato, nascido. Dos principais significados apontados em diversas fontes, os mais relevantes que definem a natureza como: a) conjunto de todos os seres que formam o universo; e b) essência e condição própria de um ser. Portanto, não é difícil dizer-se que a natureza é uma totalidade. Além disso, nesta totalidade é evidente que o homem está incluindo[4].
É importante lembrar que a devastação ambiental não é exclusiva dos dias modernos, desde os mais remotos tempos é tema de preocupação de todos os povos, em maior ou menor escala. A devastação ambiental acompanha o homem desde os primórdios de sua história[5].
3. Zoneamento ambiental
3.1 Conceito
O conceito de zoneamento tem origem nas sociedades industrializadas e urbanizadas e na necessidade do estabelecimento de áreas com destinação especial[6]. No presente artigo é utilizado o conceito de zoneamento que seria “um procedimento urbanístico, que tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos edifícios em áreas homogêneas no interesse do bem-estar da população”[7].
Vale ressaltar que não se deve buscar uma definição normativa de zoneamento ambiental na Constituição Federal do Brasil de 1988, mas pode-se definir tal conceito nos termos do artigo 9o da Lei no 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA), inciso II, que define o zoneamento ambiental como um instrumento da política nacional do meio ambiente.
Além disso, o próprio artigo 225 da Constituição Federal possui normas cujo conteúdo é o de determinar a adoção de determinados padrões de zoneamento ambiental, como no inciso III, do § 1o, e o § 4o, do mencionado artigo, como exemplos imediatos de zoneamentos.
De fato existe zoneamento quando são estabelecidos critérios legais e regulamentos para que determinadas parcelas do solo, ou mesmo de cursos d’água doce ou do mar, sejam utilizadas ou não utilizadas, segundo critérios preestabelecidos. Tais critérios, uma vez firmados tornam-se obrigatórios, seja para o particular, seja para a Administração Pública, e assim constituindo-se em limitação administrativa incidente sobre o direito de propriedade[8].
A idéia de zoneamento é contemporânea à idéia de urbanismo e, de fato, foi com o planejamento das modernas cidades industriais que surgiu a concepção de definir espaços urbanos voltados para determinados fins[9]. Vale lembrar que foi na Inglaterra, berço da grande indústria, onde a miséria dos guetos dos trabalhadores amedrontou os mais realistas, que se multiplicaram normalmente as reações contra a cidade monstruosa[10].
As zonas industriais resultantes da intervenção do poder público tiveram sua origem na Inglaterra em 1897, na região de Manchester. No Brasil o maior projeto urbanístico jamais empreendido foi a construção de Brasília, que não é obstante ao seu alto custo e as projeções de crescimento urbano, econômico e social que foram realizadas, e está completamente superado e passa pelas mesmas dificuldades vividas por cidades que não foram planejadas[11].
3.2 Zoneamento além do urbanismo
No direito brasileiro, especialmente após a Constituição de 1988, ultrapassou o conceito puramente urbanístico de Zoneamento. De fato, para o direito brasileiro, o zoneamento abrange as áreas e pode se prolongar em direção a atividades de múltipla natureza.
É interessante analisar que a própria concepção de zoneamento instrumento de intervenção urbana, no direito brasileiro, foi inteiramente superada, pois no campo ou na cidade, o nosso ordenamento jurídico reconhece o zoneamento[12].
Vale ressaltar que seguindo a tendência de diversos países, as primeiras normas brasileiras, destinadas a estabelecer regras de zoneamento, tiveram origem a proteção da saúde humana. A Lei no 5.027, de 14 junho de 1966, que instituiu o Código Sanitário do Distrito Federal foi um dos primeiros diplomas legais a tratar do zoneamento urbano. Assim o artigo 6o da referida lei determinou a divisão do território do Distrito Federal em três áreas: a) a área metropolitana; b) as áreas dos núcleos satélites; e c) área rural[13].
Tal divisão foi feita com objetivo de estabelecer uma racionalizar das atividades de saúde pública e de produção à comunidade. Em função da natureza de cada uma das referidas áreas, as políticas a serem adotadas no campo da saúde pública teriam um determinado conteúdo e teriam por metas determinados objetivos e resultados a serem atingidos.
3.3 Normas gerais de zoneamento ambiental na constituição federal do Brasil
As bases constitucionais para o zoneamento são bastante amplas. A primeira, evidentemente, decorre da capacidade estatal de intervenção e de fixação dos contornos jurídicos dos direitos. O artigo 21, inciso IX[14], da Constituição Federal fornece uma primeira referencia do poder e dever da União em relação ao zoneamento. A União pode conforme o artigo 43 da Constituição de 1988, articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social visando ao desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.
Além disso, os Estados por força do artigo 25, § 3o, poderão mediante lei complementar instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de função públicas de interesse comum[15].
3.4 Zoneamento ambiental urbano
3.4.1 Zona de uso industrial
As zonas industriais podem surgir de maneira espontânea ou de forma induzida pelo Poder Público. As zonas industriais que se formaram de forma espontânea são aquelas que se localizam em determinados espaços geográficos, nos quais o acúmulo de capital, conjugado com a existência de matérias-primas, boas condições de comercialização do produto, existência de mercado e de mão-de-obra, possibilitou a implantação de indústrias[16].
As zonas industriais induzidas são aquelas cuja localização é feita em razão de um planejamento econômico resultante de determinada política de governo, como o pólo petroquímico de Camaçari e outras regiões construídas especificamente para abrigar empresas, tais como: a Zona França de Manaus[17].
Vale comentar que o zoneamento ambiental urbano tem origem na necessidade de delimitação de espaços territoriais capazes de criar um mínimo de harmonia entre a atividade industrial e as demais necessidades humanas de habitação e lazer. Assim a indústria tende a dominar todo o cenário urbano e a impor os seus padrões sobre os demais vizinhos[18].
As categorias básicas de zonas de uso industrial são definidas pela legislação, que são as seguintes: a) zona de uso estritamente industrial; b) zona de uso predominantemente industrial; e c) zonas de uso diversificado[19]. Além disso, as zonas industriais independentemente da categoria em que estejam classificadas, podem ser classificadas em: a) não saturadas; b) em vias de saturação; e c) saturadas[20].
3.4.2 Zona de uso estritamente industrial
As zonas de uso estritamente industrial se destinam à localização de estabelecimentos industriais cujos resíduos sólidos, líquidos e gasosos, ruídos, vibrações e radiações possam causar diversos perigos à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações, mesmo depois da aplicação de método adequados de controle e tratamento de efluentes, segundo as determinações legais do Brasil[21].
Vale comentar que as zonas de uso estritamente industrial deverão estar localizadas em áreas que são dotadas de diversas características, tais como:
a) elevada capacidade de assimilação de elementos e proteção ambiental, respeitadas quaisquer restrições legais ao uso do solo; b) favoreçam a instalação de infra-estrutura e serviços básicos necessários ao seu funcionamento e segurança; c) mantenham em seu entorno anéis verdes de isolamento capazes de proteger as zonas circunvizinhas contra possíveis efeitos residuais[22].
Assim, nas zonas de uso estritamente industrial é proibido o estabelecimento de toda e qualquer atividade não essencial às suas funções básicas, ou capaz de sofrer efeitos danosos em decorrência.
3.4.3 Zona de uso predominantemente industrial
As zonas de uso predominantemente industrial são zonas destinadas, principalmente à instalação de indústrias cujos processos, submetidos a métodos adequados de controle e tratamento de efluentes, não causam incômodos sensíveis às demais atividades urbanas e nem perturbam o repouso noturno das populações[23].
Além disso, devem ser instaladas em áreas que tenham capacidade de dotação de uma infração estrutura adequada e serviços básicos necessários a seu funcionamento e segurança. Assim, estes deverão dispor em seu interior de área de proteção ambiental que minimize os efeitos da poluição, em relação aos outros usos[24].
3.4.4 Zona de uso diversificado
A zona de uso diversificado é uma zona destinada à localização de estabelecimentos industriais cujo processo produtivo seja complementar das atividades do meio urbano ou rural em que se situem, e com elas se compatibilizem, independentemente do uso de métodos especiais de controle de poluição, não ocasionando, em qualquer caso, inconvenientes à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações vizinhas[25].
3.5 Zoneamento agrícola
O zoneamento agrícola ou agrário é uma transposição para a área rural e a atividade agrícola das disponíveis de zoneamento originalmente concebidas para as regiões urbanas. Na atualidade, tal zoneamento tem luz própria e não está mais submetido às influencias do zoneamento urbano[26].
Em 1991, 17 de janeiro foi promulgada a lei agrícola, Lei no 8.171. Tal lei em seu artigo 19, inciso III, dispõe que é de atribuição do Poder Público: “realizar zoneamento agroecológicos que permitam estabelecer critérios para o disciplinamento e o ordenamento da ocupação espacial pelas diversas atividades produtivas, bem como a instalação de novas hidrelétricas”[27].
O estabelecimento de zoneamento agrícola tem por finalidade a definição de:
“a) as regiões críticas que estão exigindo reforma agrária com progressiva eliminação dos minifúndios e dos latifúndios; b) as regiões em estágios mais avançado de desenvolvimento social e econômico, em que não ocorrem tensões nas estruturas demográficas e agrárias; c) as regiões já economicamente ocupadas em que predomine economia de subsistência e cujos lavradores e pecuaristas careçam de assistência adequada; d) as regiões ainda em fase de ocupação econômica, carentes de programa de desbravamento, povoamento e colonização de áreas pioneiras”[28].
A Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da Terra) determina algumas circunstâncias que devem ser levadas em consideração para a caracterização das áreas prioritárias, quais sejam:
“a) posição geográfica das áreas, em relação aos centros econômicos de várias ordens, existências no País; b) o grau de intensidade de ocorrência de áreas em imóveis rurais acima de mil hectares e abaixo de cinqüenta hectares; c) o número médio de hectares por pessoa ocupada; d) as populações rurais, seu incremento anual e a densidade específica da população agrícola; e) a relação entre o número de proprietários e o número de rendeiros, parceiros e assalariados em cada área”[29].
Tal lei acima foi a primeira lei brasileira a dispor sobre o zoneamento agrícola.
3.6 Zoneamento costeiro
A zona costeira é a costa brasileira, por força de expressa disposição constitucional (art. 225, § 4o) é um espaço territorial submetido a regime especial de proteção. Justifica-se esta determinação constitucional, pois desde os primórdios da colonização portuguesa tem sido muito intensa a pressão exercida sobre os ecossistemas costeiros.
Vale lembrar que a maior parte da população brasileira está assentada ao longo do litoral, ou seja, dos dezessete estados que são banhados pelo mar, quatorze possuem suas capitais no litoral. Portanto, a enorme extensão do litoral brasileiro (7.367 Km) faz com que ali se encontre toda uma grande variedade de ecossistemas[30].
A norma constitucional determinou um regime especial de tutela para a costa, o legislador ordinário estabeleceu o sistema de gerenciamento costeiro. Na realidade o gerenciamento costeiro não é de simples administração, pois nele devem envolver-se os três níveis da administração pública, o que nem sempre ocorre com harmonia e facilidade. Assim como nas outras áreas do Direito Ambiental, a proteção da zona costeira está envolvida em uma superposição de atribuições administravas e legislativas que é bastante problemática[31].
A Lei no 7.661, de 16 de maio de 1988, instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro que tem por objetivo dar cumprimento aos fins da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, em especial na zona costeira. Tal lei levou o Poder Público buscou estabelecer mecanismos capazes de assegurar uma utilização racional de recursos costeiros para aumentar a qualidade de vida da população e também a proteção do patrimônio cultural, étnico, histórico e cultural[32].
Tal lei determina que seja feito um zoneamento de usos e atividades na zona costeira de forma que sejam asseguradas a preservação e a proteção:
“a) recursos naturais renováveis e não renováveis; parcéis e bancos de algas; costeiras e oceânicas; sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, baías e enseadas; praias; promontórios, costões e grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorâneas, manguezais e pradarias submersas; b) sítios ecológicos de relevância cultural e demais unidades naturais de preservação permanente; c) monumentos que integram o patrimônio natural, histórico, paleontológico, espeleológico, arqueológico, étnico, cultural paisagístico”[33].
Tal lei analisada criou um sistema espacial de licenciamento para as atividades que impliquem alteração das características da zona costeira, devendo todas ser submetidas a estudo de Impacto Ambiental[34].
Por fim, o Decreto no 99.731, de 25 de novembro de 1990 estabeleceu que a composição e o funcionamento do grupo de condenação responsável pela atualização do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro[35].
4. Considerações Finais
O direito ambiental ainda é uma disciplina desconhecida por muitos. Trata-se de um ramo a ciência jurídica que tem uma dinâmica e princípios próprios, e que se enquadra dentro do direito público. O presente artigo buscou somar-se no processo de difusão de informações na área ambiental sobre o direito ambiental e o zoneamento ambiental.
Percebeu-se que não se deve buscar uma definição normativa de zoneamento ambiental na Constituição Federal do Brasil de 1988, mas pode-se definir tal conceito nos termos do artigo 9o da Lei no 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA), inciso II, que define o zoneamento ambiental como um instrumento da política nacional do meio ambiente.
Por fim, a idéia de zoneamento é contemporânea à idéia de urbanismo e, de fato, foi com o planejamento das modernas cidades industriais que surgiu a concepção de definir espaços urbanos voltados para determinados fins como na Inglaterra e França.
5. Referências bibliográficas
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SOARES, Guido Fernando Silva. A proteção internacional do meio ambiente. v.2. São Paulo: Manole, 2003, p. 2-80.
[1] SOARES, Guido Fernando Silva. A proteção internacional do meio ambiente. v.2. São Paulo: Manole, 2003, p. 2-3.
[2] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro 1988. 38.ed. atual, São Paulo: Saraiva, 2006.
[3] Ocorre um fenômeno curioso, pois a legislação brasileira está utilizando a expressão meio ambiente, ao passo que os autores vêm denominando a disciplina de Direito Ambiental. Assim, a conclusão é que o Direito do Meio Ambiente ou Direito Ambiental são expressões sinônimas. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 3. ed. rev., ampl. e atualiz. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 7.
[4] ANTUNES, Paulo de Bessa. Ob. cit. p. 4-9.
[5] MILARÉ, Édis, Direito do Ambiente. 3.ed ver. atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 15-50.
[6] ANTUNES, Paulo de Bessa. Ob. cit. p. 123.
[7] SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo, RT, 1981, p. 291.
[8] ANTUNES, Paulo de Bessa. Ob. cit. p. 125.
[9] Idem, Ibidem.
[10] BARDET, Gaston. O urbanismo. Campinas, Papirus, p. 18.
[11] ANTUNES, Paulo de Bessa. Ob. cit. p. 126.
[12] Idem, Ibidem.
[13] Idem, p. 127.
[14] Constituição federal/1998. Art. 21. Compete à União (…) IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.
[15] GIEHL, Germano. A Responsabilidade Civil Ambiental e o Gás Natural. Portal Jurídico – Trinolex.com. Disponível em: <http://www.trinolex.com/artigos_view.asp?icaso=artigos&id=2771>. Acesso em: 2 out. 2006.
[16] ANTUNES, Paulo de Bessa. Ob. cit. p. 128.
[17] Idem, Ibidem.
[18] Idem, p. 128-129.
[19] Idem, p. 129-130.
[20] Lei no 6.803/80, art. 5o.
[21] ANTUNES, Paulo de Bessa. Ob. cit. p. 133.
[22] Lei no 6.803/80, art. 2o.
[23] ANTUNES, Paulo de Bessa. Ob. cit. p. 134.
[24] Idem, Ibidem.
[25] Idem, p. 134-135.
[26] Idem, p. 135.
[27] Lei no 8.171, art. 19.
[28] ANTUNES, Paulo Bessa. Ob. cit. p. 135.
[29] Idem, Ibidem.
[30] Idem, p. 136.
[31] Idem, Ibidem.
[32] Lei no 7.661.
[33] Lei no 7.661.
[34] Lei no 7.661, Art. 6o.
[35] ANTUNES, Paulo Bessa. Ob. cit. p. 137.
Informações Sobre o Autor
Germano Giehl
Bacharel em Relações Internacionais e Especialista em Direito Ambiental pela Univali. Aluno especial do mestrado em Agroecossistemas pela Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC
